蔣俊杰

（中國浦東干部學(xué)院，上海 201204）

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國新一輪改革的起點。自貿(mào)區(qū)試驗主要任務(wù)是要探索我國對外開放的新路徑和新模式，推動加快轉(zhuǎn)變政府職能和行政體制改革，擴大投資領(lǐng)域開放，加快轉(zhuǎn)變貿(mào)易發(fā)展方式，深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。自貿(mào)區(qū)建設(shè)涉及投資、貿(mào)易、金融、法律等多個領(lǐng)域，其中最核心的是通過政府管理創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)一個國際化、法治化的市場環(huán)境和制度保障體系，這也是自貿(mào)區(qū)試驗?zāi)芊癯晒Φ年P(guān)鍵。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，不僅是對外開放經(jīng)濟試驗區(qū)，更是政府職能轉(zhuǎn)型的試驗區(qū)。[1]本文將從管理體制、流程再造、職能定位、法治保障等方面探討中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)中職能轉(zhuǎn)變的六大重點。

一、加強整合，建立高效運作的大部門管理體制

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理委員會，是在過去的上海綜合保稅區(qū)管委會基礎(chǔ)上，通過功能調(diào)整和機構(gòu)整合而來；設(shè)立的管委會，是上海市人民政府的派出機構(gòu)。新成立的上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會對機構(gòu)進行了精簡，按照大部制改革思路實行機構(gòu)整合。主要目的是擴大單個部門管理業(yè)務(wù)范圍，將多個內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由單個部門管轄，最大限度避免職能交叉、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本。

自貿(mào)試驗區(qū)新成立的財政和金融服務(wù)局，承擔(dān)著金融監(jiān)管、金融制度創(chuàng)新任務(wù)。該局一方面要深化落實各項金融管理體制創(chuàng)新的要求，推動金融服務(wù)業(yè)擴大開放，協(xié)同建立風(fēng)險可控的國際收支宏觀審慎系統(tǒng)，協(xié)調(diào)引進境內(nèi)外各類金融機構(gòu)和交易主體，培育發(fā)展面向境內(nèi)外的多層次金融市場；另一方面還要研究與國際接軌的財稅環(huán)境。自貿(mào)區(qū)設(shè)立綜合監(jiān)管和執(zhí)法局，將按照事中、事后監(jiān)管要求，探索建立綜合執(zhí)法體系，加強監(jiān)管協(xié)作。自貿(mào)區(qū)在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)、工商、稅務(wù)、外匯等管理領(lǐng)域，通過協(xié)同運作，實現(xiàn)高效監(jiān)管，積極鼓勵社會力量參與市場監(jiān)督。自貿(mào)區(qū)將建立行業(yè)信息跟蹤、監(jiān)管和歸集的綜合性評估機制，加強對試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)在區(qū)外經(jīng)營活動全過程的跟蹤、管理和監(jiān)督。

二、實現(xiàn)“一口式受理，一站式服務(wù)”，建立高效便捷的服務(wù)流程

中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)推進綜合審批和高效運作的服務(wù)模式。新的自貿(mào)試驗區(qū)綜合服務(wù)大廳已經(jīng)對外開放。在過去的管理模式下，工商、質(zhì)檢、稅務(wù)以及商務(wù)委、發(fā)改委等職能部門的辦事窗口都是各自獨立的，企業(yè)辦事必須奔走于不同的窗口間。新的服務(wù)大廳內(nèi)設(shè)有工商、稅務(wù)、海關(guān)、邊檢等多個辦事窗口，這些部門被整合起來。企業(yè)準(zhǔn)備好材料后無需再在工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等多個部門間流轉(zhuǎn)，只需將材料交到工商窗口，即會進入內(nèi)部流轉(zhuǎn)。此外，企業(yè)申請資料也大幅度減少，以往一個職能部門就要交一份材料，而現(xiàn)在一份材料交到辦事大廳后，就可以在大廳的各個窗口進行內(nèi)部流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)協(xié)同受理，大大方便了企業(yè)辦事。自貿(mào)試驗區(qū)“一口受理”辦事大廳幫助企業(yè)大大簡化了辦事流程，提高了運行效率。

三、建立信息聯(lián)動平臺，加強不同部門間的協(xié)同管理

網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，主要是指政府部門的資源共享，借此真正實現(xiàn)網(wǎng)上辦事，提高政府的行政效率。在上海自由貿(mào)易區(qū)，政府職能轉(zhuǎn)變將依賴信息共享平臺的建立。企業(yè)將可以通過信息共享平臺，實現(xiàn)物流和資金的申報。以前，同一企業(yè)在不同部門申報，信息重復(fù)率很高。而這次上海自由貿(mào)易區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的第一要素就是信息共享平臺的建立，這將極大地為企業(yè)提供便利。

未來上海自貿(mào)區(qū)的一些政策的落地，也將有賴于信息共同平臺這一載體去實現(xiàn)。按計劃，上海自由貿(mào)易區(qū)將在未來兩到三年建成信息共享平臺。目前上海自貿(mào)試驗區(qū)正在抓緊建設(shè)覆蓋試驗區(qū)企業(yè)基本信息、運營信息、信用信息的信息共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為投資管理和綜合監(jiān)管制度創(chuàng)新提供支撐。

四、推行簡政放權(quán)，實行負(fù)面清單管理

目前為止，我國對外資的管理一直采用的是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》模式，在這份由國家發(fā)改委和商務(wù)部制定的目錄中，列出了我國鼓勵、限制、禁止外商進入的行業(yè)。所有的外商投資和商業(yè)投資只能在規(guī)定的范圍內(nèi)活動。而負(fù)面清單是給不開放的行業(yè)和受限制的商業(yè)活動列一個清單，明確告訴對方哪些領(lǐng)域和行業(yè)是限制或禁止外商活動的。由“正”轉(zhuǎn)“負(fù)”，這是我國第一次采用負(fù)面清單管理外商對華投資，按照“非禁止即開放”的原則，清單之外的行業(yè)及項目全都開放。

負(fù)面清單劃定“禁區(qū)”以后，與先前的投資審批制度相比，有利于形成一個各類投資者平等準(zhǔn)入和公平競爭的市場環(huán)境，不僅能給企業(yè)以明確的導(dǎo)向，在外資準(zhǔn)入方面將更加透明，這對于鼓勵、吸引外商投資都將起到積極作用。對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，自貿(mào)區(qū)將按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制。負(fù)面清單管理模式既與國際慣例接軌，又有效增強了行政的公開透明度，減少了行政成本和尋租空間，將從根本上和制度上實現(xiàn)簡政放權(quán)，真正把權(quán)力一放到底，為政府管理體制變革邁出重要一步，非常具有向全國推廣的意義。

五、創(chuàng)新技術(shù)和流程，推行新型監(jiān)管模式

在貿(mào)易領(lǐng)域，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)將實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動”的創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)新模式。

所謂一線是指國境線?！耙痪€放開”是上海自貿(mào)試驗區(qū)的一大特色，這也是一個“逐步徹底放開”的過程。企業(yè)可以憑進口倉單將貨物直接入?yún)^(qū)，再憑進境貨物備案清單向主管海關(guān)辦理申報手續(xù)，目前已有多批試點貨物以“先入?yún)^(qū)、后報關(guān)”的新型通關(guān)模式、在貨物到達港口但未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)前就進入了自貿(mào)試驗區(qū)。目前在自貿(mào)試驗區(qū)，實行注冊資本認(rèn)繳登記制，公司股東（發(fā)起人）對繳納出資情況的真實性、合法性負(fù)責(zé)，并以其認(rèn)繳的出資額或者認(rèn)購的股份為限對公司承擔(dān)責(zé)任；工商部門登記公司注冊資本，不登記公司實收資本。此外，自貿(mào)試驗區(qū)還實行“先照后證”登記制，自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)取得營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動。 但是，“一線放開”并不意味著管制的放松，而是要根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，從過去的“重事前審批”轉(zhuǎn)向“重事中、事后監(jiān)管”，用更為高效管用的方法和手段做好公共服務(wù)。

“二線”是指國內(nèi)市場分界線，也就是自由貿(mào)易區(qū)的空間分界線?！岸€高效安全管住”部分是指貨物從自由貿(mào)易區(qū)出入非自由貿(mào)易區(qū)要征收相應(yīng)的稅收。按照“二線安全高效管住”的要求，自貿(mào)區(qū)將探索構(gòu)建相對獨立的以貿(mào)易便利化為主的貨物貿(mào)易區(qū)域和以擴大服務(wù)領(lǐng)域開放為主的服務(wù)貿(mào)易區(qū)域。在確保有效監(jiān)管的前提下，探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式。優(yōu)化卡口管理，加強電子信息聯(lián)網(wǎng)，探索建立電子圍網(wǎng)監(jiān)管技術(shù)體系，促進二線監(jiān)管模式與一線監(jiān)管模式相銜接。[2]此外，自貿(mào)區(qū)要加快探索建立誠信管理體系，充分發(fā)揮上海市誠信體系建設(shè)的作用，加快形成企業(yè)商務(wù)誠信管理和經(jīng)營活動專屬管轄制度。

六、加強法治保障，探索建立符合國際投資和貿(mào)易規(guī)則體系的行政管理體系

自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)要加快形成符合試驗區(qū)發(fā)展需要的高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系。現(xiàn)有的法律體系與建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的要求還存在著很大的差距。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的一些專門規(guī)定可能會突破既有法律規(guī)則，但這是改革創(chuàng)新的必然要求。[3]在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)，已經(jīng)暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》中的有關(guān)行政審批規(guī)定，自2013年10月1日起在三年內(nèi)試行。國務(wù)院已經(jīng)明確，試驗區(qū)將停止實施10件行政法規(guī)的部分規(guī)定、1件國務(wù)院文件的部分規(guī)定，在試驗區(qū)實施11項國務(wù)院依法專項決定的政策措施。行政法規(guī)停止實施后，根據(jù)需要，可以通過地方立法，建立與試點要求相適應(yīng)的管理、服務(wù)和監(jiān)管制度

自貿(mào)區(qū)內(nèi)要完善投資者權(quán)益有效保障機制，建立健全爭端解決機制。是否能夠公正、便捷地進行爭端調(diào)處，事關(guān)上海自貿(mào)區(qū)的前途和命運。仲裁是貿(mào)易和投資領(lǐng)域被各國和各國際性經(jīng)濟組織所普遍采用的爭端解決方式；仲裁具有專業(yè)、高效、周期短、技術(shù)性強的特點，體現(xiàn)了自愿、協(xié)調(diào)和自我約束的原則，仲裁也應(yīng)當(dāng)成為上海自貿(mào)區(qū)爭端解決的首選方式。目前上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)建立仲裁院。自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)生商事糾紛，可向法院起訴，也可按照約定，申請仲裁或者商事調(diào)解。與法院訴訟相比，仲裁實行一裁終局，具有高效率和快節(jié)奏的特點。仲裁過程中的專家裁判，也能夠適應(yīng)案情復(fù)雜、科技含量高、法律問題新等情況。此外，可以發(fā)揮“商事調(diào)解”在上海自貿(mào)區(qū)爭端解決方面的作用。“商事調(diào)解”具有快捷、廉價、私密性強等特點，在與司法審判、仲裁相比較中具有一定的優(yōu)勢?！吧淌抡{(diào)解”的廣泛運用，將對上海自貿(mào)區(qū)正常運轉(zhuǎn)以及市場秩序的穩(wěn)定發(fā)揮積極的作用。

當(dāng)前，我國的改革已經(jīng)進入深水區(qū)的攻堅戰(zhàn)。通過自貿(mào)區(qū)的改革試驗，經(jīng)過兩到三年的努力，在自貿(mào)試驗區(qū)形成一整套符合法治化、國際化、市場化要求的，較為完整的，投資貿(mào)易的新制度體系、管理體制和監(jiān)管模式。通過自由貿(mào)易區(qū)的試驗，實現(xiàn)以開放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，服務(wù)全國的發(fā)展，這是中國（上海）自貿(mào)區(qū)試驗的題中應(yīng)有之義。

[1]李玉.上海自貿(mào)區(qū)：政府職能轉(zhuǎn)型試驗場 [N].中國社會科學(xué)報.2013-09-30.

[2]國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知[Z].國發(fā)〔2013〕38 號.

[3]沈國民.法治創(chuàng)新：建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)要求[N].中國社會科學(xué)報.2013-10-09.