昌業(yè)云

新世紀(jì)以來，非常規(guī)突發(fā)事件以其巨大的破壞性、應(yīng)對的復(fù)雜性以及頻發(fā)的態(tài)勢，引起黨和政府及學(xué)界的高度關(guān)注。如何提高對非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對水平，最大限度降低其危害性，是政府亟待解決的一個重大問題。非常規(guī)突發(fā)事件及其應(yīng)對屬于自然科學(xué)與社會科學(xué)交叉領(lǐng)域中的問題，適于采用實證的方法進(jìn)行研究。本文通過對新世紀(jì)以來我黨應(yīng)對“非典”、南方雪災(zāi)、汶川大地震、禽流感、甲型H1N1流感、新疆打砸搶燒恐怖主義事件等非常規(guī)突發(fā)事件的現(xiàn)實經(jīng)驗研究分析，從中尋找出關(guān)于非常規(guī)突發(fā)事件及其應(yīng)對的具有普遍意義的理論和相關(guān)規(guī)律，以指導(dǎo)今后非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，提高我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的能力。

一、非常規(guī)突發(fā)事件的基本內(nèi)涵、特征及發(fā)展趨勢

非常規(guī)突發(fā)事件的基本內(nèi)涵及其特征反映了非常規(guī)突發(fā)事件的本質(zhì)屬性及其發(fā)展演化機理，蘊含著非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對的復(fù)雜性和高風(fēng)險性。厘清非常規(guī)突發(fā)事件的基本內(nèi)涵、特征及發(fā)展趨勢，有利于深刻闡釋新世紀(jì)以來我黨成功應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件經(jīng)驗的重要意義，并為進(jìn)一步提升我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的能力提供理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)。

（一）非常規(guī)突發(fā)事件的基本內(nèi)涵

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，以及社會多元化程度的加深，現(xiàn)代社會成為一個非常復(fù)雜的巨系統(tǒng)。系統(tǒng)越復(fù)雜、越巨大，系統(tǒng)各部分之間的依賴性越強，系統(tǒng)的脆弱性越明顯，越容易發(fā)生非常規(guī)突發(fā)事件。進(jìn)入新世紀(jì)以來,非常規(guī)突發(fā)事件因其危害性、多樣性、多變性、應(yīng)對的復(fù)雜性，才引起人們的高度關(guān)注。與常規(guī)突發(fā)事件的研究相比，學(xué)界對非常規(guī)突發(fā)事件的研究起步較晚，但是，不能否認(rèn)專家學(xué)者們對非常規(guī)突發(fā)事件界定所做出的積極努力和取得的研究成果。馬國慶、王小毅把非常規(guī)突發(fā)事件描述為日常進(jìn)程中幾乎不發(fā)生的，很難被納入常規(guī)的管理范圍，事件發(fā)生時，當(dāng)事人沒有或者很少有相應(yīng)的規(guī)則可以依循，影響面很大，且容易發(fā)生次生災(zāi)害，從而帶來長期的不可控負(fù)面影響事件。劉霞則把非常規(guī)突發(fā)事件定義為，發(fā)生前兆不充分、誘因不明確，在社會生活中突然爆發(fā)，前所未遇、猝不及防或防而無效的，人類難以預(yù)料或即使有所察覺但用常規(guī)管理方式仍然無力應(yīng)對，具有明顯復(fù)雜性特征和潛在衍生危害，破壞性極為嚴(yán)重，對社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，危及社會秩序的突發(fā)事件。張成福、楊興坤認(rèn)為非常規(guī)突發(fā)事件是指沒有明顯征兆，原因錯綜復(fù)雜或原因不明，具有連鎖反應(yīng)，極具破壞性，社會影響極大，以傳統(tǒng)應(yīng)急管理措施難以應(yīng)對的突發(fā)事件。

學(xué)者們從不同的側(cè)面對非常規(guī)突發(fā)事件做出了不同的界定，他們給出的定義基本上把握了非常規(guī)突發(fā)事件的本質(zhì)屬性。但是對非常規(guī)突發(fā)事件的本質(zhì)屬性歸納的不全面，容易導(dǎo)致非常規(guī)突發(fā)事件外延的擴大，模糊了非常規(guī)突發(fā)事件與常規(guī)突發(fā)事件的界限。事實表明，當(dāng)今發(fā)生的一些非常規(guī)突發(fā)事件，雖不同于具有傳統(tǒng)安全威脅的戰(zhàn)爭，但是具有突破國土疆域的界限，危害國家公共安全的本質(zhì)屬性。根據(jù)歸納法原理，對非常規(guī)突發(fā)事件內(nèi)涵的描述需要囊括其所有的屬性，其定義才是科學(xué)的，其邊界才是清晰的。當(dāng)今非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生演化規(guī)律表明，非常規(guī)突發(fā)事件的內(nèi)涵理應(yīng)包含具有非傳統(tǒng)安全威脅性的本質(zhì)屬性，這樣才使非常規(guī)突發(fā)事件的定義具有邏輯上的自洽性。綜合國內(nèi)學(xué)者的觀點，根據(jù)當(dāng)前各類非常規(guī)突發(fā)事件的現(xiàn)實表象，本文認(rèn)為，非常規(guī)突發(fā)事件是指征兆不明顯，產(chǎn)生原因不明或錯綜復(fù)雜，突然發(fā)生，具有潛在的次生和衍生危害性，對國家公共安全破壞性巨大，用傳統(tǒng)的應(yīng)對方式比較困難，具有非傳統(tǒng)安全威脅性的突發(fā)事件。這樣的界定，厘清了非常規(guī)突發(fā)事件與常規(guī)突發(fā)事件的邊界，指導(dǎo)人們及時準(zhǔn)確地對非常規(guī)突發(fā)事件做出科學(xué)判斷，從而主動地防御和積極應(yīng)對。

（二）非常規(guī)突發(fā)事件的特征

非常規(guī)突發(fā)事件的特征是對非常規(guī)突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警、綜合應(yīng)對的重要依據(jù)。明確非常規(guī)突發(fā)事件的特征，有利于提高我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的主動性、針對性。綜合各類非常規(guī)突發(fā)事件的表征，與常規(guī)突發(fā)事件相比較，非常規(guī)突發(fā)事件具有以下特征：

1.不可預(yù)測性?！胺堑洹笔录?、特大自然災(zāi)害、恐怖主義事件表明非常規(guī)突發(fā)事件都具有明顯的不可預(yù)測性。即在什么時間、什么地點發(fā)生、產(chǎn)生多大程度的危害等大都難以預(yù)測。這是由社會系統(tǒng)的復(fù)雜性和巨大性決定的。由于社會系統(tǒng)的巨大性和復(fù)雜性，社會系統(tǒng)各要素之間呈現(xiàn)非線性關(guān)系，蝴蝶效應(yīng)明顯，導(dǎo)致非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生前沒有明顯征兆，具有不可預(yù)測性。

2.突發(fā)性。新世紀(jì)以來的非常規(guī)突發(fā)事件表明，與漸變型的突發(fā)事件不同，非常規(guī)突發(fā)事件孕育過程非常復(fù)雜和隱蔽，發(fā)生前征兆不明顯，往往以突如其來的形式迅速發(fā)生，快速發(fā)展演化，令人始料不及，毫無防范，倉促應(yīng)對。

3.快速蔓延性。從“非典”、甲型H1N1流感等非常規(guī)突發(fā)事件傳播的速度特征來看，非常規(guī)突發(fā)事件具有借助人流、物流、信息流快速蔓延的特征。如果不及時采取有效措施加以控制，則會擴大危害范圍，加大危害程度。

4.連鎖性。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，由一個領(lǐng)域波及到另一個領(lǐng)域，由一個地區(qū)波及到另一個地區(qū)甚至全球。如非典事件，由公共衛(wèi)生領(lǐng)域波及到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域，由一個地域波及全國，然后波及世界。

5.難以認(rèn)知性。由于人類的知識水平和技術(shù)水平的限制，以及非常規(guī)突發(fā)事件自身的復(fù)雜性，人們尚未把握一些類型的非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生的原因、傳播及破壞的機理，因此加大了應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的難度和風(fēng)險。

6.高度的威脅性。非常規(guī)突發(fā)事件與常規(guī)突發(fā)事件比較而言，對人類生命和財產(chǎn)安全的威脅程度高，應(yīng)對風(fēng)險大，加之具有不可預(yù)測性、快速蔓延性、連鎖性以及難以認(rèn)知性，危害程度會進(jìn)一步放大，表現(xiàn)出高度威脅性的特征。

7.高風(fēng)險性。由于非常規(guī)突發(fā)事件產(chǎn)生、演化變動不居，對其發(fā)展演化趨勢難以把握，往往導(dǎo)致應(yīng)對措施無效甚至產(chǎn)生衍生危害。

8.非傳統(tǒng)安全威脅性。非常規(guī)突發(fā)事件雖不表現(xiàn)為軍事、政治、外交沖突等傳統(tǒng)安全威脅的形態(tài)，但是一些非常規(guī)突發(fā)事件已經(jīng)威脅到國家安全，甚至整個人類的生存，成為非傳統(tǒng)的安全威脅。如經(jīng)濟(jì)危機、金融危機、生態(tài)環(huán)境污染、信息安全、資源安全、恐怖主義、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒、海盜等。

9.應(yīng)對的復(fù)雜性。由于非常規(guī)突發(fā)事件具有高度的不確定性，難以認(rèn)知性，連鎖蔓延性、高度風(fēng)險性、非傳統(tǒng)安全威脅性等特征，因此，應(yīng)對過程中即情即景決策多，應(yīng)對主體多，協(xié)同應(yīng)對要求高，使得應(yīng)對措施、應(yīng)對程序、應(yīng)對方法手段都變得復(fù)雜。

非常規(guī)突發(fā)事件的特征表明，其應(yīng)對的復(fù)雜性及其難度，以及積極應(yīng)對的必要性，這就要求我黨必須進(jìn)一步增強憂患意識，著力提高駕馭復(fù)雜局面和應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的能力，降低執(zhí)政風(fēng)險。

（三）非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，全球化進(jìn)程的快速推進(jìn)，人類社會這一巨系統(tǒng)的“熵”不斷增大，即人類社會系統(tǒng)走向無序，社會生存狀態(tài)及社會價值觀的混亂程度不斷增加，使人類社會步入高風(fēng)險社會，公共安全風(fēng)險增大，社會的脆弱性增高，并且呈全球化趨勢。在這一背景下，我國非常規(guī)突發(fā)事件呈現(xiàn)以下態(tài)勢：

1.非常規(guī)突發(fā)事件頻發(fā)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國歷經(jīng)了非典事件、南方雪災(zāi)、汶川地震、甲型H1N1流感、禽流感；新疆打砸搶燒事件等等，非常規(guī)突發(fā)事件呈現(xiàn)上升趨勢和頻發(fā)的態(tài)勢，給人民群眾生命財產(chǎn)造成了巨大損失，給社會秩序帶來較大的影響。

2.國際事件國內(nèi)化、國內(nèi)事件國際化趨勢明顯。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，世界各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境的依存度越來越高，非常規(guī)突發(fā)事件的“蝴蝶效應(yīng)”明顯。無論是非典事件、禽流感；甲型H1N1流感事件，還是新疆打砸搶燒恐怖主義事件、北非的“茉莉花革命”、日本福島核電站爆炸事件等等，都呈現(xiàn)出借助各種介質(zhì)，突破國家疆域，在全球范圍內(nèi)擴散蔓延，表現(xiàn)出國際事件國內(nèi)化、國內(nèi)事件國際化的發(fā)展趨勢。

非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，增大了我黨的執(zhí)政風(fēng)險，對我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的能力提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，需要深刻總結(jié)我黨以往應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件經(jīng)驗教訓(xùn)，為進(jìn)一步提升我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的能力提供借鑒，最大限度地降低非常規(guī)突發(fā)事件帶來的危害，以保障國家公共安全。

二、新世紀(jì)以來我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件經(jīng)驗的研究價值

古人云：“以史為鏡，可以知興替”。研究新世紀(jì)以來我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的經(jīng)驗，具有鑒往知來的作用，對進(jìn)一步加強黨的建設(shè)，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，降低我黨在非常規(guī)突發(fā)事件管理中的脆弱性，提升我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件能力，提高執(zhí)政水平，鞏固黨的執(zhí)政地位，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）促進(jìn)我黨進(jìn)一步轉(zhuǎn)變應(yīng)急觀念的需要

新世紀(jì)以來，在應(yīng)對各類非常規(guī)突發(fā)事件的過程中，我黨充分發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的領(lǐng)導(dǎo)作用，快速反應(yīng)，整合社會資源，調(diào)動一切力量，成功應(yīng)對并善后處理了各種重大的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難、社會安全事件等非常規(guī)突發(fā)事件，但為此付出了巨大的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本。目前，在非常規(guī)突發(fā)事件已成為國家公共安全的威脅的背景下，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的應(yīng)急觀念，關(guān)口前移，實現(xiàn)由被動應(yīng)急向主動應(yīng)急轉(zhuǎn)變。這就要求我黨，一方面要樹立國家安全觀，把非常規(guī)突發(fā)事件納入國家安全范疇來綜合管理；另一方面要樹立風(fēng)險管理的理念，主動消除和降低非常規(guī)突發(fā)事件的風(fēng)險。雖然當(dāng)代社會是一個復(fù)雜的非線性系統(tǒng)，非常規(guī)突發(fā)事件具有不可預(yù)測性，但是，任何非常規(guī)突發(fā)事件都是風(fēng)險因子在一定條件下相互作用的結(jié)果。因此，樹立起風(fēng)險管理的理念，在做好應(yīng)急準(zhǔn)備的同時，注重對各類非常規(guī)突發(fā)事件風(fēng)險因子及其耦合效應(yīng)的監(jiān)測、評估、處理、預(yù)警工作，就能在一定程度上最大限度地降低非常規(guī)突發(fā)事件的概率，最大限度地減少非常規(guī)突發(fā)事件所帶來的損失，以降低國家安全風(fēng)險。

（二）促進(jìn)我黨進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體系的需要

任何國家的應(yīng)急管理體系都是在總結(jié)以往應(yīng)對突發(fā)事件經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上建立并完善起來的。我國“一案三制”、“一網(wǎng)四庫”的應(yīng)急管理體系，也是我黨在總結(jié)以往應(yīng)對各類突發(fā)事件的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計的。目前，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)尚未完全到位，面對非常規(guī)突發(fā)事件的高發(fā)態(tài)勢，要求我黨在吸取以往應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以降低應(yīng)急管理中的脆弱性為目標(biāo)，不斷優(yōu)化和完善應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理水平。

（三）促進(jìn)我黨進(jìn)一步提升應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)能力的需要

中國共產(chǎn)黨作為國家和政權(quán)組織的核心領(lǐng)導(dǎo)，不僅在國家和政治生活中發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，在非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對過程中更要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用。非常規(guī)突發(fā)事件往往給廣大人民群眾生命和財產(chǎn)造成極大的損失，導(dǎo)致社會恐慌，嚴(yán)重破壞社會生活和生產(chǎn)秩序，威脅國家的安全。在危急時刻，黨領(lǐng)導(dǎo)作用越發(fā)凸顯。新世紀(jì)以來，在非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，我黨表現(xiàn)出強大的組織領(lǐng)導(dǎo)和社會動員能力。通常是中央政治局召開會議，部署應(yīng)對和善后工作，號召各級黨組織、各級領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員，號召各部門、社會各方面力量積極行動起來，加入到非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對中去。尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，深入一線，和人民群眾同舟共濟(jì)，全國上下“同心協(xié)力，眾志成城”，轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C”。這些經(jīng)驗，是我黨成功應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的法寶，有利于指導(dǎo)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步提升應(yīng)急管理能力，擔(dān)當(dāng)起“立黨為公，執(zhí)政為民”的職責(zé)，不斷提升自身的執(zhí)政水平，贏得公信力，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（四）進(jìn)一步提升我黨在國際社會良好形象，提高國際地位的需要

新世紀(jì)以來，非常規(guī)突發(fā)事件跨國連鎖的特征愈加凸顯，威脅著各國人民的共同利益和全球安全。提升國家的應(yīng)急能力，控制非常規(guī)突發(fā)事件的外溢效應(yīng)已成為各國執(zhí)政黨共同擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。我黨在應(yīng)對非典事件、甲型H1N1、恐怖主義等非常規(guī)突發(fā)事件的實踐中，為了最大限度地保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，一方面快速反應(yīng)，動員社會力量，全力以赴，不惜一切代價，率領(lǐng)全國人民共同應(yīng)對；另一方面加強與國際社會的合作、交流，借鑒吸收國外先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗，不斷完善應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理能力，在國際上樹立了負(fù)責(zé)任的執(zhí)政黨形象。系統(tǒng)梳理我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的這一經(jīng)驗，有利于我黨揚長避短，在非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域，積極主動地展開廣泛的國際合作、區(qū)域合作，發(fā)揮國際影響力，為全球共同應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件，保障人類安全，貢獻(xiàn)出自己的力量，同時向世界各國展示負(fù)責(zé)任執(zhí)政黨和負(fù)責(zé)任大國的良好形象。

三、新世紀(jì)以來我黨成功應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件取得的經(jīng)驗

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我黨在應(yīng)對“非典”事件、南方雪災(zāi)、汶川地震、禽流感、甲型H1N1流感、新疆打砸搶燒暴力事件的過程中，創(chuàng)出了中國共產(chǎn)黨的特色，積累了豐富的經(jīng)驗，值得我們認(rèn)真總結(jié)并發(fā)揚光大。

（一）堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”，“以人為本”的崇高理念，是我黨成功應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的動力之源

“立黨為公、執(zhí)政為民”，是我們黨的立黨之本、執(zhí)政之基和力量之源。這一理念貫穿于我們黨的全部歷史和執(zhí)政過程，并且在應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的過程中進(jìn)一步發(fā)揚光大?！耙匀藶楸尽笔俏尹h在應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的過程中，堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”這一崇高理念的集中體現(xiàn)。堅持 “立黨為公、執(zhí)政為民”，“以人為本 ”的崇高理念，使我黨在應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的過程中，始終把人民健康、生命財產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，并以此為指導(dǎo)統(tǒng)籌安排應(yīng)對的各項工作。汶川地震后，胡錦濤總書記立即作出重要指示，要求盡快搶救傷員，保證災(zāi)區(qū)人民生命安全。溫家寶總理在第一時間親臨現(xiàn)場指揮救援，領(lǐng)導(dǎo)全國人民戰(zhàn)勝了這場特大災(zāi)難。我黨在應(yīng)對汶川地震過程中，始終堅持“以人為本”，快速反應(yīng)，舉全國之力，積極救援，妥善安置災(zāi)民，快速恢復(fù)重建，贏得了良好的國際聲譽。堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”，“以人為本”的崇高理念，使我黨在應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的過程中，更加重視預(yù)警和預(yù)防工作，最大限度地降低突發(fā)事件給人民群眾的生命和財產(chǎn)帶來的損失；使我黨尊重人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，及時、客觀地通報突發(fā)事件的信息，穩(wěn)定社會情緒，為成功救災(zāi)提供良好的輿論環(huán)境和秩序保障。我黨在應(yīng)對甲型H1N1流感事件過程中，始終堅持“以人為本”的崇高理念，采取科學(xué)防控策略，嚴(yán)格口岸出入境檢驗檢疫，對密切接觸者實行嚴(yán)格的隔離醫(yī)學(xué)觀察，加強監(jiān)測、報告，每隔一段時間公布疫情，提高公眾對甲型流感的認(rèn)識，增強自我防護(hù)意識和能力，加快疫苗研發(fā)，有效減輕了疫情對人民群眾健康的危害，也降低了疫情對社會經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)生活秩序的影響。正是始終堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”，“以人為本”的崇高理念，才使得我黨能夠快速動員和整合社會力量，舉全國之力，攻堅克難，善始善終，取得應(yīng)對南方雪災(zāi)、非典、汶川地震、甲型H1N1流感等事件的勝利，同時也彰顯了應(yīng)急響應(yīng)速度快，社會動員能力強的中國共產(chǎn)黨的應(yīng)急特色。

（二）強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，為我黨成功應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件提供了組織保證

新世紀(jì)以來，我黨積極穩(wěn)妥地處置了不同類型的非常規(guī)突發(fā)事件，無不依賴于我黨強大的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，同時也把我黨鍛造成一個組織嚴(yán)密、具有較強的駕馭復(fù)雜局面能力的、成熟的馬克思主義執(zhí)政黨。一是以胡錦濤同志為核心的黨中央，在應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件過程中科學(xué)決策，指揮有力,決策迅速、果斷，科學(xué)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)有力，充分發(fā)揮了核心領(lǐng)導(dǎo)作用。二是充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用。無論是抗擊非典、甲型H1N1流感，還是南方雪災(zāi)、汶川地震和平息新疆打砸搶燒事件，廣大基層黨組織、黨員干部認(rèn)真貫徹黨中央的統(tǒng)一部署，在危機關(guān)頭始終站在非常規(guī)突發(fā)事件處置的第一線，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾，共赴危難、共克時艱，充分發(fā)揮服務(wù)群眾、依靠群眾，凝聚人心、促進(jìn)和諧的戰(zhàn)斗堡壘作用。廣大黨員干部堅持把人民安危、人民利益放在高于一切的位置，奮不顧身、舍己為人，沖鋒在前，危險在前，以自己的先鋒模范行為，影響和帶動廣大群眾增強信心，戰(zhàn)勝困難，轉(zhuǎn)危為安，以實際行動踐行了“三個代表”重要思想。

（三）加強監(jiān)測預(yù)警、快速反應(yīng)、科學(xué)處置、國際合作，為我黨成功應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件提供了專業(yè)技術(shù)上的保證

系統(tǒng)分析我黨應(yīng)對各類非常規(guī)突發(fā)事件的過程，不難發(fā)現(xiàn)，加強監(jiān)測預(yù)警、快速反應(yīng)、科學(xué)處置、國際合作，為我黨成功應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件提供了技術(shù)上的保證。一是加強監(jiān)測預(yù)警，使應(yīng)急管理工作關(guān)口前移，把非常規(guī)突發(fā)事件帶來的損失降低到最低限度。我黨以非典事件為契機，建立監(jiān)測預(yù)警體系，掌握應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的主動權(quán)。尤其是在應(yīng)對甲型H1N1流感的過程中制訂了《全國流感監(jiān)測方案》，由209家流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)實驗室和354家哨點醫(yī)院組成一張流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為戰(zhàn)勝甲型H1N1流感提供了強有力的支撐。二是快速反應(yīng)，搶得應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的有利時機。非常規(guī)突發(fā)事件的特征決定了其應(yīng)對的緊急性和時效性。非典事件后，我黨加強了“一案三制”的建設(shè)，為提高快速反應(yīng)能力奠定了堅實的基礎(chǔ)，無論是汶川地震、甲型H1N1流感還是新疆打砸搶燒事件，我黨都是在第一時間啟動預(yù)案，組織力量，全面展開應(yīng)急行動，抓住黃金時間，控制了事態(tài)，防止其擴散、蔓延。三是科學(xué)處置，提高了應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的有效性。我黨認(rèn)真研究各類非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展規(guī)律，對不同的事件采用不同的處置策略、做到處置方式得當(dāng)、處置手段科學(xué)。如我黨吸取應(yīng)對非典的經(jīng)驗教訓(xùn)，針對應(yīng)對甲型H1N1流感的傳播特點，采取了聯(lián)防聯(lián)控工作方法；對密切接觸者進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察，而不是完全隔離控制；只對重癥病例及高危人群集中收治，對輕癥病例可采取居家隔離治療。這種處置策略，實現(xiàn)了應(yīng)對效用的最大化。四是加強國際合作。我黨充分認(rèn)識到非常規(guī)突發(fā)事件的連鎖性和非傳統(tǒng)威脅性以及在應(yīng)對過程中的國際責(zé)任，加大了應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件國際合作交流的力度。無論是非典事件、甲型H1N1流感的應(yīng)對，還是打擊恐怖主義，加強了與聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織以及其他國家和地區(qū)在經(jīng)驗、技術(shù)、信息等方面的合作交流，為贏得應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的成功提供了保障。

（四）完善應(yīng)急法律體系，規(guī)范政府和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件的行為，為我黨成功應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件提供了法律保障

非典事件后，我黨加快了應(yīng)急立法的步伐，使我國應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件步入了法治軌道。2007年8月30日出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，依法確立了我國應(yīng)急管理體制，界定了政府、領(lǐng)導(dǎo)干部、公民和社會組織在應(yīng)對突發(fā)事件中的權(quán)利、義務(wù)和相應(yīng)的責(zé)任。在賦予黨員干部應(yīng)急處置自由裁量權(quán)的同時，也規(guī)范和限定了黨員干部的自由裁量權(quán)，提高了各級黨員干部應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件行為的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性。2008年6月又頒布實施了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，整合各種資源，調(diào)動各方面的積極性，以保障汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作有力、有序、有效地開展，積極、穩(wěn)妥恢復(fù)災(zāi)區(qū)群眾正常的生活、生產(chǎn)、學(xué)習(xí)、工作條件，促進(jìn)了災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的恢復(fù)和發(fā)展。

四、進(jìn)一步提升我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件能力的建議

新世紀(jì)以來，我黨在應(yīng)對各類非常規(guī)突發(fā)事件中得到了鍛煉，經(jīng)受住了考驗,積累了豐富的經(jīng)驗，也變得更加成熟和堅強。面對當(dāng)代非常規(guī)突發(fā)事件呈現(xiàn)出高發(fā)和復(fù)雜化態(tài)勢，需要我黨繼往開來，揚長避短，進(jìn)一步提升應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件、駕馭復(fù)雜局面的能力,提高執(zhí)政水平。

（一）加強思想建設(shè)，進(jìn)一步提高我黨對非常規(guī)突發(fā)事件的重視程度，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度加強對非常規(guī)突發(fā)事件風(fēng)險的管理

非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢對我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件能力提出了新的挑戰(zhàn)。這就要求我黨清醒地認(rèn)識到非常規(guī)突發(fā)事件的威脅性已經(jīng)上升到國家公共安全層面，提高對非常規(guī)突發(fā)事件的重視程度，時刻警醒自己，增強憂患意識。要加強對非常規(guī)突發(fā)事件的研究，進(jìn)行周密的頂層設(shè)計，把非常規(guī)突發(fā)事件納入國家安全的范疇，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度對非常規(guī)突發(fā)事件進(jìn)行規(guī)劃管理。地方黨委要樹立風(fēng)險意識，以風(fēng)險管理理論為指導(dǎo)，借鑒美國、歐盟應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的經(jīng)驗，立足地方實際，帶領(lǐng)廣大黨員群眾，加強對非常規(guī)突發(fā)事件風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警及管理工作，不斷創(chuàng)新非常規(guī)突發(fā)事件風(fēng)險管理的方式方法，降低非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生概率或者將其控制在最小的范圍內(nèi)。

（二）加強組織建設(shè)，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的模范帶頭作用，進(jìn)一步提升黨的干部隊伍應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的能力

非常規(guī)突發(fā)事件的快速蔓延性、應(yīng)對的復(fù)雜性、高風(fēng)險性、連鎖性及非傳統(tǒng)威脅性等特征，決定了其處置和應(yīng)對必須采取群策群力、群防群治的策略。這就要求我黨加強組織建設(shè)，提高應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的能力。一是加強基層組織體系建設(shè)，形成責(zé)任到人的監(jiān)控和處置網(wǎng)絡(luò)。二是加強制度建設(shè)，建立健全各級黨組織非常規(guī)突發(fā)事件風(fēng)險管理的責(zé)任體系，明確其責(zé)權(quán)利。三是加強能力建設(shè)，加大對黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件能力的培訓(xùn)，尤其是要加強黨的基層干部風(fēng)險識別能力、監(jiān)測預(yù)警能力和現(xiàn)場即情即景決策能力的培訓(xùn)。四是加強作風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)黨員干部勇戰(zhàn)風(fēng)險、攻堅克難、頑強應(yīng)對的意志品質(zhì)，充分發(fā)揮黨員干部在處置非常規(guī)突發(fā)事件中的模范帶頭作用。

（三）加強法制建設(shè)，進(jìn)一步提升我黨對非常規(guī)突發(fā)事件依法治理的水平

近年來我國在突發(fā)事件應(yīng)對方面的立法取得了一定的進(jìn)展，但是，很多領(lǐng)域還存在著空白，已有的法律、法規(guī)滯后于非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，單項法律法規(guī)之間存在著不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾的現(xiàn)實問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的要求，亟待修訂、完善。這就要求我黨加強對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修訂完善，加快對各種單項法規(guī)的編纂工作，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的突發(fā)事件應(yīng)對法律體系。同時在學(xué)習(xí)借鑒美國和俄羅斯立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，要盡快制定《緊急狀態(tài)法》以指導(dǎo)政府應(yīng)對諸如暴亂、恐怖襲擊、地震、傳染病、核泄漏等非常規(guī)突發(fā)事件。學(xué)習(xí)借鑒美國及韓國的《反恐怖法》、日本的《反恐特措法》，制定一部應(yīng)對恐怖襲擊的專門性法律、法規(guī)。

（四）加強應(yīng)急平臺體系的建設(shè)，進(jìn)一步提升我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的組織領(lǐng)導(dǎo)和全局協(xié)調(diào)的能力

應(yīng)急平臺是以公共安全科技為核心，以信息技術(shù)為支撐，軟硬件結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實施應(yīng)急預(yù)案的工具。具有日常管理、風(fēng)險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動與總結(jié)評估等功能。對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，預(yù)防和應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件，減少其造成的損失具有重要意義。應(yīng)急平臺體系是我黨在應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件過程中，進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的基礎(chǔ)。目前，當(dāng)務(wù)之急要加快全國應(yīng)急平臺體系建設(shè)，完善有關(guān)專業(yè)應(yīng)急平臺功能，推進(jìn)地方人民政府綜合應(yīng)急平臺建設(shè)，在全國范圍內(nèi)形成連接各地區(qū)和各專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)、統(tǒng)一高效的應(yīng)急平臺體系。

（五）加強信息公開機制的建設(shè)，進(jìn)一步提升我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件信息公開的程度

非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后，由于其高度的威脅性往往成為社會關(guān)注的焦點。及時、全面、真實、客觀地向社會通報信息，是我黨滿足人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需要，也是黨和國家實施社會動員，引導(dǎo)社會輿論，整合資源，有效應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件，安撫社會，維護(hù)社會秩序的需要。目前人類社會已進(jìn)入新媒體時代，在這一人人都是麥克風(fēng)的時代，黨和政府已不再是非常規(guī)突發(fā)事件信息發(fā)布的唯一信息源，公眾和媒體已成為公眾議程的發(fā)起者和主導(dǎo)者。公眾能夠在第一時間通過手機和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布非常規(guī)突發(fā)事件信息，并即時發(fā)布黨和政府應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的過程，進(jìn)行即時監(jiān)督、即時評論黨和政府在應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件過程中的行為，形成強大的社會輿論。如果黨和政府不及時、客觀地引導(dǎo)，往往導(dǎo)致社會層面謠言四起，小道消息滿天飛，引發(fā)社會恐慌，破壞社會生產(chǎn)和生活秩序，降低我黨的公信力，甚至導(dǎo)致社會動蕩。這就要求我黨必須擔(dān)當(dāng)起及時引導(dǎo)社會輿論，消除社會恐慌，維護(hù)社會秩序的責(zé)任。一是強化我黨信息公開觀念，深刻認(rèn)識公開非常規(guī)突發(fā)事件信息是我黨的一項不可或缺的義務(wù)。不僅僅是保障公民知情權(quán)的需要，也是建立透明、民主和高效的服務(wù)型政府，鞏固黨的執(zhí)政地位的需要。在非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對中，尤其是在突發(fā)事件的預(yù)警階段，我黨都要堅持主動、及時、全面、權(quán)威的信息公開。二是建立健全信息公開制度，對信息公開的主體、公開內(nèi)容、公開時間、公開方式、公開對象等做出明確規(guī)定。第三，要確保媒體的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，以保障公眾的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。要與各類媒體建立良性互動的合作關(guān)系，從制度上保障包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的各類媒體探究、還原突發(fā)事件真相的權(quán)利。同時積極引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，真正使媒體成為解決危機而不是擴散危機的重要力量。

（六）加強社會參與機制建設(shè)，進(jìn)一步提升我黨應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的社會動員能力

非典事件、南方雪災(zāi)、汶川地震、甲型H1N1流感、新疆打砸搶燒恐怖主義事件的應(yīng)對實踐表明，應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件，我黨需要充分調(diào)動一切社會力量，方能取得成功。這就要求我黨樹立危機治理的理念，建立和完善黨、政府、社會良性互動機制，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的應(yīng)對體制。要求我黨加強對非常規(guī)突發(fā)事件管理的領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)作用，大力培育社會組織，尤其是具有專業(yè)化救援技術(shù)和技能的社會組織，引導(dǎo)它們積極參與到非常規(guī)突發(fā)事件的風(fēng)險管理、監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置中來。這些社會組織具有整合資源、處置效率高、專業(yè)性強、維護(hù)社會公平等優(yōu)勢，可以通過提供資金、人員服務(wù)、組織協(xié)調(diào)等方式直接參與突發(fā)事件的處理，可以彌補政府力量的不足，同時降低非常規(guī)突發(fā)事件的管理成本。同時，學(xué)習(xí)和借鑒德國的經(jīng)驗，加大對志愿者進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)的力度，著力建設(shè)專業(yè)化的應(yīng)急救援志愿者隊伍。以中德合作項目——第一響應(yīng)人培訓(xùn)為契機，在我國盡快建立第一響應(yīng)人制度，以提高非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對效率。

（七）加強國際合作，強化國際責(zé)任，進(jìn)一步提升我黨的國際地位，樹立良好的國際形象

非常規(guī)突發(fā)事件的特點，決定了非常規(guī)突發(fā)事件單靠一個國家的力量應(yīng)對是難以奏效的，必須整合全球的力量，實行全球共治。這就要求我黨要具有世界眼光和戰(zhàn)略思維，擔(dān)當(dāng)起一個負(fù)責(zé)任大國的責(zé)任。一方面和國際社會分享應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的成功經(jīng)驗，提升自身的軟實力；另一方面要進(jìn)一步加強與國際社會的合作，樹立互信、互利、平等、協(xié)作的理念，在恐怖主義、販毒走私、嚴(yán)重傳染性疾病、海盜活動、非法移民、環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)金融安全和信息安全等領(lǐng)域，廣泛開展信息交流、早期預(yù)警、危機管理和技術(shù)互助交流。綜合運用政治、經(jīng)濟(jì)、外交、法律、科技等手段，推動國際社會建立防范和解決非傳統(tǒng)安全威脅的國際安全新體系，進(jìn)一步樹立良好的國際形象，提升我國的國際地位。

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