楊和平

在公民意識(shí)逐步增強(qiáng)、社會(huì)組織充分發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的新時(shí)期，如何加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理成為一個(gè)重要課題。黨的十八大報(bào)告指出，“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，[1]社會(huì)管理新格局建設(shè)被提到一個(gè)更高的戰(zhàn)略高度。社會(huì)協(xié)同就是發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化和法制化。在由黨委、政府、社會(huì)組織、公眾等多元化參與的社會(huì)管理過(guò)程中，社會(huì)協(xié)同無(wú)疑是社會(huì)管理能否實(shí)現(xiàn)的重要依托。而如何來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同，引發(fā)了人們對(duì)公共治理理念的重新思考，尤其是在具有中國(guó)背景式的社會(huì)治理過(guò)程中，社會(huì)協(xié)同這種治理的新模式是否就是最佳的路徑選擇，協(xié)同理論是否與公共治理理論有所沖突，探究社會(huì)協(xié)同不僅具有重要的理論意義，也具有重大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)協(xié)同——中國(guó)式社會(huì)治理模式選擇的必然性

（一）從國(guó)家與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)關(guān)系分析

“國(guó)家與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)關(guān)系在很大的程度上反映著一個(gè)國(guó)家的治理水平”，[2]正確認(rèn)識(shí)國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的首要前提。從理論上講，國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系可以劃分為“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”、“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”、“弱國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”、“弱國(guó)家、弱社會(huì)”四種類型，其中，“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”模式無(wú)疑是一種最理想化的、也是被更多學(xué)者所推崇的一種新的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的發(fā)展模式。白平則認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)之間應(yīng)該是二者雙強(qiáng)合作的關(guān)系，“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系失衡，一個(gè)虛弱的社會(huì)無(wú)力支持一個(gè)國(guó)家持久的強(qiáng)大，社會(huì)發(fā)展不足已經(jīng)成為制約國(guó)家強(qiáng)大和發(fā)展的不利因素，因此需要建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)”，[3]當(dāng)然，在這里的社會(huì)強(qiáng)大并不是以國(guó)家變?nèi)踝鳛榍疤釛l件的，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系并不是相互對(duì)立的。學(xué)者常宗虎認(rèn)為，“‘強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)’一說(shuō)失之天真，忽視了國(guó)家與社會(huì)之間此消彼長(zhǎng)關(guān)系”，[4]雖承認(rèn)二者之間存在合作關(guān)系，但是不會(huì)形成共強(qiáng)的局面。在中國(guó)，我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況是“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”，一強(qiáng)一弱的這種關(guān)系模式具有歷史發(fā)展合理性。隨著改革開(kāi)放的深化，人們生活水平不斷提升，人們的思想意識(shí)也不斷增強(qiáng)，強(qiáng)烈要求自己參與社會(huì)事務(wù)管理的權(quán)利，國(guó)家在某些領(lǐng)域也希望社會(huì)參與進(jìn)來(lái)。但是，總的來(lái)講，在社會(huì)管理過(guò)程中，國(guó)家主導(dǎo)著整個(gè)社會(huì)管理的進(jìn)程與機(jī)制模式，社會(huì)參與度有限。在這種“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”關(guān)系中，國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)協(xié)同模式成為中國(guó)式社會(huì)管理的必然選擇。

（二）傳統(tǒng)“雙軌”政治為協(xié)同治理創(chuàng)造了條件

中國(guó)社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生認(rèn)為我國(guó)國(guó)家治理存在一種“雙軌政治”治理格局：上由中央政府實(shí)行自上而下的官僚層級(jí)治理，底層由地方宗族、鄉(xiāng)紳實(shí)行自治管理，呈現(xiàn)上下分治的治理格局。這種傳統(tǒng)的基層社會(huì)自治模式為我國(guó)社會(huì)協(xié)同治理創(chuàng)造了條件。我們知道，基層作為社會(huì)管理和服務(wù)的重心，解決好基層的各種社會(huì)問(wèn)題與矛盾是在新形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的必然選擇，社會(huì)協(xié)同治理也必然是關(guān)于基層社會(huì)事務(wù)的治理?；诨鶎由鐣?huì)自治的空間，社會(huì)協(xié)同在治理過(guò)程中，一方面，可以充分發(fā)揮政府在社會(huì)管理過(guò)程中的主導(dǎo)作用，另一方面，也可以發(fā)揮社會(huì)自治的功能和作用，因?yàn)樯鐣?huì)協(xié)同不僅僅是政府的積極參與，也包括社會(huì)的參與?？梢哉f(shuō)，正是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的“雙軌政治”，為我國(guó)基層社會(huì)治理留下了自治的空間，同時(shí)也為我國(guó)社會(huì)治理——協(xié)同治理模式創(chuàng)造了協(xié)同參與的條件。

（三）協(xié)同治理理論與公共治理理論的中國(guó)化

治理理論所強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)多元化的參與主體、互動(dòng)的參與過(guò)程以達(dá)到善治的目標(biāo)，它是“相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”，[5]作為一種公共行政范式，強(qiáng)調(diào)治理的系統(tǒng)性特征，包括自組織、新的社會(huì)合作組織在內(nèi)的公共治理主體，是一種充滿復(fù)雜而又系統(tǒng)性的科學(xué)范式。協(xié)同理論從本質(zhì)上來(lái)講，與治理理論的內(nèi)涵相近，存在內(nèi)在的耦合性。協(xié)同理論也強(qiáng)調(diào)主體結(jié)構(gòu)的多元化、治理的機(jī)制化以及目標(biāo)的善治化，二者有著相似的特征要求，同時(shí)，協(xié)同理論也注重對(duì)系統(tǒng)的研究，“關(guān)注協(xié)同效應(yīng)涌現(xiàn)，探討自組織過(guò)程以及結(jié)構(gòu)和功能如何變化”，涵蓋了傳統(tǒng)意義上公共與私人、政府與社會(huì)組織等主題，使他們之間的界限更加模糊化。在我國(guó)，社會(huì)協(xié)同就是發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化和法制化，社會(huì)協(xié)同是多元化參與主體的協(xié)同治理。可以看到，治理理論是最能體現(xiàn)協(xié)同思想的理論范式，也是中國(guó)式公共治理理論的本質(zhì)產(chǎn)物。協(xié)同治理思想與公共治理思想從本質(zhì)上來(lái)講不相沖突，反而相互之間可以借鑒，實(shí)現(xiàn)功能的互補(bǔ)，“協(xié)同學(xué)作為研究社會(huì)自組織現(xiàn)象的系統(tǒng)科學(xué)，在刻畫(huà)治理過(guò)程中的有序性和治理結(jié)構(gòu)有效性以及促進(jìn)多元化主體合作、治理能力提升等方面具有啟發(fā)意義”。[6]正如哈肯所言，社會(huì)協(xié)同理論必將為未來(lái)人類社會(huì)的生存與發(fā)展提供新的藍(lán)圖，也是中國(guó)未來(lái)社會(huì)治理的主要思想指導(dǎo)。

二、現(xiàn)實(shí)中需要注意的幾點(diǎn)問(wèn)題

社會(huì)協(xié)同作為我國(guó)社會(huì)治理的有效模式是必然的選擇，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，人們對(duì)于社會(huì)協(xié)同的本質(zhì)內(nèi)涵與中國(guó)式社會(huì)協(xié)同等有觀念認(rèn)知上的誤區(qū)。因此，我們必須要注意：

（一）中國(guó)式社會(huì)協(xié)同是政府與社會(huì)共同的治理

我們所講的中國(guó)式社會(huì)協(xié)同就是要強(qiáng)調(diào)社會(huì)事務(wù)的管理不僅僅依靠政府，而更多地是社會(huì)自組織參與的管理，我們的黨只是對(duì)所有參與主體進(jìn)行思想、方針政策等層面的領(lǐng)導(dǎo)，這也是基于中國(guó)特色的政治形態(tài)而言。因此，我們必須明確，社會(huì)生活應(yīng)該是社會(huì)自治指導(dǎo)下的社會(huì)生活，政治事務(wù)與社會(huì)事務(wù)是相互分離的，政府與社會(huì)自組織共同參與社會(huì)管理，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府主導(dǎo)、公眾參與的社會(huì)協(xié)同治理新格局。

（二）社會(huì)協(xié)同必然要求政府職能的轉(zhuǎn)變

社會(huì)協(xié)同明確了黨和政府、社會(huì)之間的地位和關(guān)系，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理就必然要求政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)履行方式的創(chuàng)新。政府必須轉(zhuǎn)變職能，從過(guò)去“不該管、管不了、管不好”的領(lǐng)域逐漸退出來(lái)，廣泛的調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)參與社會(huì)服務(wù)，歸還社會(huì)、市場(chǎng)的事務(wù)，讓公眾真正的參與到社會(huì)事務(wù)的管理中來(lái)，逐步形成社會(huì)組織與黨委政府互聯(lián)、互補(bǔ)、互動(dòng)、協(xié)同的社會(huì)管理和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化政府對(duì)公共服務(wù)的供給能力。同時(shí)，必須創(chuàng)新政府在履行自身職能時(shí)的方式，發(fā)揮社會(huì)組織作為黨和政府在社會(huì)管理過(guò)程中助手和伙伴的作用，從社會(huì)協(xié)同的角度重新認(rèn)識(shí)和發(fā)展社會(huì)自組織、公眾參與社會(huì)管理的本屬職能。

（三）社會(huì)協(xié)同的結(jié)構(gòu)格局本質(zhì)上是利益博弈的結(jié)果

利益狀況影響著協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的形成。參與治理的主體之間為了能夠在社會(huì)事務(wù)的管理過(guò)程中展現(xiàn)自己的存在性，必然與其它各主體之間進(jìn)行了激烈的博弈行為。社會(huì)自組織以及公眾，隨著社會(huì)事務(wù)在自己的整個(gè)社會(huì)行為過(guò)程中利益影響越來(lái)越大，社會(huì)意識(shí)和公共精神逐漸覺(jué)醒，迫切的希望發(fā)揮自身在整個(gè)社會(huì)事務(wù)管理中的作用。各方“利益狀況通過(guò)協(xié)作、整合變量的調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)著治理關(guān)系結(jié)構(gòu)變化和發(fā)展”[7]，其中正向化的利益關(guān)系促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)格局的更趨緊密合理，負(fù)向化的利益關(guān)系則使得治理結(jié)構(gòu)格局松散，通過(guò)不斷地正向化、負(fù)向化的利益調(diào)整，從而促使整個(gè)治理向著整合化的、協(xié)同化的多個(gè)參與主體協(xié)同治理的格局發(fā)展。

三、中國(guó)式社會(huì)治理新模式——社會(huì)協(xié)同路徑的現(xiàn)實(shí)選擇

在新時(shí)期，推動(dòng)社會(huì)協(xié)同治理模式的發(fā)展，我們必須以社會(huì)的成長(zhǎng)成熟和公民力量的發(fā)展壯大為前提基礎(chǔ)，以發(fā)揮兩新組織（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織）的作用為重點(diǎn)，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)，以制度化和法治化作為推進(jìn)社會(huì)協(xié)同治理模式發(fā)展的重要保障。

（一）以教育為手段，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展

“社會(huì)的成長(zhǎng)成熟和公民力量的發(fā)展壯大是確立社會(huì)協(xié)同治理模式的基礎(chǔ)和前提?！盵8]社會(huì)的良性發(fā)展離不開(kāi)公民社會(huì)意識(shí)、公共精神的成長(zhǎng)，而樹(shù)立整個(gè)社會(huì)公共價(jià)值觀念離不開(kāi)教育。首先，加強(qiáng)公民權(quán)利意識(shí)教育。形成穩(wěn)定的教育機(jī)制，在全社會(huì)范圍內(nèi)形成維護(hù)公民權(quán)利的氛圍，充實(shí)公民的自我角色認(rèn)知，喚起公民的主體意識(shí)，讓他們明白社會(huì)治理需要他們的協(xié)同參與，而這種參與既是客觀的要求，也是法律所賦予的責(zé)任和義務(wù)。通過(guò)教育，將公民權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)緊密的結(jié)合起來(lái)。其次，創(chuàng)新公民權(quán)利意識(shí)教育的方式。通過(guò)滲透式的教育手段，以案例分析和切身實(shí)踐為主要的手段，將傳統(tǒng)意義上的教育方式進(jìn)行大膽的變革。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)教育效果的考核和研究，創(chuàng)新教育的方式，當(dāng)然，這也離不開(kāi)專項(xiàng)教育資金的大力支持。最后，通過(guò)教育，植入公共精神。公共精神是“孕育于公民社會(huì)之中的位于最深的基本道德和政治價(jià)值層面的以公民和社會(huì)為依歸的價(jià)值取向，它包括民主、平等、自由、秩序、公共利益和負(fù)責(zé)任等一系列最基本的價(jià)值命題”[9]。通過(guò)教育，將公共精神的核心價(jià)值植入到公眾的內(nèi)心深處，提高他們的普遍認(rèn)同感，從而維護(hù)公眾參與社會(huì)治理的基礎(chǔ)條件。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會(huì)力量的有效發(fā)展

“社會(huì)協(xié)同的重點(diǎn)是發(fā)揮兩新組織（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織）的作用”，[10]而實(shí)現(xiàn)兩新組織發(fā)展和社會(huì)力量的有效發(fā)展就必須轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮他們參與社會(huì)管理的功能。首先，大力培育和支持社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理。相比較而言，社會(huì)組織在參與管理過(guò)程中基于自身的局限性表現(xiàn)出不穩(wěn)定、不專業(yè)化的人才供給缺陷，發(fā)育程度比較低，這就要求政府積極轉(zhuǎn)變自身職能，為社會(huì)組織在人才培養(yǎng)、政策扶持等方面提供大力支持，為社會(huì)組織的充分發(fā)育提供良好的社會(huì)環(huán)境，為社會(huì)組織參與治理提供基礎(chǔ)保障。其次，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范化管理。任何社會(huì)組織的發(fā)展都必須通過(guò)規(guī)范化管理，推進(jìn)其進(jìn)行組織、管理、服務(wù)和修復(fù)的規(guī)范化約束，防止社會(huì)組織在社會(huì)協(xié)同治理過(guò)程中出現(xiàn)破壞性的或負(fù)面的作用，建立起包括信息反饋、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制在內(nèi)的規(guī)范化約束機(jī)制。最后，各級(jí)政府在轉(zhuǎn)變職能，促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的過(guò)程中，具體的操作方式可以采取政府委托經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府補(bǔ)貼服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的有效管理。

（三）加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理模式科學(xué)發(fā)展

“社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)是確立社會(huì)協(xié)同治理模式的關(guān)鍵和核心”。[11]社會(huì)協(xié)同過(guò)程中參與主體如何實(shí)現(xiàn)治理的穩(wěn)定性、有序性、合理性、科學(xué)性，不僅要注重政府、社會(huì)組織等的發(fā)展，更要加強(qiáng)治理機(jī)制建設(shè)。首先，確立共同的治理目標(biāo)?？茖W(xué)化的治理目標(biāo)能夠從整體上統(tǒng)一政府與社會(huì)組織等的行為過(guò)程，促進(jìn)二者參與治理的高效性。其次，構(gòu)建穩(wěn)定的協(xié)同平臺(tái)。社會(huì)事務(wù)的治理是政府與社會(huì)組織之間共同的治理，這就要求必須有暢通的溝通渠道和穩(wěn)定的參與平臺(tái)。例如，政府與社會(huì)組織之間可以設(shè)立一個(gè)專門(mén)的針對(duì)社會(huì)事務(wù)管理的協(xié)調(diào)部門(mén)，將二者的意見(jiàn)分歧進(jìn)行整合，為他們的調(diào)解提供場(chǎng)地。在這個(gè)過(guò)程中，政府與社會(huì)組織雙方都必須采取積極的態(tài)度，形成和諧穩(wěn)定的分歧調(diào)解機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)治理模式的協(xié)同化發(fā)展。最后，必須完善包括利益調(diào)解機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制等在內(nèi)的社會(huì)協(xié)同機(jī)制建設(shè)，以各種具體、科學(xué)的機(jī)制建設(shè)保障社會(huì)協(xié)同管理的常態(tài)化進(jìn)行，充分調(diào)動(dòng)政府與社會(huì)組織等參與主體的積極性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理模式的科學(xué)化發(fā)展。

（四）推動(dòng)社會(huì)協(xié)同的制度化和法治化，建設(shè)中國(guó)式的社會(huì)治理新模式

“社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制的制度化和法治化是確立社會(huì)協(xié)同治理模式的根本保障”，[12]因此，完善社會(huì)管理格局，建設(shè)中國(guó)式的社會(huì)協(xié)同治理模式就必須加強(qiáng)制度化建設(shè)和法治化建設(shè)。首先，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)協(xié)同模式的立法，以立法的形式將社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制上升為地方法規(guī)甚至國(guó)家層面的法律制度，改善整個(gè)社會(huì)治理模式發(fā)展的宏觀環(huán)境。其次，清除社會(huì)協(xié)同模式發(fā)展過(guò)程中各種落后制度的阻礙。包括政府行政制度、社會(huì)組織準(zhǔn)入制度、協(xié)同合作制度、財(cái)政投入制度等中不合理的制度要求，從根本上解決限制和約束社會(huì)協(xié)同治理工作的客觀障礙因素，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)新制度的積極運(yùn)用和自覺(jué)的落實(shí)。最后，完善各項(xiàng)配套的政策制度，形成體系化的保障制度。只有完整的、體系化的制度配置才能發(fā)揮合力的作用，確保社會(huì)協(xié)同治理模式在全社會(huì)范圍內(nèi)的有效運(yùn)用。另外，我們還必須樹(shù)立法治意識(shí)，堅(jiān)持依法進(jìn)行社會(huì)治理，政府與社會(huì)組織等在參與社會(huì)治理過(guò)程中信法守法，且內(nèi)化于心。

[1]胡錦濤.中共中央第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].北京,2012.

[2]燕繼榮.社會(huì)協(xié)同治理:社會(huì)管理的創(chuàng)新之道——基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論思考[J].中國(guó)行政管理,2013,(2).

[3]白平則.論我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系改革的目標(biāo)模式:“強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家”[J].科學(xué)社會(huì)主義,2011,(3).

[4]張文禮.合作共強(qiáng):公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)政府與社會(huì)組織關(guān)系的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J].中國(guó)行政管理,2013,(6).

[5]俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[6][7]吳春梅,莊永琪.協(xié)同治理:關(guān)鍵變量、影響因素及實(shí)現(xiàn)途徑[J].理論探索,2013,(3).

[8][11][12]嚴(yán)國(guó)萍,任澤濤.論社會(huì)管理體制中的社會(huì)協(xié)同[J].中國(guó)行政管理,2013,(4).

[9]譚莉莉.公共精神:塑造公共精神的基本理念[J].探索,2002,(4).

[10]連玉明,武建忠.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理領(lǐng)導(dǎo)干部讀本[Z].北京:北京工業(yè)大學(xué)出版社,2011.