汪 超

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告提出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)管理體制，建立確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序的體制機(jī)制，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》明確提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理能力，創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，加快服務(wù)型政府建設(shè)，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，著力解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性、基礎(chǔ)性、根本性問題，保持社會(huì)安定有序和充滿活力?！睙o疑，這些綱領(lǐng)性文件就對(duì)社會(huì)管理的整體性與回應(yīng)性提出要求。整體性可以界定為排除相互拒斥政策情境，促使同一政策情景中的行動(dòng)主體能協(xié)同行動(dòng)，聯(lián)合使用稀缺資源，為目標(biāo)受眾提供無縫隙而非碎片化的服務(wù)。回應(yīng)性一般指的是，“當(dāng)面對(duì)一項(xiàng)對(duì)行動(dòng)或者信息的要求時(shí)，服務(wù)提供商具有的反應(yīng)速度和準(zhǔn)確性。除了效率、效能之外，公共服務(wù)的準(zhǔn)確性還必須考慮社會(huì)福利、公平、平等，以及將‘公共物品’公平分配給所有公民的問題?！盵1]不管是出于整體性還是回應(yīng)性的考慮，其目的就是要搭建一個(gè)政府與社會(huì)能進(jìn)行良性互動(dòng)關(guān)系框架，其目標(biāo)就是要維護(hù)社會(huì)的公平與正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化。

一、政府社會(huì)管理的困境：碎片化與滯后性

（一）政府社會(huì)管理的碎片化

1.認(rèn)知邏輯上的偏差與整體思考的碎片化。政府按照分級(jí)管理、屬地管理、分類管理等原則對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，這種管理原則在一定程度上起到了積極作用，但是這種管理原則也帶來了比如各地政府和部門之間各自為政、推諉扯皮、責(zé)任不明，導(dǎo)致管理效率低下等問題。各地政府與部門依循碎片化的屬地管理等原則與自身的利益考慮，在立法時(shí)存在較為嚴(yán)重的部門主義，部分社會(huì)管理法律制度之間存在不協(xié)調(diào)、不一致，甚至存在矛盾和沖突?，F(xiàn)今的社會(huì)日益復(fù)雜化與動(dòng)態(tài)化，社會(huì)管理需要不同地區(qū)、不同部門通力合作才能完成，這就涉及到利益如何分配的問題。由于尚未形成統(tǒng)一、科學(xué)、協(xié)調(diào)、合理的利益分配機(jī)制以及碎片化的法律規(guī)范，使得各行動(dòng)主體在參與過程中，考慮到自己的利益分配與參與付出之間不均衡，而未能充分發(fā)揮其固有的功效。

2.資源分布缺乏整合與權(quán)力配置過于集中。在政府內(nèi)部，社會(huì)管理的各種資源呈散狀分布，缺乏整合力度。就部門層面上講，由于社會(huì)管理事務(wù)的復(fù)雜性和廣泛性，往往涉及多個(gè)部門。在這種情況下，如何在不同部門合理分配資源，是一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)問題。從地方層面上講，社會(huì)管理的屬地管理原則等使得社會(huì)管理出現(xiàn)缺乏統(tǒng)籌安排、無法協(xié)調(diào)一致的問題。在政府與社會(huì)層面上，政府正由管制型政府向服務(wù)型政府過渡，政府還沒有完全向社會(huì)放權(quán)，政府尚未學(xué)會(huì)如何同第三部門共同致力于提供更完善的公共服務(wù)。

3.政策制定與執(zhí)行的碎片化。在認(rèn)知與資源分布的碎片化作用下政府社會(huì)管理的政策制定與執(zhí)行也存在碎片化問題。在社會(huì)管理中，各級(jí)政府及各組成部門往往是將注意力集中于本級(jí)政府或本部門內(nèi)部，缺乏開放與合作的思想，導(dǎo)致了社會(huì)管理中的地方主義與部門主義，嚴(yán)重影響政策的相銜接與執(zhí)行中的完整性和統(tǒng)一性?！吧筋^主義”的存在，信息的封閉與“私有”就有了存在的可能性。作為重要資源的信息對(duì)于管理意義重大，但是出于自身利益的考慮，各級(jí)政府會(huì)選擇刻意去隱瞞特定信息，各部門也出于對(duì)各自部門利益的考慮而對(duì)利益相關(guān)人封閉信息，于是在社會(huì)管理中很難形成統(tǒng)一的政策體系與政策過程。

（二）政府社會(huì)管理響應(yīng)的滯后性

1.目標(biāo)群體需求回應(yīng)的滯后性?！盎貞?yīng)性”要求政府對(duì)處于變化當(dāng)中的社會(huì)環(huán)境能做出及時(shí)適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，把握目標(biāo)群體的不同需求信息。而科層制的官僚組織體制將社會(huì)公眾的多樣性、多層次的需求視為單一性的，主張以一種“科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一”的模式來進(jìn)行處理。龐大而又臃腫的官僚層級(jí)導(dǎo)致政府行動(dòng)僵化、反應(yīng)滯后、效率低下、政策失靈，片面強(qiáng)調(diào)行政程序規(guī)則的重要性而忽視了公眾的多樣化需要，這使得政府的供給結(jié)構(gòu)失衡，提供的社會(huì)管理服務(wù)與產(chǎn)品既不能滿足公眾的需要，又造成供給的過剩。

2.程序公正而難以保障實(shí)體公正。從法律上講，公正包括實(shí)體公正和程序公正。從社會(huì)主義本質(zhì)而言，實(shí)體公正就是要求政府保證社會(huì)資源得到公正的分配，需要提高政府對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性，簡化社會(huì)管理程序與增強(qiáng)管理原則的彈性，注重政府和社會(huì)之間的交流互動(dòng)，重視社會(huì)對(duì)政府社會(huì)管理提出的建議與批評(píng)。然而，現(xiàn)今行政組織注重層級(jí)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)對(duì)程序原則的遵守。這樣的規(guī)定可以讓政府政策的制定保持合理性與科學(xué)性，減少政策偏差。但由于它的分級(jí)控制常強(qiáng)調(diào)制度規(guī)則而忽略靈活性，公民的利益訴求難以完全保證。官僚組織系統(tǒng)維護(hù)了程序正義的形式，卻犧牲了實(shí)體公正。

二、政府社會(huì)管理問題癥結(jié)：價(jià)值與行動(dòng)缺陷

傳統(tǒng)公共行政在價(jià)值觀上追求的是效率，公共組織在運(yùn)行過程中應(yīng)該盡可能的追求高效率，這對(duì)于提高行政組織的社會(huì)回應(yīng)性與贏得目標(biāo)群體的認(rèn)可是值得肯定的。但一味追求組織效率很可能犧牲社會(huì)對(duì)政府工作的參與為代價(jià)。目前政府社會(huì)管理很大程度上因?yàn)樾姓M織片面追求效率，而忽略社會(huì)的參與，更重要的是忽視對(duì)正義、自由、平等等價(jià)值的回應(yīng)度。價(jià)值的缺失體現(xiàn)為民主與參與不足，社會(huì)性與行政主體之間互動(dòng)性不明顯。

（一）傳統(tǒng)公共行政理論的價(jià)值困境

1.官僚科層制的理論效率與實(shí)際低效?！熬_、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的，特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達(dá)到最佳的效果”。[2]然而，行政組織最終將被為一個(gè)訓(xùn)練有素的管理階層所支配，而該階層隨著時(shí)間的推移，將會(huì)逐漸喪失面對(duì)選民的責(zé)任。同時(shí)，“我們有著無與倫比的管理制度的歷史傳統(tǒng)，傳統(tǒng)中的某些理念如組織中人格化關(guān)系和上下級(jí)的人身依附，與現(xiàn)代官僚制是格格不入的”。[3]尤其是鄉(xiāng)土情結(jié)、人情面子觀無疑會(huì)滲透到行政組織運(yùn)行當(dāng)中，造成官僚制的異化，降低其原本預(yù)想的運(yùn)行效率。

2.行政兩分法的理論效率與實(shí)際低效。在近現(xiàn)代政治理念中，立法應(yīng)當(dāng)是專門立法機(jī)關(guān)的職能，政府的職能主要是執(zhí)行議會(huì)制定的法律。威爾遜在其開山之作《行政之研究》中指出:“行政應(yīng)當(dāng)在政治的適當(dāng)范圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治為行政確定任務(wù)，但政治不能去操縱行政?！盵4]政治與行政兩分法能起到避免黨政交叉與抵消行政組織功效的作用，有利于行政組織提高執(zhí)行政治決策的效率。然而，社會(huì)管理環(huán)境日益復(fù)雜化與社會(huì)事務(wù)與日劇增背景下，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)無法滿足政府管理對(duì)立法的需求，行政擴(kuò)張的局面隨之也出現(xiàn)，行政組織也相應(yīng)擁有政治決策權(quán)限。問題是被任命的行政官員只對(duì)自己的政治“主人”負(fù)責(zé)，政治官員則是民選產(chǎn)生，質(zhì)言之，政府只是間接對(duì)人民負(fù)責(zé)。這種回應(yīng)責(zé)任的方式，無疑使得政府回應(yīng)度降低，民主的治理要求得不到滿足。

（二）社會(huì)管理過程中的非社會(huì)協(xié)同性

1.黨政組織社會(huì)管理行為不協(xié)調(diào)。我國政府決策與執(zhí)行的實(shí)際結(jié)構(gòu)是黨政結(jié)構(gòu)與憲政結(jié)構(gòu)相結(jié)合，并以黨政結(jié)構(gòu)為主導(dǎo)的二元結(jié)構(gòu)。黨委和政府并不是純粹的“公共人”，而是由一個(gè)個(gè)具有理性逐利人特征的公務(wù)員和干部組成的客觀共同體。政策實(shí)質(zhì)上就是對(duì)社會(huì)利益的調(diào)整與再分配的過程，因而在政策執(zhí)行過程中，如果出現(xiàn)利益的分配不均衡現(xiàn)象時(shí)，各主體都會(huì)運(yùn)用其擁有的資源來牽制對(duì)方。由于黨委因在權(quán)力資源與權(quán)力勢能等方面占有優(yōu)勢，必然會(huì)出現(xiàn)政府部門無法通過政策來履行職能；另一方面，行政系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間職能劃分不清、責(zé)任不明是行政機(jī)構(gòu)的通病，由此造成諸如機(jī)構(gòu)膨脹、部門林立、推諉扯皮、效率低下等問題。機(jī)構(gòu)之間職能劃分不清、責(zé)任不明勢必導(dǎo)致不同部門履行著相似的職能，不同機(jī)構(gòu)圍繞同一問題會(huì)制定出相互沖突的政策，同樣在政策執(zhí)行過程中會(huì)因利益矛盾而相互鉗制從而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

2.民主政治建設(shè)不成熟阻滯社會(huì)參與。公共政策的科學(xué)性在于在制定過程中能彰顯出社會(huì)公眾利益需求，在執(zhí)行過程中能具有目標(biāo)導(dǎo)向性而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。只有廣大的社會(huì)公眾參與到社會(huì)政策制定與執(zhí)行中來才能保證公共政策的科學(xué)性。社會(huì)廣泛參與可以從不同視角為政策制定與執(zhí)行提供大量及時(shí)有效的政策信息，并能集思廣益，促進(jìn)政策方案的優(yōu)化與優(yōu)選。由社會(huì)親自參與制定與執(zhí)行的政策能獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)可與支持，減少政策在執(zhí)行中的阻力?？傊?，社會(huì)的參與可以提高政策的可行性，能降低政策的執(zhí)行成本，增加政策的社會(huì)收益與效用。傳統(tǒng)的政策執(zhí)行體制的特點(diǎn)是黨政部門處于公共政策制定與執(zhí)行的權(quán)力核心位置，其它的社會(huì)力量一直處在公共政策的執(zhí)行體制邊緣。盡管政府也在打造陽光政府、透明政府，但社會(huì)參與的渠道建設(shè)不配套，存在停留在概念層面的可能性。

三、提升整體性與回應(yīng)性的進(jìn)路分析

從宏觀層面來說，對(duì)“政府提高社會(huì)管理的整體性與回應(yīng)性”這一個(gè)宏大的社會(huì)課題進(jìn)行研究，是一項(xiàng)要素眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能多樣、涉及面廣的系統(tǒng)工程。為了更好地完成這一系統(tǒng)工程，擬從整體性政府視閾構(gòu)建整體型政府社會(huì)管理模式，這其中政府機(jī)構(gòu)功能的“合”是其精神實(shí)質(zhì)，各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”、“協(xié)調(diào)”則是其功能在管理上發(fā)揮作用的基本特征。

（一）重塑行政倫理，提升素質(zhì)可行能力

行政組織的“公共人”假設(shè)具有一定的合理性，因?yàn)樾姓M織作為執(zhí)行主體，具有為大眾服務(wù)促進(jìn)社會(huì)公共利益的責(zé)任與義務(wù)。這個(gè)假設(shè)無疑為約束行政主體行為提供了一個(gè)較好的理論。然而，行政組織并不會(huì)因此擺脫理性逐利人的特性，“人們奮斗所爭取的一切，都是同他們的利益有關(guān)”。[5]“政府也是經(jīng)濟(jì)人，有著自己的利益追求，只不過中國的社會(huì)制度和社會(huì)性質(zhì)，要求政府利益與公共利益相一致?！盵6]可見要想真正發(fā)揮政府能力，讓政府真正為老百姓謀福利，在價(jià)值取向上一定要堅(jiān)持公共利益的首要地位。這對(duì)行政組織提出了行政倫理的要求，要求對(duì)政府及其工作人員的行政行為進(jìn)行行政倫理的規(guī)制。行政倫理的重要向度是“公共性”與“公共精神”，要求政府及其工作人員的行政行為必須具有社會(huì)精神，履行好社會(huì)職能與社會(huì)責(zé)任、社會(huì)權(quán)利與社會(huì)義務(wù)。

（二）整體思考，革新指導(dǎo)理論可行能力

整體型政府社會(huì)管理模式應(yīng)在吸收新公共管理理論關(guān)于公共服務(wù)效率的有益做法基礎(chǔ)上重視社會(huì)管理的公平公正價(jià)值。在行動(dòng)主體方面，整體型的政府社會(huì)管理模式強(qiáng)調(diào)公共部門之間應(yīng)實(shí)行跨邊界與跨層級(jí)的整合，還注重公共部門、第三部門、私營企業(yè)以及公民之間的整合行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理由碎片化走向整體化，提高政府社會(huì)管理的整體效益；在社會(huì)管理的完整性方面，整體型政府社會(huì)管理模式強(qiáng)調(diào)整體性治理，“著重從整體上應(yīng)對(duì)社會(huì)問題，而不是將公共部門的財(cái)政困難或人身侵犯犯罪發(fā)生率等視為毫無關(guān)聯(lián)的問題來處理。”[7]整體型政府社會(huì)管理模式強(qiáng)調(diào)要注重社會(huì)管理對(duì)象、管理目標(biāo)與社會(huì)管理問題的完整性與相關(guān)性；在社會(huì)管理的回應(yīng)度方面，整體型政府社會(huì)管理模式注重新公共管理理論關(guān)于提高公共服務(wù)效率的有益做法，使得對(duì)于目標(biāo)群體的訴求具有較高的社會(huì)回應(yīng)度，更重要的是它更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理過程中的公平正義價(jià)值。

（三）重視“整體人”，完整回應(yīng)社會(huì)需求可行能力

“整體性政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注‘整體人’而不僅僅是關(guān)注協(xié)調(diào)相關(guān)住房與環(huán)境問題?！盵8]政府社會(huì)管理要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)的完整性需求，作為管理者的政府應(yīng)基于“整體人”的完整需求來設(shè)計(jì)政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)管理模式，而不是先將管理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)化然后在實(shí)踐中再尋求協(xié)調(diào)的方法。對(duì)待跨職能問題，整體型政府社會(huì)管理模式強(qiáng)調(diào)通過政策協(xié)調(diào)的方式實(shí)現(xiàn)整體性的社會(huì)管理，政府就必須從開始就以整合性政策方案來設(shè)計(jì)。John P. Burn認(rèn)為，“政策協(xié)調(diào)指的是兩種以上的政策能夠得以融合演進(jìn)，并形成共同的目標(biāo)。政策協(xié)調(diào)的目的是為了防止政策沖突。”[9]Nina P.Halpern從兩個(gè)維度界定了政策協(xié)調(diào)的含義不同政府部門政策制定過程中的協(xié)調(diào)與不同的政策建議演進(jìn)融合成為一項(xiàng)共識(shí)。[10]

（四）整合行動(dòng)，優(yōu)化行動(dòng)結(jié)構(gòu)可行能力

整體型政府社會(huì)管理模式意味著公共部門必須以跨越邊界與層級(jí)的整合方式來進(jìn)行工作，以一種目標(biāo)價(jià)值共享與整體行動(dòng)的方式回應(yīng)特定社會(huì)問題，而這種跨邊界的行動(dòng)涵蓋橫向與縱向整合兩個(gè)維度。具體的措施包括“逆部門化、大部門治理、重新政府化、重新加強(qiáng)中央過程、重塑具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈、集中采購和專業(yè)化、以‘混合經(jīng)濟(jì)模式’為基礎(chǔ)的共享服務(wù)以及簡化網(wǎng)絡(luò)等?！盵11]另一方面，整體型政府社會(huì)管理模式的一個(gè)突出特點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)管理方式方面的創(chuàng)新，“即利用發(fā)展聯(lián)合的知識(shí)與信息策略，增大公共服務(wù)中供給主體之間持續(xù)地進(jìn)行知識(shí)與信息的交換和共享，構(gòu)成協(xié)同工作方式，為公眾提供聯(lián)合服務(wù)(joined-up services)。”[12]這是整體型政府社會(huì)管理模式和新公共管理分散化、獨(dú)立化的社會(huì)管理最主要的區(qū)別。整體型政府社會(huì)管理模式“不僅著重強(qiáng)調(diào)公共部門間跨邊界與跨層級(jí)整合，而且還包括公共部門、營利機(jī)構(gòu)與志愿協(xié)會(huì)之間的聯(lián)合行動(dòng)，”[13]“利用協(xié)同與整合的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的無縫隙的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的正義與公平?！盵14]

[1]鄭明明,謝永陽.政府公共關(guān)系與回應(yīng)性的價(jià)值契合[J].黨政干部論壇,2009,(2).

[2]【德】馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(下)[M].北京:商務(wù)印書館,1997.296.

[3]劉筱紅.管理思想史[M].湖北人民出版社,2007.180.

[4]【美】伍德羅·威爾遜.行政之研究[J].國外政治學(xué),1987,(6).

[5]馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].人民出版社,1956.82.

[6]臧乃康.政府利益論[J].理論探討,1999,(1).

[7]DunsireAndrew.HolisticGovernance[J].Public Policy and Administration,1990,(1).

[8]孫志建.論整體性政府的制度化路徑與本土化策略[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(9).

[9]王發(fā)讀.整體性治理理論對(duì)我國干部人事制度改革的啟示思考[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2011,(3).

[10]Nina P.Halpern.Information Flows and Policy Coordina-tion in the ChineseBureaucracy.In Lieberthal and Lamptoned.Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,1992.125-146.

[11]【新西蘭】理查德·諾曼.新西蘭行政改革研究[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2006.52-58.

[12]Bath Priory. Towards a Common Framework-DeliveringJoined-up Services through BetterKnowledge and Infor-mationManagement.KM Review.Sep/Oct2005，Vo.l 8，Issue 4,33.

[13]PollittC.Joined-Up Government:A Survey[J].PoliticalStudiesReview,2003,(1).

[14]張立榮.當(dāng)代西方“整體政府”公共服務(wù)模式及其借鑒[J].中國行政管理,2008,(7).