李 輝

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

一、地方政府競合機(jī)制構(gòu)建中存在的陷阱

(一)地方政府競合關(guān)系構(gòu)建中的利益固化陷阱

1.地方政府成為獨(dú)立的利益實(shí)體

在分權(quán)化改革和市場化改革之前，中國地方政府的角色是單一的，他們僅僅是中央政府在地區(qū)的代理人，地方政府承接和代理中央政府的各項(xiàng)任務(wù)、工作，作為中央政府在地方利益的代理人而運(yùn)作。正如樊綱、張曙光得出的結(jié)論:在中國改革之前，地方政府之間的關(guān)系，是不存在真正的競爭關(guān)系的，他們之間僅僅是一種單純的“兄弟”競爭關(guān)系，而不是兩個(gè)獨(dú)立的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)體間的競爭。[1]中央政府壟斷著幾乎所有的資源并且實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制，地方政府對(duì)于自己轄區(qū)的資源沒有最終處置權(quán)，地方政府也沒有自己的稅收收入。因此從邏輯上來講，地方政府同樣是幾乎沒有獨(dú)立的利益。漢斯·韓德瑞克也認(rèn)為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國地方政府不是地方利益的代表，地方政府更多地扮演的是中央政府代理人角色。[2]

我國地方政府成為一個(gè)獨(dú)立的利益實(shí)體并且產(chǎn)生了政府競爭行為，是伴隨著我國分權(quán)化改革以及市場化改革發(fā)展的。何夢筆認(rèn)為，從政治體制來看，中國是一個(gè)單一制國家，但是隨著改革的不斷深化，特別是通過分稅制改革，中國的財(cái)政體制也吸收了一些分權(quán)的因素，而分權(quán)式財(cái)政體制改革的成功，也推動(dòng)了分權(quán)因素進(jìn)入政治體制之中。[3]中國成功的漸進(jìn)式分權(quán)化改革，使中央政府與地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分發(fā)生了根本性的變化，中央政府和地方政府在一定程度上成為了具有不同利益和權(quán)力的經(jīng)濟(jì)主體，中央政府和地方政府間關(guān)系也就由單純的行政隸屬關(guān)系變?yōu)殡p向約束關(guān)系。地方政府的角色也不再僅僅是中央的代理人，而逐步演變成了地方利益的代表者和具有自身獨(dú)立利益的主體。為此，漢斯·翰德瑞克認(rèn)為，由于中央和地方之間關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，中央政府不再具有過去那種控制能力，地方政府雖然會(huì)在稅收征集等方面扮演中央政府代理人的角色，但在其他方面為了確定的目標(biāo)而代表地方利益。[4]因此，中國的分權(quán)化改革以及市場化改革使得地方政府成為了一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立地位的利益實(shí)體，利益格局又決定了行為模式，從利益視角分析，地方政府間競合機(jī)制的構(gòu)建極易受到利益博弈的影響，陷入利益陷阱。

2.地方政府的三重利益固化

(1)地區(qū)利益固化。地方政府已經(jīng)演變?yōu)榱讼鄬?duì)獨(dú)立的行為主體，轄區(qū)利益最大化和本級(jí)政府利益最大化都是其追求的目標(biāo)。從理論上來講，我國政府都是為人民利益服務(wù)的，因此，我國整體利益和地區(qū)利益是統(tǒng)一的。但是，由于各個(gè)地區(qū)是在整體利益下分別承接和分解國家整體目標(biāo)的，這就使得地區(qū)利益固化，各個(gè)地方往往從自己的地區(qū)利益出發(fā)，對(duì)于中央的政策的調(diào)整，只是一種“選擇性執(zhí)行”即:只選擇有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方面，對(duì)于短期內(nèi)有損地區(qū)利益的政策則采取敷衍、陰逢陽違的態(tài)度。地方政府追求地區(qū)利益最大化和地區(qū)稅收最大化的行為在缺乏有效地制度約束的條件下，往往會(huì)損害全國的整體利益，而且還會(huì)危及轄區(qū)公民的公共利益。

(2)部門利益固化。政府是目前我國控制資源配置的主體，而政府中的各個(gè)職能部門也在很大程度上控制著社會(huì)眾多資源，因此，政府各個(gè)職能部門也成為了某種利益主體。金太軍教授就認(rèn)為，政府自利性不僅體現(xiàn)在組織成員層面，而且體現(xiàn)在地方各級(jí)政府和政府職能部門層面。[5]而就目前來看，政府機(jī)構(gòu)對(duì)于自身利益最大化的追求已經(jīng)使得政府行為偏離了公共效用最大化的軌道，在政策制定中，有權(quán)表達(dá)國家意志的這些政府機(jī)構(gòu)，會(huì)利用對(duì)國家意志執(zhí)行的控制權(quán)，對(duì)國家意志的表達(dá)產(chǎn)生不當(dāng)影響，并且這種影響通常就是為了特定部門的利益。[6]而在政策執(zhí)行的過程中，屢禁不止的執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化問題也是這種部門利益固化的結(jié)果。

(3)官員利益固化。政府競爭的主體是政府，政府本身也是由人組成的，而這些人必然也存在自身的利益和偏好，政府的競爭行為既可能為公眾提供服務(wù)，也可能被政府成員用于滿足私利。[7]而這正是公共選擇學(xué)派的基本理念，根據(jù)威廉姆森的理論，在有限理性的條件下，“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為必然會(huì)走向機(jī)會(huì)主義，損人利己的機(jī)會(huì)主義行為完全符合謀求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”的規(guī)定。因此，官員階層目前已經(jīng)成為了一個(gè)既得利益者階層，他們的利益已經(jīng)固化，他們享受到的一系列福利待遇已經(jīng)成為了很難去觸動(dòng)的利益，因此官員的行為已經(jīng)常常違背其“公用性”的本質(zhì)，而演變?yōu)榫S護(hù)其自身階層利益的手段。

(二)地方政府競合關(guān)系構(gòu)建中的制度轉(zhuǎn)型陷阱

地方政府間競合機(jī)制的構(gòu)建是地方政府間關(guān)系的一種轉(zhuǎn)型，而轉(zhuǎn)型階段普遍存在的治理問題本質(zhì)上是一個(gè)綜合性的制度失效、制度危機(jī)問題。[8]只有立足于制度主義的分析視角，才能深刻體察地方政府競合機(jī)制構(gòu)建中中所面臨的關(guān)鍵問題。制度是理解地方政府競爭背景下政府主體行為選擇的關(guān)鍵變量。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的制度包括正式制度與非正式制度兩種。所謂的正式制度，是指人們有意識(shí)的制定并具有相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)制;而非正式制度是人們?cè)陂L期社會(huì)生活實(shí)踐中無意識(shí)形成的訴諸于人們的自律的行為規(guī)范。諾斯提出:“制度是一系列被制定出來的規(guī)制、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范?！盵9]在地方政府競合機(jī)制構(gòu)建中，制度性缺失和制度轉(zhuǎn)型是其中的關(guān)鍵問題，在這種競合機(jī)制構(gòu)建過程中，由于缺乏以往經(jīng)驗(yàn)。因此，各個(gè)地方政府是一種“摸著石頭過河的”行為模式，這就帶來了競合機(jī)制構(gòu)建中制度的不確定性，這種不確定性包括兩個(gè)方面，一方面是制度轉(zhuǎn)型中的路徑依賴;一方面則是制度的易變性。

1.制度轉(zhuǎn)型的路徑依賴

制度主義強(qiáng)調(diào)歷史環(huán)境和初始制度對(duì)制度變遷的制約，注重通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找出過去對(duì)現(xiàn)在的重要影響，強(qiáng)調(diào)政治生活中路徑依賴和制度變遷的特殊性。在諾斯看來，“制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化?！盵10]任何制度變遷的規(guī)模和方向都不是隨機(jī)的，而是受歷史環(huán)境的影響和初始制度的制約。由于中國是一個(gè)后發(fā)國家，既面臨著國內(nèi)民眾改善物質(zhì)文化水平的需求，也面臨著巨大的國際競爭壓力。在內(nèi)外部壓力下，中國走上了一條趕超型的道路。由于各項(xiàng)制度、體制尚未建立起來的政治條件，這種趕超道路只能在各個(gè)地方政府的強(qiáng)力推進(jìn)下啟動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的各種初始制度就像遺傳基因一樣對(duì)后續(xù)的制度變遷產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，初始的規(guī)制、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范在短期內(nèi)難以改變，這些滯后的制度和其他趕超向前的力量形成了一種張力，一旦張力斷裂，制度轉(zhuǎn)型也就落入陷阱之中。

2.制度的易變性

任何制度為了調(diào)節(jié)社會(huì)主體的行為選擇，都會(huì)對(duì)特定行為選擇做出明確的限制，各種限制性規(guī)定最終為行為主體劃定了一個(gè)被允許的選擇范圍。制度允許特定的主體追求潛在收益，但同時(shí)也限制其活動(dòng)空間。制度的易變性即制度的頻繁變遷，恰恰意味著地方政府約束條件是不確定的，行為邊界是模糊的。為此，由于在地方政府競爭中，存在著“屆別主義傾向”，制度環(huán)境對(duì)于地方政府行為缺乏強(qiáng)有力的約束，往往隨著一屆領(lǐng)導(dǎo)的改變而改變，這就很容易破壞地方政府對(duì)未來的理性預(yù)期:當(dāng)制度有益于自身時(shí)，相關(guān)主體便將其用足用活。在制度安排不利于自身時(shí)，或消極抵抗，或竭力拖延，或加緊在新舊制度交替時(shí)期從舊政策中挖掘空間。這種制度的易變性極易誘發(fā)地方政府在競合機(jī)制構(gòu)建中的各種機(jī)會(huì)主義行為。由于“界別主義”的存在，地方政府的政策、各種規(guī)章、制度往往隨著領(lǐng)導(dǎo)人的卸任而改變，制度常常朝三暮四，沒有一個(gè)統(tǒng)一的、連續(xù)的制度體系。

(三)地方政府競合機(jī)制構(gòu)建中政府與公民間信息不對(duì)稱陷阱

按照委托－代理理論，委托人和代理人之間信息的不對(duì)稱是造成代理人奉行機(jī)會(huì)主義的根源，在地方政府競爭以及競合機(jī)制構(gòu)建中，之所以存在各種機(jī)會(huì)主義的行為，很大一部分原因就在于地方政府(代理人)與公民(委托人)之間的信息不對(duì)稱。而這種信息不對(duì)稱造成的最嚴(yán)重后果就是代理人主權(quán)問題。

在政治與公共領(lǐng)域，公民和政府之間就是一種委托－代理關(guān)系，這種關(guān)系下，只有在“玻璃缸中的金魚”假設(shè)下，也就是公民掌握政府完全信息并且公民可以根據(jù)完全信息設(shè)計(jì)出最優(yōu)的制度安排時(shí)，政府才不會(huì)侵犯公民權(quán)益，但是在現(xiàn)實(shí)中，這是不可能的，政治委托人是不可能克服自身信息上的局限性的，“只要政治代理人即政府是信息優(yōu)勢者，即擁有一些為政治委托人所不知的信息，而政治代理人本性中又包含自私自利的成分，那么，理性的政治代理人就可能利用信息優(yōu)勢謀取私利。”[11]而且一旦這種行為開始出現(xiàn)，那么極端情況下就會(huì)出現(xiàn)委托人和代理人關(guān)系的倒置，也就是所謂的代理人主權(quán)問題，即政府作為代理人反客為主，成為公共事務(wù)管理現(xiàn)實(shí)的主人，隨意超越代理范圍。正如達(dá)爾所說的:“一個(gè)懂得如何最大限度利用其資源的領(lǐng)導(dǎo)者與其說是他人的代理人，不如說他人是他的代理人?！盵12]在地方政府競合關(guān)系的構(gòu)建中，這種信息不對(duì)稱陷阱，使得政府和公民之間很難建立最基本的信任，政府與公民中之間沒有最基本的信任，那政府間競合機(jī)制的構(gòu)建也就無從談起。

二、地方政府間競合機(jī)制構(gòu)建中的治理選擇

競合機(jī)制的構(gòu)建是走出轉(zhuǎn)型陷阱的有效手段，而且就目前來看，在我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的背景之下，這種競合機(jī)制的建立也有了實(shí)現(xiàn)的可能性，長三角、珠三角、環(huán)渤海等地區(qū)已經(jīng)初步具有了合作的規(guī)范，但是不容忽視的嚴(yán)重內(nèi)耗問題卻也困擾著競合機(jī)制的構(gòu)建，這種內(nèi)耗行為從根本上來講在于制度安排的不當(dāng)，公共行政中的競合必須是政府與政府、與社會(huì)、與公民相互協(xié)同作用后產(chǎn)生共同收益。而且這種收益既不可能遵循“自由秩序原理”自然演化出，也不能依賴于外力的強(qiáng)烈糾正，只能依賴于政府主導(dǎo)下的競合機(jī)制構(gòu)建。

(一)完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制，提供多元利益協(xié)調(diào)的平臺(tái)

日本學(xué)者青木昌彥在《比較制度分析》一文中分析了合作制度的基本特征[13]。其中就包括利益視角的分析，一是合作制度的互利表現(xiàn)為各參與方整體利益的平衡;二是參與方必須切實(shí)體會(huì)到合作的互利。在地方政府競合機(jī)制的構(gòu)建中，必須關(guān)注利益調(diào)節(jié)機(jī)制。首先，在于“利益的平衡”，必須建立利益分享機(jī)制，本著差別原則和互惠性理念，提供一種恰當(dāng)?shù)睦婕嫒輽C(jī)制，競合機(jī)制存在的價(jià)值就在于這種利益的互惠互利，因此，利益分享機(jī)制的建立就意味著競合機(jī)制構(gòu)建主體間的利益均沾。其次，在于“體會(huì)合作的互利”，必須建立多層面的組織保障，競合主體之間必須要有一個(gè)穩(wěn)定的利益調(diào)節(jié)平臺(tái)，這種平臺(tái)就需要各個(gè)地方主體之間共同搭建一種穩(wěn)定的、制度化的組織機(jī)構(gòu)，這種組織機(jī)構(gòu)可以由中央政府牽頭搭建，也可以由各個(gè)競合主體間協(xié)商搭建，也可以依靠民間組織來搭建。只有這種利益分享機(jī)制和組織平臺(tái)的雙重完備，競合機(jī)制構(gòu)建中的利益沖突才可以得到最好的緩和，當(dāng)這種機(jī)制運(yùn)作良好時(shí)，地方政府間競合關(guān)系發(fā)展就比較順利。一旦這種機(jī)制失靈或激勵(lì)乏力時(shí)，地方政府間競合關(guān)系發(fā)展就會(huì)走向混亂和無序。

(二)健全民意溝通機(jī)制，平衡信息的輸入和輸出

在地方政府競合機(jī)制構(gòu)建中，需要突破政府與公民之間的信息不對(duì)稱，公民的話語權(quán)是培養(yǎng)民主規(guī)范的重要手段。沒有公民意見的持續(xù)表達(dá)，任何制度、機(jī)制的合法性和有效性都將受到質(zhì)疑，任何文明都將無法建立，正如羅伯特·達(dá)爾所說:“沉默的公民或許會(huì)成為獨(dú)裁者的理想臣民，但對(duì)于民主制度來說，卻是一場災(zāi)難。”[14]從競合結(jié)構(gòu)來講，不同主體、不同政府對(duì)于公共服務(wù)的訴求是不同的，只有信息之間的輸入、輸出達(dá)到平衡，競合機(jī)制中的信息輸出和信息輸入之間由于不平衡形成的那種張力才不會(huì)破裂，競合機(jī)制的構(gòu)建才不會(huì)落入陷阱之中，因此，地方政府必須賦予轄區(qū)公眾以合法的話語權(quán)，一方面，要疏通上情下達(dá)的渠道，形成信息的交互機(jī)制，保證政府與公民之間信息的互動(dòng)，盡可能的達(dá)到“玻璃鋼中的金魚”的層次。另一方面，要充分保障公民的退出權(quán)，發(fā)揮民眾在競合機(jī)制構(gòu)建中的裁決作用，保證居民的自由遷徙，通過適當(dāng)?shù)陌才艔?qiáng)化民眾的意愿表達(dá)機(jī)制。

(三)提升強(qiáng)勢地區(qū)的競合規(guī)范

在地方政府競合機(jī)制的構(gòu)建中，由于各個(gè)地區(qū)資源稟賦的差異，以及其他一些諸如地理位置、歷史基礎(chǔ)等先天條件的差異，必然會(huì)存在強(qiáng)勢地區(qū)和弱勢地區(qū)的差異。強(qiáng)勢地區(qū)和弱勢地區(qū)的利益訴求必然存在差異，而這種利益的非均質(zhì)性就使得強(qiáng)勢地區(qū)和弱勢地區(qū)的利益共容性很低，這會(huì)嚴(yán)重消弱地區(qū)間的交往和聯(lián)系。

對(duì)于弱勢地區(qū)來講，往往存在著“弱勢地區(qū)不參與競爭”[15]現(xiàn)象，弱勢地區(qū)往往不以擴(kuò)大生產(chǎn)性投資比重的方式(甚至減少基本建設(shè)支出份額)與優(yōu)勢地區(qū)競爭，在這種行為下，中央只能通過政策支持來改變這種行為，但是中央的傾斜反而使得弱勢地區(qū)走向另一個(gè)極端，即重視見效快、外部性明顯、增長效應(yīng)直接的基本建設(shè)支出，而減少科教文衛(wèi)事業(yè)支出比重;對(duì)于強(qiáng)勢地區(qū)來講，這些地區(qū)大多擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)和政治資源，擁有較強(qiáng)的“控盤”能力包括制定規(guī)則和政策的能力以及干預(yù)區(qū)域市場的能力，而且在這種和弱勢地區(qū)的博弈中擁有一定的主導(dǎo)話語權(quán)，一旦要求和弱勢地區(qū)之間建立競合機(jī)制，那么強(qiáng)勢地區(qū)就會(huì)運(yùn)用其擁有的主導(dǎo)權(quán)來制定單方面政策、制度，使得利益非均質(zhì)性更為顯著。因此，在地方政府競合機(jī)制構(gòu)建中，必須強(qiáng)化強(qiáng)勢地區(qū)的競合規(guī)范。

強(qiáng)化強(qiáng)勢地區(qū)的競合規(guī)范可從以下幾個(gè)方面著手:一是，鼓勵(lì)強(qiáng)勢地區(qū)的合作趨向，目前來講，強(qiáng)勢地區(qū)更為傾向于“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，基本上不會(huì)主動(dòng)去和弱勢地區(qū)開展合作，因此，必須要鼓勵(lì)強(qiáng)勢地區(qū)的合作趨向，中央政府需要出臺(tái)一些鼓勵(lì)措施和政策來刺激強(qiáng)勢地區(qū)的合作趨向。二是，建立嚴(yán)格的法律約束機(jī)制，所有的不公平行為只有在法治下才可以解決，戴維·奧斯本指出:“解決一個(gè)市場所產(chǎn)生問題的最有效方法往往是重新規(guī)范一個(gè)市場。”[16]因此，中央必須要有法律來約束地方政府競合機(jī)制構(gòu)建中的投機(jī)行為，避免“單方面決策”、“政策近視病”等現(xiàn)象，將行為納入法制化軌道，約束強(qiáng)勢地區(qū)的話語權(quán)，用法律維護(hù)弱勢地區(qū)的話語權(quán)。三是，建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。按照博弈論的觀點(diǎn)，作為博弈的行為主體，各方關(guān)注的都是自己一方的現(xiàn)實(shí)和未來利益。而弱勢地區(qū)在這種博弈中可能會(huì)在短期內(nèi)利益受損，因此，必須建立起對(duì)這些弱勢地方的利益補(bǔ)償機(jī)制。由我國中央政府或者強(qiáng)勢地區(qū)通過政策傾斜和財(cái)政補(bǔ)貼制度等來補(bǔ)償弱勢地區(qū)。

三、結(jié)語

改革是中國改革開放以來的發(fā)展動(dòng)力，地方政府則是改革的承載體，隨著地方政府改革的日益深入，各種惡性的競爭行為頻繁出現(xiàn)，在這種背景下，地方政府的行為已經(jīng)落入了陷阱中，應(yīng)急性政策或者制度安排無法走出這種陷阱，因此有必要構(gòu)建一種協(xié)同的競合機(jī)制。在這種競合機(jī)制構(gòu)建中，政府三重利益固化、制度的累積效應(yīng)及易變性、代理人主權(quán)問題等處理不好都會(huì)使得改革落入前進(jìn)力量與滯后力量間張力破裂形成的陷阱之中。要走出這種陷阱，需要從利益調(diào)節(jié)、民意溝通、強(qiáng)勢地區(qū)的競合規(guī)范視角來突破，從這三種視角來審視地方政府競合機(jī)制的構(gòu)建，可以很好地從現(xiàn)實(shí)利益、根源所在、配套制度等方面來理解我國的改革，為我們目前地方政府間改革提供有力的借鑒。

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