孫翠香 張雪芹

一、近年來關(guān)于中職學校的招生政策

近年來，在國家大力發(fā)展職業(yè)教育的背景下，國家和省市級政府就職業(yè)院校的招生工作頒布了層次、種類繁多的招生政策，以進一步激勵、規(guī)范和管理職業(yè)院校的招生工作。教育部自2003年開始，一直至2012年，連續(xù)10年每年都就中職學校招生工作出臺和頒布一個意見，即《教育部關(guān)于做好中等職業(yè)學校招生工作的通知》，也正是這一系列的招生政策，直接影響和決定了近十多年來中等職業(yè)學校的招生工作。本文對中職招生政策的分析主要是對教育部出臺的一系列關(guān)于中職招生工作通知的分析為例。

二、中職學校招生政策的價值取向分析

（一）強勢的“政府主導”的招生政策

在中等職業(yè)學校招生過程中強勢的 “政府主導”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為硬性規(guī)定招生人數(shù)。僅以歷年來教育部頒布的《教育部關(guān)于做好中等職業(yè)學校招生工作的通知》為例，2003年的政策規(guī)定，“力爭中職招生規(guī)模在2002年的基礎(chǔ)上有新的增長，使中等職業(yè)教育與普通高中教育做到招生規(guī)模大體相當，協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵1]2004年的政策同樣提及中等職業(yè)教育與高中普通教育招生“規(guī)模大體相當”的問題，“進一步擴大招生規(guī)模，努力使中職學校與普通高中招生規(guī)模大體相當，使高中階段兩類教育協(xié)調(diào)發(fā)展……2004年中職學校面向農(nóng)村招生要達到300萬人”；[2]2006年，“2006年全國中等職業(yè)學校招生規(guī)模要在2005年招生總量的基礎(chǔ)上再擴大招生100萬人”;[3]2007年，“自2007年起，停止中等中西醫(yī)結(jié)合專業(yè)招生，原則停止中等中醫(yī)學專業(yè)招生，西部9省年招生規(guī)?？刂圃?00人以內(nèi)?！盵4]2008年，“我部決定，2008年中等職業(yè)學校招生規(guī)模要達到820萬人……振奮精神，全力以赴，確保完成中等職業(yè)教育招生820萬人的任務(wù)”；[5]2009年，“2009年中等職業(yè)教育進一步擴大規(guī)模，在去年招生810萬人的基礎(chǔ)上，再擴大招生50萬人，達到860萬人?！盵6]2010年，“2010年，各地要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和本地區(qū)初中畢業(yè)生的數(shù)量，按照高中階段教育招生職普比例大體相當?shù)脑瓌t，制訂中等職業(yè)學校招生計劃，繼續(xù)保證中等職業(yè)教育招生規(guī)模，確保全國中等職業(yè)教育招生達到830萬人，實現(xiàn)招收應(yīng)屆初中畢業(yè)生數(shù)量按可比口徑增長5%的工作目標?！盵7]2011年，“深化招生制度改革，完成820萬人招生任務(wù)”；[8]2012年，“2012年全國中等職業(yè)教育招生規(guī)模要達到800萬人，扎實推進高中階段教育科學發(fā)展?！盵9]

我們僅從招生數(shù)量的增幅來分析近十年來中職招生政策在招生人數(shù)方面的變化過程。筆者認為，中職學校招生人數(shù)主要經(jīng)歷了三個階段，即“逐步恢復階段”、“急劇增長階段”和“穩(wěn)定階段”。首先，2003-2004年，中職招生的逐步恢復階段。應(yīng)該說，1999年的“高校擴招”政策對中職學校的招生具有致命性的影響，經(jīng)歷過那段 “最黑暗時期”之后，2003年和2004年是中職學校招生開始逐步恢復的階段，教育部對這兩年的招生在政策導向上基本是將人數(shù)定位在300萬人左右，并以達成中職和高中招生的規(guī)模相當為基本政策目標。其次，2005-2008年，是中職招生人數(shù)“急劇增長”的階段。其中，增幅最大的一年是在2006年，當年的招生規(guī)模定在增幅100萬人。從2008年開始，招生人數(shù)一直定位于800萬人左右。從2004年的300萬人到2008年的820萬人，短短四年的時間，中職招生人數(shù)增幅500萬人，以年均增幅100多萬人的招生規(guī)模在擴大中職的招生人數(shù)，這種“急劇增長式”的招生政策導向在2008年以后有了微調(diào)。最后，2008-2012年，中職招生的小幅增長和穩(wěn)定階段。從2008年開始，教育部的政策在中職招生人數(shù)上一直保持小幅增長，再加上受人口等方面因素影響，到了2012年招生人數(shù)竟有所縮減，定位于800萬人。

盡管從某個意義上來說，政府可以基于國家整體教育發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)一定的數(shù)據(jù)分析和預測，對中等職業(yè)學校的招生規(guī)模、招生人數(shù)、與普高的比例關(guān)系等做出一定的規(guī)劃和引導，但是，我們在上述政策的表述中，看到的是一種強勢的行政力量干預招生人數(shù)的現(xiàn)象，例如，“我部決定招生多少萬人”，這種力圖通過行政命令、通過對招生人數(shù)硬性規(guī)定，而不是通過激勵和動力機制（例如完善的中職生就業(yè)政策）、保障機制 （例如實行勞動準入制度）來解決招生問題的政策導向，在很大程度上忽視了市場需求的實際，特別是在“普高熱”持續(xù)升溫的背景下，試圖通過行政力量的干預硬性實現(xiàn)“普職比例相當”，這種做法盡管在一定程度上具有政策導向的作用，但在更大的意義上卻是忽視市場需求的具體體現(xiàn)。一個最明顯的例證就是，在高中階段普高和中職兩種類型的教育選擇面前，相當多的公眾千方百計地想盡一切辦法選擇進入普高，寧可復讀、托關(guān)系、交各種費用，而不會主動選擇中職學校。盡管公眾的這種選擇受制于多種因素，例如我們傳統(tǒng)文化的影響，當前職業(yè)教育還缺乏吸引力等，但客觀地說，公眾的選擇代表的是一種社會需求，忽視這種需求，試圖通過行政力量的干預，來實現(xiàn)中職招生人數(shù)的急劇增長，實現(xiàn)普職比例相當，必然要面對來自實踐的多種挑戰(zhàn)。特別值得注意的一種現(xiàn)象是，為了完成各級政府硬性攤派的招生任務(wù)，各中職學校采取各種正?；蚍钦５氖侄芜M行招生，中職學校招生過程中存在各種“亂象”，這是否提醒政策制定者，產(chǎn)生各種“亂象”的根源到底在哪兒？

除了在宏觀層面對全國中職招生人數(shù)的硬性規(guī)定之外，從2008年開始，連續(xù)5年，教育部每年都通過發(fā)布“各省中等職業(yè)學校指導性招生計劃”，從微觀層面加強對各省中等職業(yè)學校招生的行政干預和調(diào)控。不僅如此，“自2010年起，從7月份至11月份，各?。▍^(qū)、市）對落實教育部下達的年度指導性招生計劃和招生工作進展的情況，每月報告一次。每年招生結(jié)束后，各省級教育行政部門要將年度中等職業(yè)學校招生規(guī)模、東西部合作辦學、優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)、資助和免學費等情況報告我部。我部將對各?。▍^(qū)、市）招生情況進行通報，并將中央財政支持職業(yè)教育發(fā)展的各項資金，特別是1000所國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校建設(shè)等項目與招生情況掛鉤，對招生措施得力，任務(wù)完成好的?。▍^(qū)、市）和中等職業(yè)學校給予傾斜?！盵10]顯然，從政府的高度將“招生報告制度”與“財政投入與支持”直接掛鉤，一方面顯示了政府對中職招生工作的重視，加強對招生工作的監(jiān)管也是必要的，但另一方面，也是政府直接通過行政力量干預中職學校招生工作的具體體現(xiàn)。這種政策導向盡管能在一定程度上提高中職學校招生的積極性，但這種政策導向很難避免那些為了獲得財政投入而在招生工作中產(chǎn)生的各種 “投機行為”，例如采取不正當手段搶生源、謊報、虛報招生人數(shù)等。

（二）區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展的招生政策導向

從歷年來的國家層面的中等職業(yè)招生政策來看，盡力協(xié)調(diào)區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的不均衡發(fā)展狀態(tài)，實現(xiàn)一定程度上的均衡發(fā)展，也是近年來招生政策的一個重要價值選擇。

2003年，“東西部地區(qū)區(qū)域職業(yè)教育合作”提出“招生學校、招生專業(yè)和招生人數(shù)由雙方省級教育行政部門相互協(xié)商確定，采取定向招生、東部到西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)招生”；[11]2004年，“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職業(yè)教育資源，進一步擴大中職學校面向農(nóng)村和西部地區(qū)招生的規(guī)模，推動職業(yè)教育更好地為‘三農(nóng)’和西部大開發(fā)服務(wù)?！?004年，我部安排東部對西部、城市對農(nóng)村中職學校聯(lián)合招生合作辦學跨省招生指導性生源4萬人?！盵12]2006年，“進一步做好東部對西部、城市對農(nóng)村中等職業(yè)學校聯(lián)合招生合作辦學工作,……2006年要實現(xiàn)東部對西部中等職業(yè)學校聯(lián)合招生合作辦學40萬人?！盵13]2008年，“要把招生工作重點放在農(nóng)村和中西部地區(qū)，加強城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌……力爭2008年東部對西部、城市對農(nóng)村聯(lián)合招生合作辦學規(guī)模達到60萬人?！盵14]2011年，“要進一步推進東部與西部、城市與農(nóng)村聯(lián)合招生合作辦學工作。繼續(xù)完善職業(yè)教育對口支援制度，著力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，加快城鄉(xiāng)、區(qū)域職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展?！?011年，教育部和有關(guān)省級教育行政部門要按照《行動計劃》的要求，指導1500所中等職業(yè)學校持續(xù)開展東西部合作辦學工作?！盵15]除了2010年和2012年，教育部未對區(qū)域教育合作提出具體的任務(wù)和規(guī)定之外，近十多年來，國家一直從宏觀層面和政策層面力圖縮小東西部之間和城鄉(xiāng)之間職業(yè)教育的差異，實現(xiàn)區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展。

從國家層面高度關(guān)注、并努力解決區(qū)域和城鄉(xiāng)之間職業(yè)教育發(fā)展的不均衡狀態(tài)，這種政策導向是非常值得肯定的。但是，作為一種政策設(shè)計，還需進一步關(guān)注：制約區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間職業(yè)教育發(fā)展差異的根本因素有哪些？僅從招生的層面實現(xiàn)區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的合作和均衡是否可行？招生的區(qū)域和城鄉(xiāng)合作能在多大程度上改變當前我國東部和中西部職業(yè)教育的差異？還需要哪些后續(xù)政策設(shè)計來保證當前的政策目標的實現(xiàn)？如果沒有一系列的后續(xù)政策設(shè)計，當前的區(qū)域之間的合作和城鄉(xiāng)之間合作無疑會在更大程度上加劇這種差距，當前已經(jīng)出現(xiàn)端倪。例如，中東部地區(qū)利用國家在這方面的政策，一方面獲得國家財政資助、解決了自己生源緊張等問題，但另一方面，中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)并未在根本上改變落后現(xiàn)狀，因為來自中西部和農(nóng)村的畢業(yè)生很難回到其來源地，這已經(jīng)成為一個不爭的事實，有研究者甚至把這種現(xiàn)象稱為 “教育掠奪”。所以，后續(xù)政策設(shè)計對于保障區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間招生合作政策目標實現(xiàn)的關(guān)鍵。

三、中職學校招生政策的內(nèi)容分析：關(guān)于中職學校招生政策中的“陽光工程”

自2006年起，“陽光工程”一詞一直作為一個重要關(guān)鍵詞出現(xiàn)在教育部頒發(fā)的一系列招生政策中。“陽光工程”一詞的字面意思是力求招生工作的公開、公平、公正和有序，是與招生工作中的種種“黑暗”現(xiàn)象，諸如招生工作的地方保護現(xiàn)象、搶拉生源現(xiàn)象、惡性競爭現(xiàn)象、有償招生現(xiàn)象、亂收費現(xiàn)象、違規(guī)辦學現(xiàn)象等相對而言的。

目前，筆者搜到的最早的關(guān)于招生工作的“陽光工程”的表述，是在2006年教育部頒布的《教育部關(guān)于做好2006年中等職業(yè)學校招生工作的通知》這一文件中，提出“要實施中職招生‘陽光工程’。要從根本上杜絕部門和地方保護、搶拉生源、惡性競爭、‘有償’招生等行為發(fā)生，為招生學校提供公平、有序的招生環(huán)境和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，維護考生和學校的合法權(quán)益?！盵16]盡管在實踐中，各種招生“亂象”存在已久，但是首次從官方的政策文件中對招生工作中出現(xiàn)的各種“亂象”進行規(guī)范和治理還是第一次。

2008年，《教育部關(guān)于做好2008年中等職業(yè)學校招生工作的通知》中提出，“未經(jīng)當?shù)亟逃姓块T公示的中等職業(yè)學校不得招生，任何學校不得委托個人或中介機構(gòu)參與招生。各中等職業(yè)學校不得以任何形式實行有償招生，不得超標準、超范圍收費。各初中學校不得通過向中等職業(yè)學校推薦生源收取費用。對違反招生政策、擾亂招生秩序、違反國家有關(guān)規(guī)定亂收費的，要追究當事人及主管單位負責人的責任，并予以嚴肅處理，確保2008年招生工作健康開展和招生任務(wù)的完成?！盵17]顯然，治理和杜絕“有償招生”現(xiàn)象成為2008年招生政策著重強調(diào)的問題。

2009年，《教育部關(guān)于做好2009年中等職業(yè)學校招生工作的通知》提出，“要進一步嚴肅招生紀律，規(guī)范招生秩序，實施招生‘陽光工程’，嚴肅查處有償招生問題，對招生工作中出現(xiàn)的違規(guī)違紀問題要及時處理，確保中等職業(yè)學校招生錄取工作健康開展。”[18]較之前幾年，2009年“陽光工程”中涉及的內(nèi)容籠統(tǒng)而概括。

2010年，《教育部關(guān)于做好2010年中等職業(yè)學校招生工作的通知》提出，“對高中階段教育各類學校招生實行統(tǒng)一管理，嚴肅招生紀律，克服部門和地方保護傾向，實施招生‘陽光工程’，為高中階段教育學校招生提供公平、公正、有序的招生環(huán)境和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。做到招生政策公開，招生學校資格公開，招生計劃公開，錄取信息公開，考生咨詢及申訴渠道公開，重大違規(guī)事件及處理結(jié)果公開。要進一步規(guī)范招生機構(gòu)和招生行為，未經(jīng)招生資格審查和公示的學校不得招生；未經(jīng)教育行政部門同意，中等職業(yè)學校不得借聯(lián)合辦學的名義，隨意設(shè)立分?；蛐Ｍ廪k學點；不得以聯(lián)合招生合作辦學為名進行亂招生、亂收費；未列入教育部跨省招生來源計劃的學校不得跨省招生。對違反高中階段教育招生政策、采取虛假宣傳招生、擾亂招生秩序、非法招生、有償招生、違反國家有關(guān)規(guī)定亂收費的，要嚴肅處理，并追究當事人及主管單位負責人的責任，構(gòu)成犯罪的，移交司法部門追究刑事責任?！盵19]可以說，2010年招生政策中“陽光工程”對于各種招生“亂象”涉及得最為全面，既涉及了招生管理、招生資質(zhì)、招生政策執(zhí)行等問題，又涉及了對各種招生違規(guī)行為的處罰問題，是歷年來在政策中對各種招生亂象涉及最多的一次。

2011年，《教育部關(guān)于做好2011年中等職業(yè)學校招生工作的通知》提出，“要進一步推進招生工作‘陽光工程’。在招生工作中，中等職業(yè)學校不得違反國家有關(guān)規(guī)定，亂招生、亂收費、亂辦學；不得參與任何中介機構(gòu)或個人組織的非法招生活動；不得以任何形式收取與招生錄取掛鉤的任何費用。堅決杜絕招生學校虛假不實宣傳、有意欺騙誤導學生的行為。要切實改變少數(shù)地方對招生學校疏于管理、招生收費標準不統(tǒng)一、招生行為不規(guī)范、學籍管理不嚴格、招生數(shù)據(jù)重復統(tǒng)計等現(xiàn)象。對違反招生紀律的，要追究當事人和主管部門負責人的責任，并予以嚴肅處理。”[20]與前幾年“陽光工程”政策內(nèi)容相比，2011年涉及的內(nèi)容并無新意。

2012年，《教育部關(guān)于做好2012年中等職業(yè)學校招生工作的通知》提出，“避免重復招生、重復錄取、搶拉生源和不正當競爭等行為的發(fā)生。各地要深入推進并有效實施招生工作‘陽光工程’，為中職招生提供公平、公正、有序的招生環(huán)境和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，維護學校和考生的合法權(quán)益，維護正常的招生秩序?！盵21]顯然，2012年“陽光工程”涉及的內(nèi)容更為概括。

從上述政策內(nèi)容來看，顯然，政府對現(xiàn)實中中職招生工作中的種種“非正?！爆F(xiàn)象是非常重視的，從最初的“泛泛地提出要求”，到之后逐步與負責人的“責任”掛鉤，甚至提出有必要的話要“追究刑事責任”，彰顯了政府要杜絕各種招生非正?，F(xiàn)象的決心，以及要營造一種公平有序的招生環(huán)境和氛圍的政策導向。但值得反思的是，盡管這種政策導向是值得肯定的，但現(xiàn)實招生實踐中，各種招生亂象依然無法杜絕，甚至有愈演愈烈的趨勢，因此，到底導致各種招生亂象的根源是什么？怎樣才能杜絕這些招生非正?，F(xiàn)象？相應(yīng)制度的缺失，以及對政策執(zhí)行監(jiān)測的缺失，是不是導致這些亂象長期存在的一個重要原因？

四、中職學校招生政策設(shè)計的導向與趨勢

（一）政府主導下逐步融入“市場機制”的招生政策設(shè)計

正如前文分析，強勢的“政府主導”是當前中職招生政策的主要特征。盡管這種招生政策設(shè)計模式有很多優(yōu)點，但其弊端也是比較明顯的。因此，在未來中職招生政策設(shè)計中，應(yīng)逐步實現(xiàn)與我國當前經(jīng)濟發(fā)展模式相匹配的招生政策設(shè)計，即應(yīng)逐步納入“市場機制”，將市場機制中的“優(yōu)勝劣汰”、“競爭機制”等元素和理念納入中職招生政策設(shè)計中，這也就意味著招生政策制定的路徑由原來的 “自上而下”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y(jié)合的政策制定路徑，將市場機制中包含的“需求”、“競爭”等元素納入政策制定的過程。

基于此，政府需要實現(xiàn)其職能的轉(zhuǎn)變，特別是在招生政策制定和實施過程中，更需實現(xiàn)其“恰當?shù)亩ㄎ弧保阂环矫?，政府要在宏觀層面做好招生工作的統(tǒng)籌、規(guī)劃和引導，以及相關(guān)配套政策的設(shè)計，以此來支持和保障中職招生工作的順利開展；另一方面，政府要在不同層面、通過多種途徑加強對招生政策執(zhí)行情況的監(jiān)測與評估，并且，政府還要著力營造有利于“第三方”評估機構(gòu)和組織生存和發(fā)展的環(huán)境，為實現(xiàn)公平、公正的招生政策監(jiān)測和評估提供有利條件。

（二）繼續(xù)擴大面向農(nóng)村和中西部地區(qū)招生規(guī)模與范圍的中職招生政策設(shè)計

已有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2007年我國仍然有456.32萬初中畢業(yè)生 （占初中畢業(yè)生總數(shù)近22%）不能升入高中階段各類學校[22]，他們面臨的選擇只有進入社會，而且這些學生大部分來自農(nóng)村，再加上當前中東部和城市地區(qū)中職生源緊張等問題，因此，關(guān)于中職招生政策設(shè)計必須繼續(xù)擴大面向農(nóng)村和中西部地區(qū)的招生規(guī)模與范圍，除了當前政策中比較強調(diào)的加強東西部、城鄉(xiāng)之間的合作之外，還需加強中西部和農(nóng)村地區(qū)自身的辦學質(zhì)量和招生能力，特別是對那些辦學特色突出、辦學質(zhì)量較高的中西部和農(nóng)村中職學校，要給予特殊政策，擴大其招生規(guī)模，同時擴大其招生范圍，將初中畢業(yè)生、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等納入招生范圍，以滿足中西部和農(nóng)村地區(qū)初中畢業(yè)生升學需求、為農(nóng)村各類需求的人員提供接受中等職業(yè)教育的機會。當然，要努力規(guī)避當前東西部、城鄉(xiāng)合作之間的弊端，仍是當前及未來政策設(shè)計中必須予以強調(diào)的。

[1][11]教育部.教育部關(guān)于做好2003年中等職業(yè)學校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_34/201001/xxgk_78962.html.

[2][12]教育部.教育部關(guān)于做好2004年中等職業(yè)學校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_951/201001/xxgk_78952.html.

[3][13][16]教育部.教育部關(guān)于做好2006年中等職業(yè)學校招生工作的通知 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1220/201001/xxgk_78945.html.

[4]教育部.教育部關(guān)于做好2007年中等職業(yè)學校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1497/201001/xxgk_78937.html.

[5][14][17]教育部.教育部關(guān)于做好2008年中等職業(yè)學校招生工作的通知 [EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_951/201001/xxgk_78934.html.

[6][18]教育部.教育部關(guān)于做好2009年中等職業(yè)學校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_2710/201001/xxgk_78932.html.

[7][10][19]教育部.教育部關(guān)于做好2010年中等職業(yè)學校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4530/201007/xxgk_92043.html.

[8][15][20]教育部.教育部關(guān)于做好2011年中等職業(yè)學校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_951/201105/xxgk_119392.html.

[9][21]教育部.教育部關(guān)于做好2012年中等職業(yè)學校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6858/201206/xxgk_137475.html.

[10]教育部.教育部關(guān)于做好2011年中等職業(yè)學校招生工作的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_951/201105/xxgk_119392.html.

[22]郝冰.我國農(nóng)村發(fā)展職業(yè)教育的問題與對策[J].河南科技,2010,(1).