丁煥峰

農村公共產品供給是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵內容。農村公共產品的豐富是全面建設小康社會和實現(xiàn)基本公共服務均等化的根本要求，完善的農村公共產品供給機制是縮小城鄉(xiāng)差距與調整國民收入格局的關鍵，農村公共產品供給有利于農業(yè)經濟發(fā)展方式的轉變和實現(xiàn)社會公平、正義與和諧。為縮小城鄉(xiāng)收入差距，有必要健全完善農村公共產品供給模式。

一、傳統(tǒng)農村公共產品供給模式擴大了城鄉(xiāng)收入差距

我國有關供給農村公共產品的思想與政策是隨著國家的工作重心、經濟發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)發(fā)展政策的調整而多次發(fā)生變化。新中國成立之前，中國共產黨就在自己建立了政權的解放區(qū)開展了農村土地改革運動，為發(fā)展農村經濟和改善農民生活進行了有益探索；新中國成立之初在《論十大關系》和《關于正確處理人民內部矛盾的問題》等文獻中提出了“工農業(yè)并舉”和“城鄉(xiāng)兼顧”的思想，隨著社會主義工業(yè)化建設的大規(guī)模進行，為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家實行了統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍制度、人民公社化等一系列政策和措施來保障工業(yè)和城市的需求，其后果就是城鄉(xiāng)分割體制的形成，國家重心逐漸偏向工業(yè)與城市，而農業(yè)和農村則充當起支持和服務的角色；1978年的十一屆三中全會推行的以家庭聯(lián)產承包責任制為顯著特征的農村改革，有力促進了農業(yè)生產的發(fā)展，使農村社會的經濟面貌發(fā)生了巨大變化，中國共產黨十三大以后更是明確提出“城鄉(xiāng)經濟良性互動”的思想，與此同時農村公共產品供給出現(xiàn)了一些新的特征，城鄉(xiāng)差異不斷擴大；進入21世紀特別是中國共產黨十六大以來，農村社會事業(yè)加快發(fā)展，處理城鄉(xiāng)關系的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”作為科學發(fā)展觀的重要內容明確提出，為有效破除城鄉(xiāng)二元結構困境，2012年底中共中央國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》中明確提出按照提高水平、完善機制、逐步并軌的要求，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎設施建設向農村傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)差距，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

稅費改革后，農村公共產品“多元”供給格局逐步形成。農村公共產品供給的資金來源除了中央和省級政府的轉移支付外，還有一小部分就來源于以“一事一議”方式籌到的集資款；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民間資本、私人資本和第三部門也成為農村公共產品籌資的重要途徑。此外，農村公共產品的管理和維護機制也越來越靈活和多樣化：有政府投資政府管護模式、政府投資市場化管護模式、政府監(jiān)管下的私人資本經營模式、政府資助下的私人經營模式、俱樂部模式等。

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，這也是中國區(qū)域發(fā)展不平衡的重要表現(xiàn)和關鍵原因。1978年，農村居民家庭人均純收入是133.6元，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入是343.4 元，二者之比是1∶2.57；2012年農村居民家庭人均純收入是7917.2元，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入是24565.7元，二者之比是1∶3.10。城鄉(xiāng)收入差距的縮小是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心內容，引起這種城鄉(xiāng)收入差距的原因很多，但城鄉(xiāng)公共產品水平的差距則是較為重要的原因，長期的城鄉(xiāng)分割使得農村公共產品建設費用基本上靠農村居民自己支付，而城鎮(zhèn)公共產品則由財政支付，這進一步加重了農村居民負擔；較低的公共產品水平也使得農村居民人力資本遠低于城鎮(zhèn)居民，也加大了城鄉(xiāng)居民收入差距；較低的農村公共產品水平也嚴重束縛了農村經濟的發(fā)展。中國區(qū)域收入差距和城鄉(xiāng)收入差距的變化是同步的，萬廣華測算認為，中國地區(qū)間的收入差距中有70%—80%是來自于農村和城市之間的收入差距。

二、公共產品供給的城市偏向是城鄉(xiāng)收入差距擴大的關鍵

綜合國內外學者的研究，我們強調城鄉(xiāng)收入差距是城市偏向制度的產物。Michael.Lipton 最早提出了城市偏向理論，他指出，在許多發(fā)展中國家，由于受到來自城市各階層的壓力，政府所制定的稅收、投資、價格及其它政策均有利于城市，城市和農村之間不合理地偏向城市。林光彬指出，我國公共支出和財政資源在城鄉(xiāng)之間的分配存在嚴重的不平等，是城鄉(xiāng)收入差距擴大的經濟基礎之一；陶然、劉明興發(fā)現(xiàn)中國地方財政體系有著嚴重的城市傾向，而且地方財政行為對城鄉(xiāng)收入差距的影響程度取決于地方財政的獨立程度，由于稅收集權導致地方政府更加依賴于上級政府的財政轉移，以及地方政府在選民尤其是在政治弱勢群體農村人口中的可信度降低，地方政府近來通過加大轉移支付來增加農村收入的效果被削弱；沈坤榮發(fā)現(xiàn)，國家財政的農村支出對農民收入增長起到了一定的促進作用，但由于公共支出的管理、運用效率低下，其作用在統(tǒng)計上并不十分顯著，從而使得政府公共支出在降低城鄉(xiāng)收入差距上的作用不甚明顯，并進一步討論了如何將公共支出政策與農村金融政策相結合等問題。

我們對廣東省農村公共產品供給與城鄉(xiāng)收入差距的研究發(fā)現(xiàn)經濟系統(tǒng)中農業(yè)與非農業(yè)勞動生產率差距的客觀存在，加上公共產品供給體制的城市偏向，必然形成自我維持和累積擴大的城鄉(xiāng)收入差距。計量研究發(fā)現(xiàn)，農村公共產品供給對城鄉(xiāng)收入差距波動的貢獻程度顯然比城鄉(xiāng)產業(yè)生產力差距對城鄉(xiāng)收入差距波動的貢獻程度高，說明增加農村公共產品供給可以有效地縮小城鄉(xiāng)收入差距；而且，財政支農支出比重和農業(yè)貸款比重對城鄉(xiāng)收入差距波動的貢獻程度在長期中明顯大于在短期內，說明財政支農支出和農業(yè)貸款的政策效果都存在正向滯后性，表示財政支農支出和農業(yè)貸款應作為一種長期政策來執(zhí)行；進一步地，無論在長期中還是在短期內，農業(yè)貸款比重對城鄉(xiāng)收入差距波動的貢獻程度一直大于財政支農支出比重對城鄉(xiāng)收入差距波動的貢獻程度，說明農村金融支持縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用更強，而財政支農支出的資金配置效率低下，有必要采取相應的措施，提高財政支農支出的管理和運用效率，以更為有效地提供農村公共產品、縮小城鄉(xiāng)收入差距。

三、縮小城鄉(xiāng)收入差距的農村公共產品供給策略

由于自然條件與歷史原因，城鄉(xiāng)收入保持一定差距有其現(xiàn)實性和合理性。只有不斷提高農村公共產品供給水平，縮小城鄉(xiāng)收入差距，讓廣大農村居民收入得到有效提升，這也是2020年中國全面建成小康社會的關鍵。因此，要提高農民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距，可以考慮采取以下措施：

第一，增加農村公共產品的供給，不斷完善農村公共產品供給體系。一方面要加大財政支農支出的力度，不僅保證絕對數量的增長，更應該提高財政支農支出比重，還要擴大財政支農的范圍，制定更多的惠農政策和措施，從保證農業(yè)基礎設施建設的投入、加快推進農業(yè)發(fā)展方式轉變、著力改善民生、增強農業(yè)發(fā)展活力等方面，全方位加大財政支農惠農力度，加大公共財政對農村基礎設施建設的覆蓋力度，逐步建立投入保障和運行管護機制；另一方面要加快建立健全農村金融市場、農村金融制度和農業(yè)風險經營管理體系，增加農業(yè)貸款，為農村公共產品的供給提供資金支持。

第二，積極引導私人資金和金融機構資金進入農業(yè)生產性支出和農村基礎設施建設的領域，這一方面可以在一定程度上彌補財政支農支出的不足，健全農村公共產品供給的融資渠道，另一方面可以將市場機制和市場競爭規(guī)則引入公共資金運用領域，提高國家財政資金的運用效率，改善公共支出的管理和運用效率。

第三，適當調整國家財政對農業(yè)公共支出的結構，提高財政支農支出資金的配置效率。農業(yè)生產的環(huán)境因素對農村經濟發(fā)展和農村收入提高至關重要，應考慮將更多公共支出資金用于農業(yè)生產的環(huán)境保護；提高在農村救濟方面的支出比例，積極推行城鄉(xiāng)一體化的社會保障政策，考慮進一步將農村居民統(tǒng)籌進入社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低收入的保障范疇之內，從而更加有效地發(fā)揮政府在促進實現(xiàn)公平的經濟增長方面的作用；根據農業(yè)生產物價指數和農業(yè)生產資料價格指數的變動情況，對生產者進行更大規(guī)模的、針對生產資料和農產品的直接價格補貼，充分發(fā)揮市場對資源配置和農業(yè)生產的調節(jié)作用。

第四，把城鎮(zhèn)化與推進農村生態(tài)文明建設有機結合。有序推進農村人口城鎮(zhèn)化，加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。加強農民工職業(yè)培訓、社會保障、權益保護，推動農民工平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛(wèi)生、計劃生育、住房租購、文化服務等基本權益，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。加強農村生態(tài)建設、環(huán)境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉(xiāng)村。搞好農村垃圾、污水處理和土壤環(huán)境治理，實施鄉(xiāng)村清潔工程，加快農村河道、水環(huán)境綜合整治。目前農村普遍存在的一個問題是農村建設中的“空心化”問題，一些較大村莊的中心地帶是老住宅，無人居住，一些新住宅傾向于在原村莊周邊建設，這造成了土地的極大浪費，同時也不利于村莊基礎設施，特別是不利于環(huán)境的改善。