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公眾參與可持續(xù)發(fā)展的作用機(jī)理研究

2013-08-15 00:50廣東省社會科學(xué)院現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略研究所廣東廣州510610
探求 2013年3期
關(guān)鍵詞:利益公眾政府

□李 飏(廣東省社會科學(xué)院 現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略研究所,廣東 廣州 510610)

隨著資源枯竭、生態(tài)失衡、環(huán)境惡化等問題的出現(xiàn),可持續(xù)發(fā)展作為一種兼顧經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境三大系統(tǒng)協(xié)調(diào)平衡的發(fā)展理念,日益成為人類應(yīng)對氣候變化、貧窮分化等世界性難題的共識。1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會在各國政府間探討了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議明確了公眾參與是在國家與政府主導(dǎo)下的可持續(xù)發(fā)展的策略安排與具體行動。在全球化背景下,中國積極融入世界發(fā)展潮流。在創(chuàng)造巨大財富的同時,快速發(fā)展的中國的經(jīng)濟(jì)也面臨著日益惡化的生態(tài)破壞與環(huán)境問題。在資源環(huán)境的約束下,中國近年來不得不放棄高增長速度,以求經(jīng)濟(jì)環(huán)境社會的相融性發(fā)展。從發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、到產(chǎn)業(yè)升級都是中國遵循可持續(xù)發(fā)展理念做出的理性選擇。

中國公眾參與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇。從黨的十六屆四中全會明確提出“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理,促進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”以來,中國社會管理創(chuàng)新為可持續(xù)發(fā)展從理論走向?qū)嵺`提供了重要的實現(xiàn)途徑。公眾參與在可持續(xù)發(fā)展等公共政策的議程制定過程中起到了重要作用,提升了公眾福利和公眾權(quán)力。黨的十七大再次重申社會管理創(chuàng)新的重大戰(zhàn)略意義,黨的十八大報告明確指出,要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè),要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系,加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。其中創(chuàng)新社會管理關(guān)鍵在于:政府改革是根本,公眾參與是基礎(chǔ),未來的突破點是實施公眾的自我治理。中國公眾參與的文化基礎(chǔ)尚未建立,公眾參與的制度化合規(guī)化仍需完善。中國公眾參與的進(jìn)一步發(fā)展需要諸多體制機(jī)制方面的創(chuàng)新和公眾自身的積極行動。

一、公眾參與的相關(guān)概念

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體,在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。它是公眾通過直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程,它遵循“公開、互動、包容、民意”等基本原則。公眾參與是公眾對政治生活、社會生活、經(jīng)濟(jì)生活的參與,參與的主體是公眾。

(一)傳統(tǒng)社會發(fā)展觀下公眾參與的缺失

可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的領(lǐng)域與社會管理的內(nèi)容和范疇有極大相關(guān)性。可持續(xù)發(fā)展?jié)B透到經(jīng)濟(jì)社會文化及環(huán)境等各個方面。社會管理側(cè)重的是社會公共關(guān)系管理,其重點是社會治安、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)、道德風(fēng)尚、社會服務(wù)及其他社會公益事業(yè)方面。雖不像可持續(xù)發(fā)展關(guān)注整個社會政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,但社會管理并不是孤立的社會事務(wù)管理,而是與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)相對應(yīng)而又融匯貫通的,不僅要協(xié)調(diào)社會活動中人與人之間的關(guān)系,也要協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系,乃至人與自我的關(guān)系,因此社會管理體制改革創(chuàng)新的內(nèi)容不可避免地要涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等眾多領(lǐng)域,同可持續(xù)發(fā)展所關(guān)注的問題一樣必然滲透到經(jīng)濟(jì)社會文化及環(huán)境等各個方面。兩者都需要單項突破與總體推進(jìn),即統(tǒng)攬全局同時抓住重點??沙掷m(xù)發(fā)展問題既是政府的問題,也是事關(guān)企業(yè)、民間社會團(tuán)體和公眾切身利益的問題。社會管理關(guān)注的社會事務(wù)較之經(jīng)濟(jì)、政治、文化事務(wù),與社會公眾關(guān)系更為直接密切??沙掷m(xù)發(fā)展與社會管理兩者均與社會公眾有著密切關(guān)聯(lián)。

然而,傳統(tǒng)社會發(fā)展觀認(rèn)為推動社會發(fā)展是由少數(shù)有認(rèn)識與實踐能力的精英主導(dǎo),而社會公眾被視為缺乏理性而遭遇忽視,這種絕對理性主義發(fā)展觀的現(xiàn)實表現(xiàn)是,國家或政府以高度集中的權(quán)力從不同維度對社會公眾領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)滲透,發(fā)展只是國家政府以及少數(shù)精英的特權(quán)專利,社會公眾只是實現(xiàn)國家和政府發(fā)展戰(zhàn)略的外在工具、被強(qiáng)制的管理對象。由國家或政府主導(dǎo)的社會公眾領(lǐng)域,其發(fā)展是不可持續(xù)的。

(二)公民社會背景下,公眾參與可持續(xù)發(fā)展是社會管理的重要內(nèi)容之一

現(xiàn)代公民社會背景下,公眾對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安全性穩(wěn)定性有多元化需求。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入人心,公眾參與可持續(xù)發(fā)展實踐活動已成為社會管理的重要內(nèi)容。同時,基于公民社會的逐步形成及其特點,公眾參與可持續(xù)發(fā)展的思路及路徑發(fā)生了一系列轉(zhuǎn)變。這就要求我們必須主動轉(zhuǎn)變思路,通過改革傳統(tǒng)既有的規(guī)范化工作觀念、體制、方法來應(yīng)對新形勢下公眾參與社會事務(wù)的要求。應(yīng)加強(qiáng)機(jī)制建設(shè),引導(dǎo)公眾參與到可持續(xù)發(fā)展的實踐活動中來。

黨的十七大報告指出,要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”,“堅持國家一切權(quán)力屬于人民,從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。黨的十八報告指出,必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度出發(fā),加快健全公共服務(wù)體系,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理,推動社會主義和諧社會建設(shè)。社會公眾既是接受政府和社會進(jìn)行社會管理的對象,也是參與社會管理的主體。憲法賦予公民管理國家和公共事務(wù)的權(quán)利,人民依法委托政府實施公共管理。公眾參與能降低社會管理成本,提高社會管理的效率和質(zhì)量。

二、公眾參與對可持續(xù)發(fā)展的意義

(一)公眾參與是推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要力量

作為一種“自下而上”的力量,由于其最初的參與動機(jī)基于公眾利益或自身利益,因而顯得更具有可持續(xù)的強(qiáng)力,是遏制可持續(xù)發(fā)展中違法或違背可持續(xù)發(fā)展理念的諸多人類行為的“大規(guī)模建設(shè)性武器”??沙掷m(xù)發(fā)展問題往往涉及或影響特定人群或普遍公眾的利益,公眾就會基于對其自身利益的關(guān)注而主動投身到可持續(xù)發(fā)展的社會運動中,如環(huán)保運動。他們在為自己利益奔走呼吁的同時也必將促進(jìn)全社會的利益。

(二)公眾參與是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑

參與是公眾維護(hù)自身利益的過程。利益是對人的行為有激勵作用,是促使人進(jìn)行社會活動的根本動力??沙掷m(xù)發(fā)展要解決的問題是人與自然、人與人、人與自我三個層面上的協(xié)調(diào)發(fā)展,它強(qiáng)調(diào)的利益是生態(tài)性和人類性,追求人類利益即生存發(fā)展與自然權(quán)益即生態(tài)平衡與資源環(huán)境的永續(xù)存在,同時追求人類利益與自然權(quán)益在代際之間的公平接續(xù)傳承。讓公眾參與可持續(xù)發(fā)展的決策與行動,能喚起公眾對其自身利益的思考并培養(yǎng)其對他人、自然、后人的責(zé)任感。

(三)公眾參與能部分化解消除對政府政策的質(zhì)疑抵觸

由傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型,首先要扭轉(zhuǎn)國家乃至國際上已然存在的非持續(xù)發(fā)展政策,這涉及到一系列公共政策的選擇。相對于政府或國家,非政府組織或個人對于社會公眾有著天然的親近感,能在可持續(xù)發(fā)展決策上發(fā)揮與政府不同的作用。自然科學(xué)與社會科學(xué)研究者從技術(shù)與經(jīng)濟(jì)角度提示了可持續(xù)發(fā)展的可行性,私人、社會團(tuán)體及非常政府組織能使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略通過一系列非正規(guī)、非強(qiáng)制的機(jī)制使社會公眾自愿或直接參與到社會發(fā)展的行動中,由于是非強(qiáng)制自愿協(xié)議,社會公眾避免了對政府決策的抵觸。

三、公眾參與對可持續(xù)發(fā)展的作用機(jī)理

(一)公民社會為公眾參與可持續(xù)發(fā)展提供條件和基礎(chǔ)

公民社會的建構(gòu)是對國家和政府權(quán)力的重塑,可持續(xù)發(fā)展作為一種現(xiàn)代文明的發(fā)展理念,要求有寬松民主的政治體制與之相適應(yīng)。圍繞可持續(xù)發(fā)展所進(jìn)行的國家與政府權(quán)力的重新思考,其核心在于限定政府在社會公共領(lǐng)域的作用,建立與可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代民主政治體制,而現(xiàn)代民主政治的本質(zhì)關(guān)鍵在于能讓公民有效地參與社會公共事務(wù)和社會發(fā)展的決策過程。公民社會的存在使國家和政府權(quán)力受到某種程序性的社會制約,為公眾參與提供了一定的社會資源與制度保障。與之相伴而生的公民意識則為公民參與可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了內(nèi)在永恒的精神動力。公民社會培育的公民意識表現(xiàn)為公眾的社會權(quán)利意識、社會認(rèn)同意識、社會責(zé)任意識等,這些意識最初是一種態(tài)度,進(jìn)而轉(zhuǎn)化成實際的行為模式,它是對整個社會或全人類福祉的深度關(guān)切,不僅是對國家政府權(quán)力的制衡,同時也能消彌個人自我意識膨脹。

(二)公眾參與確??沙掷m(xù)發(fā)展的責(zé)任利益主體多元化

只有當(dāng)社會公眾真正成為發(fā)展的責(zé)任主體,可持續(xù)發(fā)展才能從政府主導(dǎo)的戰(zhàn)略決策走向全社會共同參與的實踐行為??沙掷m(xù)發(fā)展最初是由幾個對人類發(fā)展前景有憂患的知識分子提出,經(jīng)過了幾代人的努力,成為當(dāng)今世界性的發(fā)展意識主流。然而承擔(dān)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的責(zé)任不僅只限于少數(shù)社會精英或政治家的意志,還應(yīng)包括更為廣泛的社會利益主體,尤其是公眾參與成為可持續(xù)發(fā)展的主體保障時,才能實現(xiàn)可持發(fā)展所倡導(dǎo)的公平性原則。當(dāng)社會公眾不僅是政府決策的實施執(zhí)行者,而且能夠介入到政策的設(shè)計、計劃的制定等決策過程中時,他們的知情權(quán)發(fā)言權(quán)才能得到實現(xiàn),其公眾利益才能得到最大的保護(hù),從而愿意為發(fā)展做出與已有關(guān)的努力與貢獻(xiàn)。

(三)公眾參與社會管理體制創(chuàng)新,提升管理水平與整體效能

公眾參與能協(xié)助政府理清公眾關(guān)注的民生話題,從而確立社會管理與可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的方向與領(lǐng)域。從而引導(dǎo)社會管理的職能和任務(wù),確立組織體系結(jié)構(gòu)、明確各方職權(quán),分清各方責(zé)。社會管理包含四個組織系統(tǒng),一是政府系統(tǒng)。二是各種企事業(yè)單位系統(tǒng)等職業(yè)活動組織。三是民間組織系統(tǒng),主要是各類社團(tuán)組織。四是社區(qū)組織系統(tǒng),即社區(qū)居民自治組織。

公眾參與在社會管理體制創(chuàng)新上充分體現(xiàn)了公共服務(wù)型政府的特點,符合中國社會管理體制改革的趨勢要求。根據(jù)中國社會管理的現(xiàn)狀,科學(xué)劃分社會管理職能總的趨勢和要求應(yīng)該是,轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式、重點由行政管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù),能由社會組織管理的事務(wù)要盡量剝離給社會組織,政府不要過多包攬;能由下級政府承擔(dān)的職能盡量由下級政府負(fù)責(zé),上級政府不要抓住不放,各級政府只有職責(zé)清楚、權(quán)責(zé)一致、管得少而精,才能管得精而好。公眾參與機(jī)制的推行,將引導(dǎo)和發(fā)揮社會群眾參與經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理的積極性。

公眾參與在政府——企業(yè)——社會團(tuán)體之間發(fā)揮作用,通過調(diào)節(jié)優(yōu)化各種社會資源配置,創(chuàng)造出最佳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效益。公眾參與能提高社會管理體制整體效益,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

(四)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)性與利益沖突性決定其問題解決必須依賴公眾參與

可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的重點問題在于其科學(xué)技術(shù)性和利益沖突性,前者決定了可持發(fā)展戰(zhàn)略決策及行政控制離不開技術(shù)專家,后者決定了多元利益主體的協(xié)調(diào)必須借助民主理念和公眾參與來實現(xiàn)。就社會公眾的利益和需要而言,他們作為可持續(xù)發(fā)展的共享者或諸如環(huán)境公害等不可持續(xù)發(fā)展的受害者、承受者,對所處環(huán)境惡化狀況最為關(guān)心、最為了解,參與可持續(xù)發(fā)展、環(huán)保運動的熱忱相對較高。公眾作為可持續(xù)發(fā)展的受益人或受害人身份,是推動和實施可持續(xù)發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)的重要社會資源和力量。無論在理論上還是實踐中,國際社會和世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家都十分重視公眾在可持續(xù)發(fā)展中的作用,強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會公眾的發(fā)展權(quán)益,其中包括環(huán)保權(quán)益,知情權(quán)、參與權(quán)和補(bǔ)償權(quán)等。

四、促進(jìn)公眾參與的對策建議

推進(jìn)社會管理體制改革創(chuàng)新是客觀形勢發(fā)展的必然要求,改革創(chuàng)新的總體目標(biāo)是“建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。認(rèn)清社會管理體制創(chuàng)新的趨勢和要求,提升公眾參與在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的作用。

(一)從社會管理體制創(chuàng)新上建構(gòu)公眾參與的組織保障

公眾參與有賴于公眾參與的文化意識的形成,通過鼓勵和培育新興的“社會組織參與”構(gòu)建公眾參與的健康生態(tài)。社會組織是公眾參與的重要組織基礎(chǔ),社會組織既可以有效地開展各種制度性參與活動,同時也培育了大批熟悉參與規(guī)則、具有民主素質(zhì)的參與主體。針對目前我國社會管理方面存在的社團(tuán)組織不發(fā)達(dá)、社會自治能力較弱、公共服務(wù)滯后的問題,改革創(chuàng)新社會管理體制要進(jìn)一步發(fā)揮公眾參與的作用,提高公眾參與的深度和廣度,將公眾參與的方式方法法制化、制度化,真正確保公眾和社會組織對社會管理的參與到位。堅持政府與社團(tuán)的結(jié)合、法治與自治的結(jié)合、管理與服務(wù)的結(jié)合,探索提高社會管理體制整體效益的方法和途徑。

積極培育和發(fā)展各種民間社會組織,加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層群眾自治組織建設(shè),努力提高社會自治能力,充分發(fā)揮社團(tuán)組織的專業(yè)管理和服務(wù)的作用,發(fā)揮基層群眾自治組織的綜合管理和服務(wù)功能。建立由行政控制為主轉(zhuǎn)向政策規(guī)范和法律監(jiān)督為主的社團(tuán)管理模式。要改革創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制,減少政府包辦,強(qiáng)化行業(yè)自律,增強(qiáng)事業(yè)單位自我發(fā)展能力,引入市場機(jī)制,在社會發(fā)展和公共服務(wù)的大市場競爭中生存和發(fā)展。

(二)喚醒公眾的可持續(xù)發(fā)展自覺意識

要以民眾素質(zhì)和公德層面去強(qiáng)調(diào)環(huán)境意識,但更重要的是,應(yīng)當(dāng)完善環(huán)保的信息披露機(jī)制和公眾利益表達(dá)機(jī)制,從而引入有效的公眾參與,為可持續(xù)發(fā)展提供自下而上的持續(xù)推動力??沙掷m(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)的代際公平原則,可持續(xù)問題不單純關(guān)系到當(dāng)代人的幸福,還涉及到下一代的發(fā)展資源及能力是否可持續(xù)的問題,因而需要當(dāng)代人具備未來意識,商業(yè)社會強(qiáng)化了人們的務(wù)實功利性,只關(guān)注眼前局部利益,而忽視對未來的戰(zhàn)略思慮,這也是可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。有些人生態(tài)觀念意識淡漠,認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展關(guān)注的問題都是未來人的壓力,只顧自己這一代有發(fā)展的資源就行了,于是乎事不關(guān)已,高高掛起。政府要通過宣傳教育號召公民增強(qiáng)主人翁意識。

培育公眾參與的模范典型,營造公眾參與的社會文化氛圍。當(dāng)今社會,公眾參與可持續(xù)發(fā)展實踐活動是參與社會管理的重要內(nèi)容,參與社會管理既是一種權(quán)利,也是公民的責(zé)任與義務(wù),政府要通過樹立先進(jìn)典型事例,將公眾參與變成一種行為習(xí)慣。當(dāng)每個人都能如關(guān)心自己的家事一樣關(guān)心大家的事務(wù),消除冷淡疏離和抱怨,那么社會和諧就容易實現(xiàn)了。

(三)創(chuàng)新信息披露與公眾參與的表達(dá)機(jī)制

信息的充分及時披露是公眾參與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的前提。公眾參與需要確保信息最大程度的透明。國家和政府要搭建良性互動的溝通平臺,通過民生論壇、媒體追蹤、民意調(diào)查,市長熱線、網(wǎng)絡(luò)在線、面對面對話等形式,引導(dǎo)公眾有效參與社會管理、可持續(xù)發(fā)展事業(yè),使公眾意見能夠充分得到表達(dá)和尊重,公眾的訴求能方便快捷到達(dá)政府相關(guān)部門并得到回應(yīng)解決。當(dāng)公眾的提出的問題得到合理妥善解決,公眾意見進(jìn)入決策視野并對決策產(chǎn)生影響時,公眾理解支持并參與可持續(xù)發(fā)展的熱情就會顯著提高,參與社會管理終將由一種自發(fā)理念變成有效的自覺行動。

(四)建立公眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制

公眾利益在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與價值取向上是統(tǒng)一的,其根本利益在大部分時候是一致的。但隨著社會變遷多元利益主體的形成,公眾利益呈現(xiàn)多元化復(fù)雜化。不同利益主體間的矛盾累積日益增多,需要建立通暢的利益表達(dá)與協(xié)調(diào)機(jī)制,讓公眾有機(jī)會有渠道表達(dá)利益訴求,當(dāng)公眾利益發(fā)生沖突時,創(chuàng)新建立一系列利益協(xié)調(diào)的規(guī)范化程序,如民意調(diào)查制度、聽證會制度、公眾聯(lián)席制度、協(xié)商談判制度、信息公開制度等。國家與政府應(yīng)發(fā)揮權(quán)威公信力,充當(dāng)起調(diào)和化解矛盾的中間人,避免協(xié)調(diào)的主觀傾向化、隨意化、人為化,把公眾意見納入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道。

(五)建立公眾監(jiān)督評估機(jī)制

建立公眾監(jiān)督評估機(jī)制是指依據(jù)一定的目標(biāo)、原則、程序和方法對政府在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中的效果、成績、問題進(jìn)行評判。目的是獲取政府在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中的真實信息,為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)政府工作提供依據(jù)。在評價標(biāo)準(zhǔn)上,要以是否符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為原則,增加公眾滿意度指標(biāo),以創(chuàng)新改革過去以政府GDP政績考核為唯一標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌考慮可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、階段性內(nèi)容,使公眾監(jiān)督評估機(jī)制符合中國的客觀實際,確保評估的結(jié)果真實性與有效性。

[1]十八大精神宣講經(jīng)典講稿.社會管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變政府理念 擴(kuò)大公眾參與[EB/OL].http://www.docin.com/p-590942601.html.

[2]徐曉麗.變革時期如何有效引導(dǎo)公眾參與社會治安管理[J].法律與社會,2012,(1).

[3]戴均良.社會管理的五個方向[J].瞭望新聞周刊,2005,(6).

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