□樊 釘 [中國(guó)人民大學(xué) 北京 100872]

公共危機(jī)是現(xiàn)代社會(huì)各國(guó)都無(wú)法回避的尖銳課題，尤其處于轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)社會(huì)，各種危機(jī)事件頻繁發(fā)生。如何提高危機(jī)決策的科學(xué)性，成為考量政府執(zhí)政能力的關(guān)鍵。

“有限理性”理論是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）1947年提出的。其基本內(nèi)涵是：決策者由于受到各種外部因素和自身能力制約，使決策結(jié)果只能做到相對(duì)“滿意”而不是絕對(duì)“最優(yōu)”。有限理性是針對(duì)長(zhǎng)期統(tǒng)制西方的“理性經(jīng)濟(jì)人”和“全面理性”思想提出的，標(biāo)志著決策真正成為一門科學(xué)進(jìn)入人們視野。這一理論在改革開(kāi)放初被大量翻譯介紹到我國(guó)，在金融、企業(yè)管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。很多人對(duì)有限理性的基本內(nèi)容耳熟能詳，但對(duì)立論的細(xì)節(jié)卻知之不多，而這些細(xì)節(jié)對(duì)于研究如何提高如何危機(jī)決策能力具有重要意義。

一、解決注意力稀缺是提高危機(jī)決策能力的前提

絕大多數(shù)公共危機(jī)都存在從量變到質(zhì)變的過(guò)程，很多決策失當(dāng)?shù)闹饕蚴菦Q策者注意力有限，錯(cuò)失了預(yù)防發(fā)生和控制蔓延的最佳時(shí)機(jī)。

西蒙在研究決策行為時(shí)，首先假定一種最為簡(jiǎn)單的動(dòng)物，只能夠進(jìn)行三種活動(dòng)：休息、尋覓和進(jìn)食，并且只有一個(gè)需求（目標(biāo)）——吃東西。假定在這種動(dòng)物生存的空間里，食物的分布是零散、少量而有規(guī)律的[1]47-51。該動(dòng)物的視力（也即“注意力”）使它在任何時(shí)候都能看清周圍一定視線范圍內(nèi)的景物。因此一旦發(fā)現(xiàn)食物，就會(huì)以最快速度奔跑過(guò)去。如果這個(gè)動(dòng)物看見(jiàn)食物，而沒(méi)有立即跑過(guò)去的話，就面臨尋找下一個(gè)食物點(diǎn)花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間甚至餓死的威脅。在這樣的假定環(huán)境下，動(dòng)物最合理行為方式便是：1）隨機(jī)探索，覓食；2）一發(fā)現(xiàn)食物，便跑過(guò)去吃；3）如果吃飽了，就把剩下的時(shí)間用于休息，而不是囤積食物。西蒙指出：“信息需要消耗什么是顯而易見(jiàn)的，它會(huì)消耗接受者的注意力。因此，過(guò)量信息會(huì)導(dǎo)致注意力的貧乏”[1]163,164。經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆士·馬奇進(jìn)一步提出，注意力是一種稀缺資源，決策者的注意力分配往往左右決策的方向[2]。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于政府職能轉(zhuǎn)換不到位，很多可以通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)自我調(diào)節(jié)的問(wèn)題仍然作為政府管制范圍，客觀上造成了各級(jí)政府決策事務(wù)繁雜，注意力分散。減少危機(jī)決策注意力稀缺最有效的手段是縮小關(guān)注度范圍，對(duì)“突發(fā)事件”進(jìn)行細(xì)分。

“突發(fā)事件”特點(diǎn)包括突發(fā)性和公共危害性兩方面。所謂“突發(fā)”是指無(wú)法事先預(yù)知或設(shè)防。“那些能夠預(yù)防的‘危機(jī)’都只能稱為問(wèn)題，只有那些無(wú)法預(yù)知的、被忽視的、具有顛覆性的意外事故，才算得上真正的危機(jī)”[3]。所謂“公共危害性”則體現(xiàn)了程度——只有造成一定人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或公共影響的突發(fā)事件才能稱為“公共事件”。很多人提到“公共危機(jī)”，往往與“突發(fā)性公共事件”混同，認(rèn)為凡涉及公眾安全的事件都是公共危機(jī)。實(shí)際上，從“突發(fā)性公共事件”到“公共危機(jī)”中間還有一個(gè)主觀評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)?！拔C(jī)”不僅包含突發(fā)性和公共危害性兩個(gè)特點(diǎn)，而且還強(qiáng)調(diào)決策主體對(duì)來(lái)自公共組織內(nèi)、外部壓力的主觀感受。

荷蘭科學(xué)家羅森塔爾（Rosenthal）在界定“危機(jī)”概念時(shí)指出，危機(jī)是“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件”[4]。這一概念突出了主體對(duì)“嚴(yán)重威脅”的主觀感受。換言之，突發(fā)事件不一定需要危機(jī)決策，很多事件處置實(shí)際上屬于常規(guī)決策范疇，例如：高速公路連環(huán)追尾造成人員傷亡和大面積擁堵，交管部門采取臨時(shí)封閉主要路段，引導(dǎo)車輛繞行，同時(shí)通知醫(yī)療衛(wèi)生部門及時(shí)救助傷者，追查肇事原因，通知相關(guān)人員家屬，及時(shí)向社會(huì)通報(bào)信息等措施就可以應(yīng)對(duì)處理。只要緊盯各環(huán)節(jié)不發(fā)生擴(kuò)大化影響，就不構(gòu)成危機(jī)決策。人們通常所說(shuō)的“應(yīng)急預(yù)案”一般也是針對(duì)突發(fā)性公共事件處理而言的。“啟動(dòng)預(yù)案”行為本身不具有危機(jī)決策的特點(diǎn)，只是一種程序性決策。

為什么很多本來(lái)可以通過(guò)常規(guī)手段處置的突發(fā)事件最終演變?yōu)楣参C(jī)，或者，由于決策者沒(méi)有體察潛在的威脅，導(dǎo)致危機(jī)擴(kuò)大蔓延呢？這就涉及到另一概念——“危機(jī)管理”。學(xué)界對(duì)于“危機(jī)管理”的討論很多，其中最具代表性的是將危機(jī)視為一種過(guò)程進(jìn)行管理：通過(guò)有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)地對(duì)危機(jī)的進(jìn)行分類，把危機(jī)處理中具有程序性的內(nèi)容及時(shí)歸入“預(yù)案”范疇，從而把更多注意力集中到新發(fā)生問(wèn)題的應(yīng)對(duì)上。通過(guò)持續(xù)不斷地學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，提高危機(jī)管理能力[5]。危機(jī)決策屬于危機(jī)管理的組成部分，只有把危機(jī)作為一個(gè)過(guò)程，不斷地對(duì)危機(jī)發(fā)生前、中、后各階段問(wèn)題進(jìn)行細(xì)分和歸并，才能真正提高危機(jī)應(yīng)對(duì)的能力。

二、充分發(fā)揮非理性因素作用是提高危機(jī)決策能力的重要手段

決策通常分為理性模式（也叫“邏輯型決策模式”）、非理性模式、有限理性模式三種。有人把理性決策、非理性決策模式稱為“歷史模式”，但實(shí)際上，這兩種模式非但沒(méi)有成為“歷史”，反而在不同的領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。很多時(shí)候，經(jīng)驗(yàn)型決策在快速、高效應(yīng)對(duì)方面超過(guò)了思維型、邏輯型決策模式。

西蒙充分認(rèn)識(shí)到非理性因素在決策中的重要作用，他在為《社會(huì)科學(xué)詞典》撰寫的詞條中指出，“理性是邏輯指引下的思考，它可以更加廣義地定義為問(wèn)題的解決和批判的思考，但只有在強(qiáng)調(diào)了邏輯成分時(shí)，它才成為有價(jià)值單獨(dú)討論的特定思想方法。無(wú)論知覺(jué)、想象、試錯(cuò)法這類活動(dòng)有著怎樣出色的成果，都是被排除在理性之外的”[6]。換言之，西蒙正是注意到了人們對(duì)價(jià)值理性的不懈追求和實(shí)際決策過(guò)程中，大量非理性因素存在使得決策無(wú)法做到最優(yōu)，只能做到相對(duì)滿意，才提出有限理性理論的。

危機(jī)狀態(tài)下，決策的首要目標(biāo)是控制和隔離危機(jī)，最大限度地保護(hù)公共利益。在時(shí)間、信息、方案、人力資源、技術(shù)等條件有限的情況下，決策者很難充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求意見(jiàn)，必須通過(guò)經(jīng)驗(yàn)、洞察力和直覺(jué)等非理性手段做出決定。如果將危機(jī)決策中的各種非理性因素進(jìn)行分類，大體包括以下三類。

（一）認(rèn)知能力

一是洞察力。危機(jī)情境下，不僅有效信息匱乏，而且大量謠言、錯(cuò)誤信息充斥其間。敏銳的洞察力就是辨別信息真?zhèn)?，透過(guò)現(xiàn)象把握本質(zhì)的能力，而這種洞察力通常建立在決策者經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)積累基礎(chǔ)上。二是發(fā)散性思維。危機(jī)情境下常規(guī)信息系統(tǒng)往往跟進(jìn)不及時(shí)，要求決策者以現(xiàn)有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，從不同視角、不同層面對(duì)同一問(wèn)題進(jìn)行思考，并尋求創(chuàng)新和突破。

（二）人格因素

一是價(jià)值觀。危機(jī)決策的主體必須具有一定的自由裁量權(quán)，當(dāng)決策涉及價(jià)值判斷時(shí)，個(gè)人的價(jià)值觀往往會(huì)影響決策的方向。二是情緒控制力。危機(jī)決策的時(shí)間制約對(duì)決策者會(huì)構(gòu)成巨大的心理壓力，情緒控制力會(huì)成為影響決策者科學(xué)態(tài)度，理智心態(tài)、信念的關(guān)鍵。三是決斷力量。決策者的成長(zhǎng)環(huán)境、以往經(jīng)驗(yàn)等因素綜合形成了一種判斷力，影響決策者審時(shí)度勢(shì)、當(dāng)機(jī)立斷。良好的決斷力會(huì)幫助危機(jī)決策者準(zhǔn)確地把握時(shí)機(jī)；較差的決斷力則常常使決策者猶豫不決，導(dǎo)致危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大化。

（三）潛意識(shí)

人的意識(shí)分為先天和后天兩種。先天意識(shí)來(lái)源于情感意志等方面；后天意識(shí)來(lái)源于個(gè)人的學(xué)習(xí)和經(jīng)歷。危機(jī)決策雖然打破民主擇案程序，通過(guò)合法的事先授權(quán)或事后追認(rèn)，使組織決策變?yōu)閭€(gè)體決策，但危機(jī)決策畢竟不等于個(gè)人決策，絕非完全意義上的個(gè)人行為。危機(jī)決策下的個(gè)體行為很大程度上來(lái)源于組織行為日積月累、潛移默化的影響力。決策者的行為并沒(méi)有游離于組織制度結(jié)構(gòu)框架之外超常發(fā)展，這就是使得決策者容易出現(xiàn)某些“思維定式”，按照常規(guī)決策的思維方式尋找解決問(wèn)題的路徑。這種“思維定式”是一把雙刃劍，一方面它可以防止危機(jī)決策中的個(gè)人情感因素占據(jù)主導(dǎo)，個(gè)人利益影響決策結(jié)果的公共性；另一方面它也限制、束縛了決策者把握最佳時(shí)機(jī)，打破常規(guī)，勇于創(chuàng)新的能力。

三、加強(qiáng)常規(guī)制度結(jié)構(gòu)建設(shè)是提高危機(jī)決策能力的根本

有沒(méi)有必要建立專門的危機(jī)決策常設(shè)機(jī)構(gòu)？從增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)力和權(quán)威性的角度看，成立臨時(shí)性的應(yīng)急機(jī)構(gòu)是有必要的。但從提高決策能力角度，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)則完全沒(méi)有必要。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)原本就是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)職責(zé)，設(shè)立專門常設(shè)機(jī)構(gòu)等于讓專業(yè)化的消防員不用救火，而只負(fù)責(zé)灌滿水箱或者維修設(shè)備，絲毫不利于提高政府執(zhí)政能力。

提高危機(jī)決策能力必須從常規(guī)的制度結(jié)構(gòu)建設(shè)入手。西蒙注意到以往決策結(jié)構(gòu)“靜態(tài)”設(shè)計(jì)的種種弊端，提出：1）決策結(jié)構(gòu)建設(shè)必須同決策過(guò)程聯(lián)系起來(lái)，而不能簡(jiǎn)單遵循部門化的原則。2）組織系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)劃分高、中、低三個(gè)層次，每個(gè)層次都有相應(yīng)的決策權(quán)。高層負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)整個(gè)系統(tǒng)，確定組織目標(biāo)并對(duì)組織行為進(jìn)行監(jiān)督，決策類型大多屬于非程序化決策；中層負(fù)責(zé)管理和分配日常工作，大多是程序化決策；基層從事直接過(guò)程管理，基本上屬于程序化、常規(guī)化決策。3）結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要按照分工原則，但這種分工不是業(yè)務(wù)內(nèi)容的分工，而是將整個(gè)決策系統(tǒng)分解為彼此獨(dú)立的子系統(tǒng)，并盡量減少子系統(tǒng)之間的依賴性，使其有充分的決策權(quán)，以最大限度地分散決策。

“靜態(tài)”的決策結(jié)構(gòu)分為中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)四個(gè)部分。根據(jù)西蒙的思想，結(jié)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵是根據(jù)決策程序的需要，解決集權(quán)、分權(quán)和授權(quán)的問(wèn)題。對(duì)危機(jī)決策而言，制度結(jié)構(gòu)建設(shè)的重點(diǎn)是確立各種“緊急狀態(tài)法”，解決常規(guī)決策下權(quán)力劃分的灰色區(qū)域問(wèn)題。制度結(jié)構(gòu)建設(shè)的重點(diǎn)不是強(qiáng)化政府組織原有的系統(tǒng)，而是進(jìn)一步加強(qiáng)“外腦”建設(shè)，逐步增加各種非政府組織參與決策的過(guò)程。雖然我國(guó)目前非政府組織發(fā)育緩慢①，但非政府組織進(jìn)入公共管理領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府職能從“全能型”向“治理型”轉(zhuǎn)變畢竟是不爭(zhēng)的潮流和趨勢(shì)，尤其在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)方面，發(fā)揮非政府組織參與作用意義更為突出。

（一）參與信息搜集過(guò)程

非政府組織往往具有專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但目前實(shí)際參與政府決策，尤其危機(jī)決策信息搜集過(guò)程的潛力發(fā)揮不足?？客瓿擅}作文顯然難以適應(yīng)危機(jī)決策的需要，靠財(cái)政專項(xiàng)撥款也難以使一批民間“智庫(kù)”真正獨(dú)立成長(zhǎng)。應(yīng)著力發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，采用課題招標(biāo)、稅收優(yōu)惠等手段，扶持建立公共信息資源網(wǎng)絡(luò)，具體包括：公共圖書館、檔案館、高校、科研院所等公共信息或準(zhǔn)信息服務(wù)單位；各類行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)等行業(yè)信息服務(wù)團(tuán)體；各種社會(huì)、市場(chǎng)中介組織和信息咨詢機(jī)構(gòu)等公司企業(yè)。政府信息深加工職能也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到公共信息資源系統(tǒng)。某種程度上，政務(wù)信息加工也是政府部門對(duì)公共信息資源網(wǎng)絡(luò)的一種軟性投入。

（二）參與危機(jī)應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程

政府部門在應(yīng)對(duì)危機(jī)過(guò)程中，資源調(diào)配的靈活性和及時(shí)性往往受到各種因素制約，而大量非政府組織在此方面具有很強(qiáng)的靈活性。美國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間調(diào)配物資應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的需要，在各地都建立了應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)[7]，同時(shí)，還利用商業(yè)運(yùn)作模式，由生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)廠家管理維護(hù)部分物資，應(yīng)急需要時(shí)以電子訂單通知固定或不固定廠家，要求廠家在24小時(shí)或36小時(shí)內(nèi)送達(dá)指定地點(diǎn)。對(duì)于物資管理過(guò)程中的正常折舊，由政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

（三）參與危機(jī)決策監(jiān)督評(píng)價(jià)過(guò)程

該過(guò)程具體包括公眾磋商、公眾評(píng)價(jià)和信息反饋三個(gè)系統(tǒng)。嚴(yán)格意義上，公眾磋商不屬于決策咨詢范疇，而是通過(guò)磋商的形式完成政府接受公眾監(jiān)督的過(guò)程。近年來(lái)，各地多采取“聽(tīng)證會(huì)”的形式進(jìn)行政策磋商。姑且不論是否逢“聽(tīng)”必“漲”，聽(tīng)與不聽(tīng)一個(gè)樣。僅就參與聽(tīng)證的人選產(chǎn)生方式就引來(lái)很大爭(zhēng)議。非政府組織參與聽(tīng)證，既體現(xiàn)了公眾性、民間性，又確保了專業(yè)化和專家化，應(yīng)成為今后聽(tīng)證會(huì)的法定主體之一。公眾評(píng)價(jià)系統(tǒng)主要由公眾對(duì)決策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。相對(duì)與政府部門系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，這種外部監(jiān)督首先要求與政府機(jī)構(gòu)分開(kāi)；其次要求權(quán)責(zé)分明，對(duì)責(zé)任人故意或過(guò)失造成的決策失誤進(jìn)行追究和問(wèn)責(zé)。輿論監(jiān)督是目前外部監(jiān)督的主要形式，但力量過(guò)于分散，且容易產(chǎn)生“群體盲思”等激化情緒，干擾正常決策。非政府組織尤其是專業(yè)化的公共輿論機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)，更有利于發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督公開(kāi)、公平、公正的職能。信息反饋系統(tǒng)既可以通過(guò)政府部門系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)完成，又可以通過(guò)公眾自身的輿情反饋機(jī)制完成。在目前，我國(guó)各級(jí)政府信息公開(kāi)機(jī)制尚不健全的情況下，發(fā)揮非政府組織輿情反饋?zhàn)饔?，更有利于及時(shí)公開(kāi)正面信息，防止謠言肆虐造成的不良影響。

世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)都表明，在高度復(fù)雜、快速變化的信息社會(huì)中，有效解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，僅靠政府行政的力量是不夠的，必須要形成整個(gè)社會(huì)的有效合作。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要政府實(shí)行冶道變革，建設(shè)有限政府、法治政府、民主政府，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開(kāi)。

注釋

①國(guó)際社會(huì)對(duì)非政府組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)包括5個(gè)特征，即組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，任何正式注冊(cè)的民間組織都要有業(yè)務(wù)主管單位，或者是政府部門，或者是企事業(yè)單位。因此，完全符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的非政府組織在我國(guó)幾乎不存在。由于準(zhǔn)入門檻過(guò)高，很多實(shí)際上履行非政府組織職能的社會(huì)團(tuán)體沒(méi)有進(jìn)行注冊(cè)登記。有學(xué)者估計(jì)，目前中國(guó)90%以上的民間組織沒(méi)有正式注冊(cè)登記。由于“先天不足”，我國(guó)非政府組織實(shí)際獨(dú)立運(yùn)行能力也較弱，既談不上“民間性”又談不上“自治性”。49.9%的組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府撥款或財(cái)政補(bǔ)貼，2/3的管理人員來(lái)自于業(yè)務(wù)主管部門的派遣或任命。

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