王鳳芝

（中國(guó)人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

為深入貫徹黨的十八大精神，全面落實(shí)黑龍江省委、省政府加快推進(jìn)城市化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的決策部署，充分發(fā)揮金融在支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用，中國(guó)人民銀行大慶市中心支行針對(duì)轄內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)和金融支持情況展開(kāi)專題調(diào)查。調(diào)查顯示：在規(guī)劃引領(lǐng)下，多方努力有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，金融機(jī)構(gòu)多措并舉支持城鎮(zhèn)化建設(shè)取得初步成效。但與此同時(shí)，還存在一些問(wèn)題制約城鎮(zhèn)化過(guò)程，值得關(guān)注。

一、兩個(gè)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，多方努力有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

（一）整體規(guī)劃目標(biāo)明確，兩化建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)相互促進(jìn)

2012年大慶市編制了《大慶現(xiàn)代化國(guó)際化城市空間發(fā)展規(guī)劃研究》，構(gòu)架“雙軸聯(lián)動(dòng)—藍(lán)綠外廊—三大城鎮(zhèn)拓展圈層—四級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展體系”的市域空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。市規(guī)劃局正在編制的《大慶市城鎮(zhèn)化“十二五”規(guī)劃》初見(jiàn)雛形，規(guī)劃遵循建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化城市大方向，以“撤并自然屯、建設(shè)中心村、發(fā)展小城鎮(zhèn)”的思路，確定“組團(tuán)城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式，最終實(shí)現(xiàn)大慶全域城鎮(zhèn)化。

（二）實(shí)施“雙十”工程，城鎮(zhèn)化發(fā)展總體進(jìn)程突飛猛進(jìn)

大慶市按照“城市現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作思路，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化?！笆晃濉逼陂g，全市累計(jì)完成基礎(chǔ)設(shè)施投資1406億元，實(shí)施城建重點(diǎn)項(xiàng)目188個(gè)。新增小城鎮(zhèn)人口近6萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率由2009年年末的49.6%提高到2012年年末的59.9%，高于全國(guó)2個(gè)百分點(diǎn)。小城鎮(zhèn)人均居住面積19.7平方米。到2012年底累計(jì)改造農(nóng)村泥草房15.8萬(wàn)戶。啟動(dòng)了16個(gè)示范新村新型小城鎮(zhèn)建設(shè)，帶動(dòng)全市小城鎮(zhèn)建設(shè)提檔升級(jí)，安置農(nóng)戶7600戶。

（三）分析區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，科學(xué)確定城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)布局

近年來(lái)，大慶市深入分析區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮現(xiàn)有條件和設(shè)施，科學(xué)確定城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)業(yè)布局，建設(shè)了一批以杜爾伯特蒙古族自治縣連環(huán)湖鎮(zhèn)、龍鳳區(qū)龍鳳鎮(zhèn)、大同區(qū)高臺(tái)子鎮(zhèn)、肇源縣新站鎮(zhèn)等為代表的旅游名鎮(zhèn)、工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)?！笆濉逼陂g，將堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)聚集帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展，積極培育和壯大商貿(mào)流通性、配套加工型、工業(yè)主導(dǎo)型、資源開(kāi)發(fā)型、旅游觀光型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型等多種模式，為城鎮(zhèn)化快速發(fā)展建立經(jīng)濟(jì)支撐。

（四）加強(qiáng)戶籍政策設(shè)計(jì)，為農(nóng)民身份轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)

2011年大慶市出臺(tái)了《關(guān)于將外來(lái)務(wù)工人員轉(zhuǎn)為市民的若干意見(jiàn)》，并陸續(xù)調(diào)整并實(shí)施了7項(xiàng)戶籍政策，降低外來(lái)務(wù)工人員落戶條件，擴(kuò)大社保覆蓋面，提高政治待遇，保障隨遷子女享受與市民子女一樣的義務(wù)教育。持有《大慶市居住證》、一年內(nèi)繳納工資、薪金個(gè)人所得稅5000元以上的可落戶。

（五）堅(jiān)持政府主導(dǎo)市場(chǎng)化運(yùn)作，城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)多元融資

實(shí)行招商引資的獎(jiǎng)勵(lì)政策，積極爭(zhēng)取外來(lái)資金投入小城鎮(zhèn)的建設(shè)。鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、合資、聯(lián)辦等形式進(jìn)入小城鎮(zhèn)的信息服務(wù)、教育培訓(xùn)、體育文化、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)。2010年以來(lái)全市共投入小城鎮(zhèn)建設(shè)資金58.1億元，其中各級(jí)財(cái)政投入12億元、社會(huì)投資46.1億元，占比分別為20.7%和79.3%。

（六）金融機(jī)構(gòu)多措并舉，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)取得初步成效

一是支持市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)化城鎮(zhèn)布局體系。重點(diǎn)支持道路橋梁、水氣熱及管網(wǎng)建設(shè)等公共事業(yè)、舊城改造等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，僅農(nóng)發(fā)行、興業(yè)銀行、中國(guó)銀行三家對(duì)慶南新城、慶北新城、薩爾圖棚戶區(qū)改造等城市城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位提供貸款共計(jì)35.9億元，有力地改善了城鎮(zhèn)環(huán)境。截至2012年年末，市政基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額64.3億元，同比增長(zhǎng)16.6%。

二是支持高效特色農(nóng)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)和合作社，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、農(nóng)信社等金融機(jī)構(gòu)緊緊圍繞推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，大力支持市委市政府主推的玉米膜下滴灌項(xiàng)目，2008年以來(lái)累計(jì)投放貸款近4億元，為大慶糧食總產(chǎn)超百億斤做出了貢獻(xiàn)。支持棚室經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造東北最大、全國(guó)一流的棚室果蔬生產(chǎn)基地，累計(jì)投放棚室建設(shè)貸款6億元。2012年年末訂單農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款余額達(dá)27.8億元，同比大幅增長(zhǎng)61.6%，農(nóng)民專業(yè)合作社貸款余額4.8億元，同比增長(zhǎng)66.2%。

三是延伸金融支持城鎮(zhèn)化的觸角，提高和優(yōu)化金融服務(wù)水平。農(nóng)業(yè)銀行在市行本部和縣域支行建立“三農(nóng)事業(yè)部”，專司服務(wù)縣域，做到“六個(gè)單獨(dú)”運(yùn)行機(jī)制，在資本管理、信貸管理等六個(gè)方面單獨(dú)運(yùn)行，資源配置向縣域傾斜。建設(shè)銀行、哈爾濱銀行也紛紛在縣域開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)，建設(shè)銀行申請(qǐng)?jiān)诙艩柌亍⒘值閮煽h設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，已通過(guò)省行批準(zhǔn)，其中杜爾伯特支行已于2013年初開(kāi)業(yè)，哈爾濱銀行肇源支行也已投入運(yùn)營(yíng)。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)中存在的問(wèn)題和困難

（一）對(duì)土地權(quán)益的處理尚未破題，可復(fù)制的模式不足

現(xiàn)有的民強(qiáng)新村模式、湖韻新村模式、鐵東新村模式等，在城鎮(zhèn)建設(shè)上雖取得了明顯成效，但對(duì)土地權(quán)益的處理尚未破題。城鎮(zhèn)化目的在于解放農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力，目前，農(nóng)村土地集體所有，確權(quán)登記尚未開(kāi)展，決定了農(nóng)村的房產(chǎn)和土地不能參與到融資抵押方面，限制了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（二）小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)尚未形成，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)支撐不足

小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足，基礎(chǔ)和公共設(shè)施滯后、經(jīng)濟(jì)和人口承載能力弱，集聚效應(yīng)尚未形成，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人氣不足、街道冷清，小城鎮(zhèn)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)、支撐作用還沒(méi)有顯現(xiàn)。

（三）村屯遷并資金需求量大，財(cái)政資金配套實(shí)力不足

“十二五”期間，大慶規(guī)劃遷并492個(gè)自然屯，完成全市的20%，城鎮(zhèn)化涉及征地補(bǔ)償、農(nóng)民安置、設(shè)施配套等方面資金投入，資金需求量大，特別是離中心城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、與油田產(chǎn)能用地交叉的區(qū)域，相對(duì)落后，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)籌集資金，需要更多的配套資金的投入，市縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政實(shí)力有限，配套能力不足。

（四）缺少專項(xiàng)的扶持政策，金融支持城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足

目前在金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中,既沒(méi)有城鎮(zhèn)貸款的操作制度,也沒(méi)有開(kāi)辟城鎮(zhèn)建設(shè)的專項(xiàng)貸款,更無(wú)支持城鎮(zhèn)建設(shè)的貸款優(yōu)惠政策。受總行信貸政策限制，部分地市分支機(jī)構(gòu)對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)文化設(shè)施、醫(yī)療條件、社區(qū)養(yǎng)老和教育等領(lǐng)域不能給予貸款支持。同時(shí),在信貸產(chǎn)品創(chuàng)新上,銀行信貸品種一律由總行開(kāi)發(fā),各分支機(jī)構(gòu)難以根據(jù)屬地實(shí)際需求開(kāi)展金融產(chǎn)品創(chuàng)新。

（五）政府投融資平臺(tái)逐步壓縮，合格承貸主體不足

城鎮(zhèn)化建設(shè)以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)為主,承辦單位一般是地方政府相關(guān)主管部門(mén),這些部門(mén)一般不具備承貸主體資格,銀行主要通過(guò)政府投融資平臺(tái)墊貸方式介入項(xiàng)目。依據(jù)2012年政府融資平臺(tái)深化整改、審慎退出、重在增信的指導(dǎo)思想及降舊控新的工作任務(wù)，使得銀行對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸投入非常有限。從我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，政府融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目正在逐步縮減。

三、對(duì)策建議

（一）從關(guān)鍵問(wèn)題切入，制定和完善征地、落戶等支持政策

應(yīng)從戶籍、土地、住房、財(cái)稅、地方投融資等改革著手，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供政策支持。建議修改土地管理法和農(nóng)村土地承包法等法律，改革征地制度，約束地方政府征地行為，提高征地補(bǔ)償水平和土地利用效率，改變粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，有序地轉(zhuǎn)移農(nóng)民，使農(nóng)民逐步市民化。確權(quán)登記使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到法律保護(hù)。建議加快開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)的進(jìn)程，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推廣。

（二）加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)大動(dòng)力和活力

應(yīng)樹(shù)立“以城市發(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、以產(chǎn)業(yè)提升助推城市進(jìn)步”理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)園區(qū)和城鎮(zhèn)化建設(shè)步調(diào)，新上項(xiàng)目向農(nóng)村傾斜，城鎮(zhèn)化助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展催生更多實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)人口能夠就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，既推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又能聚集更多的人氣，有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）完善配套機(jī)制，為金融支持城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好外部環(huán)境

建議政府部門(mén)出臺(tái)政策，解決農(nóng)村住宅、廠房、商用房等抵押?jiǎn)栴}，特別是土地抵押、轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，為各商業(yè)銀行進(jìn)軍農(nóng)村金融市場(chǎng)做好開(kāi)路先鋒。建議政府出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。人民銀行盡快制定金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn),對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目貸款的利率定價(jià)、貸款時(shí)限等方面，在政策上進(jìn)行傾斜，為金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)提供政策依據(jù)。

（四）提高金融服務(wù)水平，滿足日益多樣的金融需求

城鎮(zhèn)化在客觀上改變了影響農(nóng)村居民消費(fèi)的各種因素，農(nóng)民不只是身份的轉(zhuǎn)變，在生活方式、消費(fèi)觀念及購(gòu)買(mǎi)行為等方面都會(huì)發(fā)生變化，并由此催生新的住房金融需求、消費(fèi)需求和結(jié)算需求等金融需求。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)金融市場(chǎng)的變化及時(shí)跟進(jìn)服務(wù)，全方位滿足農(nóng)民金融需求，進(jìn)一步提高金融服務(wù)水平。

（五）未來(lái)權(quán)益融資取代債務(wù)融資，填補(bǔ)城鎮(zhèn)化資金缺口

政府應(yīng)當(dāng)在新型城鎮(zhèn)化中逐漸退出，讓市場(chǎng)來(lái)主導(dǎo)。建議以未來(lái)權(quán)益融資將取代債務(wù)融資，為城鎮(zhèn)化所必須的投資輸血。鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、控股、參股等方式投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城鎮(zhèn)化中部分基建設(shè)施的權(quán)益將從政府轉(zhuǎn)讓至民間。