張 晶

一、地方政府土地財(cái)政收入的來(lái)源

地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政和城市建設(shè)資金的不足，以土地轉(zhuǎn)讓獲得直接收益和土地融資帶來(lái)間接收益的行為，被稱作土地財(cái)政。一般說(shuō)來(lái)，土地財(cái)政具有三種基本形式：第一，抵押土地儲(chǔ)備，向銀行融資貸款；第二，刺激建筑業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)，獲得稅收收入；第三，出讓土地，獲得土地出讓金。2010年，全國(guó)土地出讓金數(shù)額和增幅均創(chuàng)新高，同比增長(zhǎng)70.4%；土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例再創(chuàng)新高，達(dá)到76.6%，土地財(cái)政讓地方政府得到了好處，同時(shí)也增強(qiáng)了地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。

（一）以土地儲(chǔ)備為抵押向銀行貸款

2001年4月30日，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中明確指出：為增強(qiáng)政府的調(diào)控能力，如果地方政府有條件，可以對(duì)建設(shè)用地試行儲(chǔ)備制度。在這之后，土地儲(chǔ)備制度迅猛發(fā)展［1］。土地儲(chǔ)備中心的變味更突出了其在地方土地財(cái)政中的地位。首先，地方政府?dāng)U大了土地儲(chǔ)備的對(duì)象，不僅包括城市建設(shè)用地，農(nóng)村集體土地也被納入儲(chǔ)存范圍，并且逐漸成為土地儲(chǔ)備的主力；其次，實(shí)行市場(chǎng)化的土地，主要以招拍掛的形式被政府饑渴性的供給，當(dāng)供應(yīng)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)需求量時(shí)，市場(chǎng)上就會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求的假象，土地價(jià)格被推高，屆時(shí)地方政府以此來(lái)獲得高額財(cái)政收入。

（二）刺激第二產(chǎn)業(yè)，增加稅收收入

目前，我國(guó)房地產(chǎn)鏈條中的涉稅稅種達(dá)11種，分稅制改革后，除了企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅歸中央和地方共享外，其余部分均歸地方政府所有，這種稅收分配制度必然會(huì)發(fā)揮其對(duì)地方的稅收引導(dǎo)作用［2］。此后，舊城改造，征用農(nóng)村集體用地，推動(dòng)地方建筑業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，儼然成了各地政府的共同通道。從全國(guó)建筑業(yè)的增加值看，2006增加凈額僅為122億，到了2010年則達(dá)到337億，增長(zhǎng)率也由17%上升至22%。

（三）依賴土地獲得高額出讓金

土地作為一種自然資源和生產(chǎn)資料，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行的是無(wú)償撥付制度，經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革以后，土地供給也過(guò)渡到市場(chǎng)化階段。現(xiàn)有土地制度下，政府是土地的實(shí)際所有人，在土地出讓中擁有完全的壟斷地位，因而，政府從農(nóng)民手中拿地時(shí)，付出的成本是很低的，到市場(chǎng)上出售時(shí)，得到的收入?yún)s是成倍的，地方政府就是依靠這種“低吸高拋”手段來(lái)獲得“剪刀差價(jià)”［3］。

二、土地財(cái)政問(wèn)題的成因

（一）制度上的弊端

中央和地方的關(guān)系是微妙的，也是復(fù)雜的，歸根究底，還是二者在財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分上存在分歧。分稅制改革以后，財(cái)權(quán)逐漸上移中央，地方財(cái)權(quán)減小，同時(shí)增加了許多原本由中央承擔(dān)的開(kāi)支。一方面中央財(cái)權(quán)和事權(quán)的需要是滿足了，另一方面省級(jí)及其以下單位的財(cái)權(quán)事權(quán)卻失去了保障。從地方財(cái)政收入來(lái)看，1993年地方財(cái)政收入占78%，到2010年這一比重下降到48.9%。與此同時(shí)，在1993年地方政府所需承擔(dān)財(cái)政支出的比重為71.1%，到2010年增加到82.2%，在財(cái)權(quán)減弱的情形下，許多本應(yīng)由中央承擔(dān)的職責(zé)卻又歸于地方，地方政府財(cái)政赤字的形勢(shì)更加嚴(yán)峻了。就其原因來(lái)看，首先，事權(quán)劃分混亂。“上級(jí)政府請(qǐng)客，下級(jí)政府買(mǎi)單”“上級(jí)政府決策，下級(jí)政府執(zhí)行”的情況屢見(jiàn)不鮮，一些本應(yīng)由中央承擔(dān)的費(fèi)用都由地方承擔(dān)，像義務(wù)教育和優(yōu)撫支出這些本應(yīng)劃入中央財(cái)政支出范圍的，最后都由地方承擔(dān)了。其次，收入尤其是稅權(quán)劃分不明晰，地方只能變通國(guó)家稅法，越級(jí)減免稅，擅自增加費(fèi)用增收，賣(mài)地創(chuàng)收就進(jìn)入了政府的視野。

地方官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的錯(cuò)位和行政管理體制中的激勵(lì)約束機(jī)制也存在問(wèn)題?，F(xiàn)有的官員考核制度，官員能解決多少事關(guān)民生的問(wèn)題，解決多少“住不起房，看不起病，上不起學(xué)”的實(shí)際困難不是首要標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵還是得看GDP指標(biāo)和城市形象建設(shè)和發(fā)展，這種考核標(biāo)準(zhǔn)直接引導(dǎo)了地方政府的工作著力點(diǎn)及重心。因而，在城市建設(shè)的過(guò)程中，很多地方政府走上了“吃飯靠轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展靠土地財(cái)政”的路，這也進(jìn)一步加快了地方政府土地財(cái)政的步伐。

（二）土地資源的自然屬性

土地作為一種自然資源，本身就有不可再生性和稀缺性，一方面工業(yè)、住宅和商業(yè)用地需求量在增加，另一方面我國(guó)不斷凸顯的人口矛盾，土地資源的賣(mài)方市場(chǎng)局面必然會(huì)推動(dòng)土地的增值。同時(shí)，土地拍賣(mài)費(fèi)的成本又難于核算，因此中央真正得到的很少，基本都是地方自留了。2010年，歷經(jīng)兩輪房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控后，全國(guó)土地出讓金數(shù)額不斷上升，同比增長(zhǎng)70.4%，增幅也有突破，土地出讓金貢獻(xiàn)了76.6%的地方財(cái)政收入，土地財(cái)政解了政府燃眉之急，也讓地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴一發(fā)不可收拾。

三、土地財(cái)政的負(fù)面影響

（一）侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，對(duì)社會(huì)安定構(gòu)成極大危害

為了彌補(bǔ)城市建設(shè)資金的缺口，支持工業(yè)園區(qū)建設(shè)，每年政府都需要從土地出讓中獲得上億元的收入才行，地從何來(lái)？只能靠農(nóng)村集體用地。為了顯現(xiàn)政績(jī)和地方形象，不少地方都存在過(guò)濫建設(shè)工業(yè)園區(qū)等公共設(shè)施，過(guò)度招商和投資的現(xiàn)象，大量耕地浪費(fèi)，土地利用率及其低下；大批失地農(nóng)民加入到“三無(wú)人員”隊(duì)列。與此同時(shí)，政府通過(guò)“低吸高拋”手段獲得的巨大土地收益差額，大部分都首先在政府、銀行和開(kāi)發(fā)商之間分配了，由于政府土地所有權(quán)的實(shí)際壟斷，農(nóng)民在整個(gè)賣(mài)地過(guò)程中很少有話語(yǔ)權(quán)，往往還得不到土地收益的10%，這種不合理的分配嚴(yán)重加劇了民眾與政府間的矛盾，地方群體性事件頻發(fā)，社會(huì)的和諧與穩(wěn)定被嚴(yán)重破壞，給黨和國(guó)家在人民心目中的形象打了一個(gè)大大的折扣。

（二）土地升值，房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫放大

近年來(lái)，各大城市居民對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫都有不同程度的體會(huì)，地產(chǎn)商拿地成本過(guò)高是高房?jī)r(jià)的有力推手，過(guò)高的地價(jià)只能轉(zhuǎn)移到房產(chǎn)中，最終還是由購(gòu)房者來(lái)買(mǎi)單［4］。住有所居是老百姓的基本生活要求，是與人民生活息息相關(guān)的民生問(wèn)題，房子問(wèn)題解決不好，與之相關(guān)的其他社會(huì)問(wèn)題很容易被誘發(fā)出來(lái)［5］。

（三）土地財(cái)政加劇了地方財(cái)政的潛在風(fēng)險(xiǎn)

賣(mài)地是一次性收入，地方財(cái)政支出的需求具有剛性，而地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度又過(guò)高，在這種情況下，土地一旦流拍，地方財(cái)政危機(jī)很容易被誘發(fā)出來(lái)。來(lái)自中國(guó)指數(shù)研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，2012年土地市場(chǎng)仍將持續(xù)低迷。全國(guó)300個(gè)城市土地成交量和住宅用地成交量較去年同期跌幅均超過(guò)50%。1月，全國(guó)300個(gè)城市共成交土地1691宗，環(huán)比減少51%，同比減少52%，其中13個(gè)重點(diǎn)城市住宅用地流標(biāo)率攀高至44%。對(duì)于長(zhǎng)期依靠土地財(cái)政的地方政府，土地流拍更加劇了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政赤字局面［6］。

（四）土地財(cái)政中的尋租行為

土地財(cái)政中常常伴隨著一系列的尋租行為，一些實(shí)權(quán)單位或個(gè)人利用職務(wù)之便，濫用審批權(quán)，土地審批手續(xù)不合理、數(shù)量不相符、價(jià)格不透明等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。政府賣(mài)地收入旨在為城市建設(shè)和政府日常開(kāi)支籌款，但在實(shí)際工作中常伴隨著款項(xiàng)截留、“三公支出”等問(wèn)題。

（五）土地財(cái)政加劇地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展

政府資金的流向直接決定著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走向，加之土地財(cái)政的推動(dòng)，建筑業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)往往是資金流向最密集的區(qū)域，此時(shí)，其他行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于資金不足將會(huì)受到擠壓，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不均衡發(fā)展，往往導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理甚至畸形發(fā)展。

四、土地財(cái)政問(wèn)題的治理措施

（一）規(guī)范財(cái)政體制

美國(guó)一直以來(lái)實(shí)行的是聯(lián)邦財(cái)政，即三級(jí)財(cái)政管理體制，聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政是相分離的。這種財(cái)政體制的明顯優(yōu)勢(shì)在于：第一，財(cái)政級(jí)次明顯。第二，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分明確，對(duì)于維持整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用由中央承擔(dān)，主要包括基礎(chǔ)建設(shè)、國(guó)防、教育衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本開(kāi)支，地方財(cái)政主要任務(wù)是管理好本轄區(qū)的建設(shè)，同時(shí)輔助上級(jí)財(cái)政，補(bǔ)充上級(jí)財(cái)政不足。第三，明確劃分稅收權(quán)利。美國(guó)的財(cái)政體制對(duì)我國(guó)分稅制的改革很有參考意義，首先，可以重新分割中央和地方的稅收比例分成，適當(dāng)增加地方財(cái)政收入比例；其次，關(guān)于稅種的劃分，可以在中央和地方間重新分配。

（二）改革土地制度

改革現(xiàn)有土地制度，可以從以下兩點(diǎn)入手：第一，規(guī)范征地制度，嚴(yán)懲違規(guī)違法征地行為。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共的利益，可以依法對(duì)集體的土地實(shí)行征用”，這就難以避免政治強(qiáng)制性在土地征用中的出現(xiàn)，土地所有權(quán)人并非首要參考因素，群眾在土地征用中的話語(yǔ)權(quán)是很少的。為了防止政府濫用職權(quán)強(qiáng)征土地，就要對(duì)符合公共利益的標(biāo)準(zhǔn)這一模糊概念進(jìn)行清晰化。第二，對(duì)土地補(bǔ)償賠付實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)現(xiàn)土地收入分配規(guī)范化。地方土地收入一般是在政府、開(kāi)發(fā)商、村組織之間分配之后，才會(huì)將不到10%的土地收益分給農(nóng)民，保障農(nóng)民合法權(quán)益就淪為了一句空話。要改變這種局面，必須打破現(xiàn)有的分配標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民的土地收入，維護(hù)好農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（三）改革地方債務(wù)管理辦法

在中央政府監(jiān)管的前提下，明晰地方政府的舉債權(quán)，把債務(wù)融資作為彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口的有效方式，不失為擺脫土地財(cái)政依賴的有效途徑。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，土地財(cái)政的存在有其一定的合理性，土地出售具有時(shí)間短、規(guī)模大、成本低的優(yōu)點(diǎn)，在財(cái)政缺口較大時(shí)，其作用尤其顯著。但是，由于土地的自然屬性，土地財(cái)政是不可持續(xù)的，長(zhǎng)期依靠賣(mài)地解決財(cái)政收入的不足也是行不通的。要解決地方財(cái)政缺口，必須糾正地方政府的短視化行為，只有拓寬財(cái)政收入渠道，完善地方政府的自我“造血”功能，才能從根本上解決問(wèn)題。

[1]蔣省三，劉守英.土地財(cái)政的緣由與風(fēng)險(xiǎn)[J].新青年·權(quán)衡，2006（3）.

[2]岳桂寧，滕莉莉，王春花.我國(guó)地方政府“土地財(cái)政”問(wèn)題研究[J].開(kāi)放導(dǎo)報(bào)，2009（3）.

[3]王軍.土地財(cái)政的動(dòng)力結(jié)構(gòu)[J].瞭望，2005（37）.

[4]丁成日.房地產(chǎn)理論回顧（上）[J].財(cái)稅研究，2007（2）.

[5]程遙.開(kāi)征物業(yè)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響分析[J].價(jià)格月刊，2004（8）.

[6]賈奇鋒，鄭光權(quán).對(duì)我國(guó)土地出讓金制度的思考[J].商場(chǎng)現(xiàn)代化，2006（6）.