梁 宵

隨著20世紀(jì)80年代新公共管理運動的逐漸式微，各國政府都在不斷探索行政改革的多種途徑，合作治理成為一種發(fā)展趨勢。薩瓦斯認(rèn)為，“有必要區(qū)別公共服務(wù)中三個基本的參與者：消費者、生產(chǎn)者、安排者或提供者?！盵1]如今，政府越來越多的像社會組織購買公共服務(wù)，通過結(jié)合不同提供機制，以改變政單一主導(dǎo)模式，從而形成政府與社會組織合作提供服務(wù)的伙伴關(guān)系。所謂“政府向社會組織購買公共服務(wù)”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費用[2]。

一、社會組織參與公共服務(wù)的必然要求

20世紀(jì)90年代，公私合作提供公共服務(wù)的理念最先在英國提出。隨后，我國上海、廣州、南京等地開始將公共服務(wù)由社會組織提供，范圍涉及到醫(yī)療、養(yǎng)老、城市管理等公共服務(wù)的眾多領(lǐng)域，其規(guī)模不斷擴大，合作治理成為必然趨勢。

第一，社會組織作為公共服務(wù)的承接者，能夠改變政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方面的低效狀況。20世紀(jì)60年代，奧斯特羅姆提出公共服務(wù) “提供”和“生產(chǎn)”分離的問題，認(rèn)為“一個地方性的提供單位能夠組織自己的生產(chǎn)單位，比如建立一個地方政府機構(gòu)，但它也能夠從額外的生產(chǎn)者那里購買服務(wù)，或者加入其他提供單位所組織的共同服務(wù)的安排中去?！盵3]因而，公共服務(wù)的提供者并不一定是生產(chǎn)者，由政府單一提供公共服務(wù)可能會存在潛在的低效。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善和服務(wù)型政府的建設(shè)，原有政府即擔(dān)任供給者又擔(dān)任生產(chǎn)者的模式已不適應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求，政府將部分服務(wù)職能“讓渡”出去，使社會組織作為服務(wù)提供的承接者，可以擴展公共服務(wù)的范圍和內(nèi)涵，提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

第二，社會需求的差異與多樣化需要社會組織的介入。作為社會人，隨著社會結(jié)構(gòu)的變化和價值利益的多元化，個體需求也逐漸呈現(xiàn)差異與多樣化的趨勢。即便是單獨的個人，按照馬斯洛的需求層次理論，還存在著從低到高的階梯式需求。那么在這種條件下，為一貫以提供大眾普遍需求的政府公共服務(wù)帶來了難題。單一的政府服務(wù)難以滿足不同群體的多元需求，服務(wù)質(zhì)量難以提高，從而加劇了政府與公眾之間的矛盾。社會組織作為新生力量，來自于不同的社會群體，能夠比較全面的反應(yīng)公民的需求意愿，并且通過合作自治的方式，有針對性的提供服務(wù)。如在2010年北京政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)中，社會組織從不同方面展開需求調(diào)查，老年人的服務(wù)需求涉及日常生活各個方面，但主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生和家政服務(wù)兩個方面，這就為地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)提供了重要信息。

二、政府與社會組織在POSC運行過程中面臨的沖突

長期以來，我國公共服務(wù)大多由政府提供，向社會組織購買公共服務(wù)在我國起步晚，無論從政府角度還是社會組織角度，無論在政策規(guī)范方面還是文化心理方面都有待完善。

（一）政府購買公共服務(wù)的政策偏離，使政府服務(wù)發(fā)生異化

1.過度“體制嵌入”使購買行為出現(xiàn)“內(nèi)部化”傾向。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾.波蘭尼在《The Great Transformation》中開創(chuàng)性地將“嵌入”概念引入經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，用來分析人類經(jīng)濟(jì)行為與非經(jīng)濟(jì)的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，并提出 “經(jīng)濟(jì)行為嵌入于社會結(jié)構(gòu)”這一新經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的核心命題[4]。很多社會組織面對政府的功能嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入、目標(biāo)嵌入，所反映出來一種“模仿”的心理。它們利用政府組織結(jié)構(gòu)、吸納政府退休人員等手段，以達(dá)到“持續(xù)生存”的目的。這種“一塊牌子、兩套人馬”的情況屢見不鮮，從而使得政府與社會組織的結(jié)構(gòu)趨于同化，購買行為逐漸呈現(xiàn)“內(nèi)部化”傾向。

2.實際購買與職能轉(zhuǎn)變脫鉤。購買服務(wù)是有政府和社會組織共同參與的復(fù)雜體系，旨在達(dá)到提升公共服務(wù)供給能力、轉(zhuǎn)變政府職能、培育發(fā)展社會組織等目的，但在實踐中，政府對于購買服務(wù)的職責(zé)定位不清，導(dǎo)致POSC過程的非正?；\行。其突出表現(xiàn)在：將購買服務(wù)簡單的理解為政府職能的轉(zhuǎn)移，過于關(guān)注政府需求而忽略社會需求，過于關(guān)注政府負(fù)擔(dān)的減輕而忽略社會組織的承接能力；過分強調(diào)政府職能的“外”移，而忽略政府在購買服務(wù)中的職責(zé)回歸，即通過方式手段的變化來更好履行政府職能。

3.購買標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)范，合作過程隨意性較大。由于現(xiàn)今我國政府向社會組織購買公共服務(wù)的改革還處于不斷探索的階段，購買服務(wù)缺乏明確的制度規(guī)范。2003年實施的《政府采購法》盡管規(guī)定了政府采購的范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但在細(xì)化的《政府采購品目分類表》中，印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險、租賃、交通車倆維護(hù)、會議、培訓(xùn)、物業(yè)等服務(wù)項目都是針對行政部門的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)如教育、公共衛(wèi)生、社會福利等并未納入其中，這就使得POSC在我國缺少剛性的法律制度保障[5]。同時政府在具體的招標(biāo)項目標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)監(jiān)督程序、招投標(biāo)雙方的權(quán)利義務(wù)等方面缺少明確制度規(guī)范，從而導(dǎo)致合作過程出現(xiàn)隨意化的傾向。

（二）社會組織遭遇新的發(fā)展瓶頸，公共服務(wù)出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象

1.社會組織出現(xiàn)盲目參與。透視我國社會組織的發(fā)展，多數(shù)沒有“合法”身份。以往雖然NGO的數(shù)量在激增，但是卻游走于“灰色地帶”，尋找業(yè)務(wù)主管機構(gòu)這個“婆婆”成為頭等麻煩。隨著大量參差不齊的社會組織參與到公共服務(wù)中來，一些社會組織甚至將購買服務(wù)看成一種“生意”，通過多種手段為獲得政策優(yōu)惠帶來的利益，而另一些組織則可能為了服務(wù)后的“名聲效應(yīng)”而出現(xiàn)了盲目參與。這些情況的程序，導(dǎo)致了我國社會組織在POSC運行過程中的無序甚至盲從現(xiàn)象，以與其最初滿足公共服務(wù)多元化的需求相背離。

2.草根組織遭遇新的排斥，公共服務(wù)出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，草根組織在招投標(biāo)中經(jīng)常處于劣勢，而官方或半官方社會組織則往往享有優(yōu)先權(quán)，其原因不僅在于官方組織更容易滿足購買服務(wù)的“資格要求”，更重要的則是因為它們擁有與政府的天然聯(lián)系[6]。同時，一些組織過度依賴政府資金投入，喪失了社會募款和捐款的動力，服務(wù)質(zhì)量不斷下降，出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象。“內(nèi)卷化”這一概念最初來源于美國人類學(xué)家吉爾茨的定義，是指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象[7]。近年來，“內(nèi)卷化”也導(dǎo)致了公眾對社會組織信心的喪失，并不斷質(zhì)疑社會組織在“沒有發(fā)展的增長”，雖然規(guī)模在擴大，但效果卻一般，提供的服務(wù)水平也在下降。

（三）政府、公眾與社會組織在公共服務(wù)購買中缺少“信任合作”的土壤

政府、公眾與社會組織作為POSC的直接參與者，其中也蘊含著利益博弈。一方面，由于政府擁有充足的資源和資金，從而使得在POSC實際運行中，“公平砝碼”偏向政府一邊，而社會組織處于弱勢地位，政府“說了算”、社會組織“算說了”的情況普遍存在。在具體實踐中，社會組織沒有發(fā)言權(quán)、參與競標(biāo)的形式由政府單方確定、合同執(zhí)行的最終解釋權(quán)也歸屬于政府，社會組織往往就會對一些服務(wù)的提供刻意回避。主體之間表現(xiàn)出高度的不對稱性，缺乏合作的信任基礎(chǔ)。另一方面，由于中國公眾習(xí)慣了由政府提供和生產(chǎn)公共服務(wù)，而表現(xiàn)出對社會組織的不信任感。2003年南京市鼓樓區(qū)開始向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)，并將“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”以項目委托的方式委托于社會組織—心貼心服務(wù)中心具體運作。但在服務(wù)運作的初期，老人不信任，很多上門服務(wù)的工作人員經(jīng)常吃閉門羹，社區(qū)工作人員也并不是積極配合。那么在這種主體間相互缺乏信任基礎(chǔ)的環(huán)境下，就難以保證公共服務(wù)的真正有效。

三、變革與回應(yīng)：構(gòu)建政府與社會組織公共服務(wù)伙伴關(guān)系的路徑選擇

（一）從內(nèi)部機制上創(chuàng)造POSC運行的制度平臺

1.理清政府職能，營造利于社會組織參與服務(wù)購買的政策環(huán)境。政府作為購買服務(wù)中的重要主體，在公共服務(wù)購買中能否“華麗轉(zhuǎn)身”、理清職能對于營造良好政策環(huán)境具有重要意義。首先，應(yīng)明確政府與社會組織的分工，理性界定其相應(yīng)的職責(zé)，推動政府職能轉(zhuǎn)型。改變政府以往在公共服務(wù)生產(chǎn)與提供中的“劃槳”角色，積極致力于宏觀政策的制定和市場環(huán)境的維護(hù)，使其成為真正的“掌舵者”；其次，政府應(yīng)加強與社會組織的交流與合作，力圖在POSC運行的過程中創(chuàng)造多元化的溝通渠道，推進(jìn)政府部門與社會組織的深度合作、加強政府與企業(yè)組織的互動、構(gòu)建政府與社會組織之間的新型伙伴關(guān)系。

2.完善政府購買方面的法律法規(guī)制度，推動其制度化發(fā)展。明確相關(guān)法律制度、使POSC在法治化的平臺上運行是政府向社會組織購買公共服務(wù)的重要制度保障，從而保證購買服務(wù)的相關(guān)活動在一定規(guī)則下運行。針對目前我國《政府采購法》沒有明確提出面向公眾的公共服務(wù)，政府則應(yīng)從各地的實際情況出發(fā)，“量身定做”服務(wù)購買的方案。從90年代至今，不少地方政府都已對此做出創(chuàng)新。如2005年無錫市政府頒布 《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見（試行）》，2013年2月上海市靜安區(qū)政府頒布 《關(guān)于政府購買社會組織公共服務(wù)的實施意見（試行）》等，不斷推進(jìn)購買服務(wù)的制度化發(fā)展。

3.建立嚴(yán)格的評估監(jiān)督體系，推進(jìn)公共資源的高效利用。POSC是動態(tài)的運作過程，政府也應(yīng)該建立起與其相應(yīng)的動態(tài)評估監(jiān)督體系。購買服務(wù)項目中的申請、立項、招標(biāo)、實施、調(diào)整、評估等一系列環(huán)節(jié)都需要有動態(tài)的監(jiān)督辦法。動態(tài)監(jiān)管能對項目運作過程進(jìn)行適時監(jiān)控和反饋，不斷解決出現(xiàn)的問題，對其中的失職行為追究責(zé)任，對結(jié)果評估不合格或不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的項目，應(yīng)按照契約合同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。不僅于此，嚴(yán)格的評估機制還應(yīng)該對政府相關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。政府由于在購買服務(wù)過程中擁有較大的主動權(quán)，會在實際操作中表現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)的不對等。擁有特權(quán)而為自身利益發(fā)展攫取更多資源。

（二）從外部環(huán)境上輔助政府向社會組織順利購買公共服務(wù)

1.在契約合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強信任文化建設(shè)。只有建立長期的合作關(guān)系，才能在契約合作的基礎(chǔ)上保持持續(xù)的合作動力。對于信任危機的解決，我國學(xué)者曾提出要加強持續(xù)的交流互動、形成牢固的“認(rèn)知型信任”，政府應(yīng)擁有制度結(jié)構(gòu)作為保障的可聯(lián)系的政治支持[8]。即政府要以平等、客觀、理性的態(tài)度對待合作過程，選擇合適的伙伴，不僅僅考慮競標(biāo)價格，也要分析其在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的業(yè)績等。通過制度性的結(jié)構(gòu)來推進(jìn)信息的互換和展開應(yīng)有的談判。同時，應(yīng)加強公民教育、促進(jìn)其意識和素質(zhì)的提高，以在具體的購買實踐中，能夠與政府及社會組織進(jìn)行良性互動，從而真正改變服務(wù)效果。

2.培育社會組織，讓其在社會管理創(chuàng)新中鍛煉自己。從1988年到2009年，我國社會組織數(shù)量增長了近100倍。1988年我國社會團(tuán)體僅有4446個，近10年來以每年10%左右的速度遞增。社會組織不僅在數(shù)量上急劇擴張，其功能的發(fā)揮對于社會建設(shè)作用重大。黨的十八大報告明確提出，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。培育社會組織，加強社會管理創(chuàng)新是一個持續(xù)不斷、雙向互動的過程，既需要社會組織自身的改進(jìn)，也需要政府的積極引導(dǎo)。

3.完善相關(guān)的配套政策，增進(jìn)政府與社會組織共同參與公共服務(wù)的理性互動。社會組織登記制度改革雖然改變了過去雙重管理的弊端，但社會組織參與公共服務(wù)購買的實施還需要配套政策的支持?，F(xiàn)今政府關(guān)于公共服務(wù)改革的相關(guān)配套政策仍未得到全面完善，使購買服務(wù)缺乏有效支撐。政府向社會組織購買公共服務(wù)改變了過去單向度的政府提供模式，這意味著在公共服務(wù)領(lǐng)域逐漸形成了一種合作網(wǎng)絡(luò)的模式。這種合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系實質(zhì)上是政府與社會及公民關(guān)系的轉(zhuǎn)變，是由政府本位向公民和社會本位的根本轉(zhuǎn)變。通過對政府、社會組織關(guān)系的探討，力圖建構(gòu)一種從內(nèi)到外的分析框架來推動兩者在公共服務(wù)購買中的理性互動。在我國提出建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略構(gòu)想中，以最佳方式提供更好更優(yōu)的公共服務(wù)成為政府本位向公民本位轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

[1]薩瓦斯.民營化與公司部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：68.

[2]王浦劬，L.M.薩拉蒙等.政府像社會組織購買公共服務(wù)研究—中國與全球經(jīng)驗分析 [M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：4.

[3]邁克爾·邁金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].毛壽龍，譯.上海三聯(lián)書店，2000：423.

[4]王志華.論政府向社會組織購買公共服務(wù)的體制嵌入[J].求索，2012（2）.

[5]楊柯.政府向社會組織購買公共服務(wù)的發(fā)展困境及道路選擇[J].理論月刊，2013（1）.

[6]胡薇.政府向社會組織購買服務(wù)緣何出偏[N].學(xué)習(xí)時報，2013-01-21（A4）.

[7]李春霞，鞏在暖，吳長青.體制嵌入、組織回應(yīng)與公共服務(wù)的內(nèi)卷化——對北京市政府購買社會組織服務(wù)的經(jīng)驗研究[J].貴州社會科學(xué)，2012（12）.

[8]廖雨果.公司合作制（PPPs）中的政府角色分析[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2006（3）.