劉克毅

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

自上世紀(jì)50年代信訪制度在我國(guó)創(chuàng)立，經(jīng)過(guò)60 余年的發(fā)展變化，時(shí)至今日，已逐漸陷入信訪量居高不下，纏訪、鬧訪層出不窮，多頭訪、重復(fù)訪、越級(jí)訪屢禁不止的困境。如何看待信訪制度，信訪制度應(yīng)走向何處，已經(jīng)成為時(shí)下實(shí)務(wù)界、理論界思考、討論的重要議題。目前有三種代表性的觀點(diǎn):一是廢除信訪制度，理由是現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象［1］。二是強(qiáng)化信訪制度，理由是如果取消信訪制度將使廣大公民喪失權(quán)利救濟(jì)的手段，應(yīng)擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力［2］。三是改良信訪制度，理由是信訪制度作為歷史產(chǎn)物存在諸多缺陷，在客觀上成了國(guó)家政治認(rèn)同性流失的重要渠道，應(yīng)徹底進(jìn)行改革，可保留、強(qiáng)化信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能，把公民權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中分離出去［3］［4］。仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，三種觀點(diǎn)基本上都認(rèn)可信訪制度承載的公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能，認(rèn)為目前的信訪困境主要是由信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能造成的;分歧之處在于對(duì)權(quán)利救濟(jì)功能的屬性把握、實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及改進(jìn)的方向或路徑有所不同。

筆者認(rèn)為，信訪制度在我國(guó)的社會(huì)生活中發(fā)揮著難以替代的作用，其所承載的公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)功能不能截然分開(kāi)，中央和省(市)級(jí)信訪工作應(yīng)以公民意見(jiàn)表達(dá)為中心，基層信訪應(yīng)以糾紛解決(公民權(quán)利救濟(jì))為中心，信訪制度目前的困境與其糾紛解決(公民權(quán)利救濟(jì))的實(shí)現(xiàn)機(jī)制密切相關(guān)，而與其制度功能本身關(guān)聯(lián)不大，對(duì)其糾紛解決功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行法治化改造或許是改良信訪制度的可能路徑。本文擬就此看法進(jìn)行初步探討，以期對(duì)我國(guó)信訪制度的法治化建設(shè)能有所助益。

一、信訪制度的制度功能及其歷史變遷①本文這一部分的議論主要參考了陳小君等人所著的《涉農(nóng)信訪與社會(huì)穩(wěn)定研究》(中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版)第一章的內(nèi)容。在這本著作中，關(guān)于信訪制度的功能變遷用“社會(huì)動(dòng)員”和“矛盾化解”這一對(duì)概念來(lái)表達(dá)，與本文所用的公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)及權(quán)利救濟(jì)概念并不相同。筆者認(rèn)為，這種不同主要是觀察視角和研究范式的差異所造成的——在觀察視角上，著作以國(guó)家為出發(fā)點(diǎn)，本文以公民為出發(fā)點(diǎn);在研究范式上，著作以實(shí)證研究為基本范式，本文以規(guī)范研究為基本范式。但這種差異不影響我們對(duì)信訪制度功能變遷的把握。

2005年1月，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《信訪條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱(chēng)信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！北緱l規(guī)定中的向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)“反映情況、提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”，清楚地表明了我國(guó)信訪制度具有政治參與、意見(jiàn)表達(dá)以及權(quán)利救濟(jì)功能。歷史地看，政治參與、意見(jiàn)表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)一直是我國(guó)信訪制度所具有的兩種功能，只不過(guò)在不同的歷史階段，兩者在信訪制度中所處的地位有所不同。

我國(guó)信訪制度肇始于政務(wù)院1951年6月17日發(fā)布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》即“五一決定”。其創(chuàng)立與新中國(guó)政權(quán)的成立差不多是同時(shí)的，國(guó)家創(chuàng)立信訪制度最初是為了鞏固新生的社會(huì)主義政權(quán)而采取的一種社會(huì)動(dòng)員手段，國(guó)家希望通過(guò)開(kāi)通信訪渠道，有效地吸引和激發(fā)民眾積極地維護(hù)、鞏固和建設(shè)新生的革命政權(quán)。即建立這樣一種制度的根本目的，是為了保持和密切政府與群眾之間的關(guān)系，同時(shí)暴露、斗爭(zhēng)和掃除那些不利于新生革命政權(quán)的行為和勢(shì)力，而不是為調(diào)處政府與群眾之間、干部與群眾之間以及群眾內(nèi)部之間的矛盾。

就在“五一決定”發(fā)布后不久，中共中央又發(fā)出指示要求各地陸續(xù)開(kāi)展“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)，接著又開(kāi)始了反右運(yùn)動(dòng)、“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)、人民公社化運(yùn)動(dòng)以及“文化大革命”，在這一系列政治運(yùn)動(dòng)中，國(guó)家都是把信訪工作作為一種重要的社會(huì)動(dòng)員即公民政治參與渠道而頻頻使用。國(guó)家在政治運(yùn)動(dòng)中賦予信訪的社會(huì)動(dòng)員功能，一方面極大地推動(dòng)了信訪制度的建立和完善，另一方面也在不斷強(qiáng)化著信訪作為一種社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的特征。當(dāng)然，國(guó)家此時(shí)也會(huì)利用信訪渠道去調(diào)處一些社會(huì)矛盾，但在當(dāng)時(shí)，這被認(rèn)為只是信訪工作中一個(gè)很小的方面和用途，不能作為信訪工作的根本目標(biāo)和任務(wù)。

十年“文革”制造了大量的冤假錯(cuò)案，積累了大量的社會(huì)矛盾?！拔母铩苯Y(jié)束以后，國(guó)家逐漸告別“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的極左政策，轉(zhuǎn)而以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，國(guó)家對(duì)信訪工作的定位也開(kāi)始從激發(fā)群眾參與政治斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向維護(hù)安定團(tuán)結(jié)，國(guó)家對(duì)群眾的利益訴求、信訪活動(dòng)不再是動(dòng)輒就抽象到脫離事實(shí)和訴求本身的國(guó)家政治高度上去，而是從事情和訴求本身出發(fā)，務(wù)實(shí)地解決具體問(wèn)題。信訪制度的基本功能開(kāi)始由社會(huì)動(dòng)員、公民政治參與轉(zhuǎn)向矛盾化解、公民權(quán)利救濟(jì)。

此后，中央和各地出臺(tái)了許多有關(guān)信訪的法律、法規(guī)和其他文件，保障人民群眾通過(guò)向人民政府反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的方式維護(hù)自身的合法權(quán)益。

2007年，國(guó)家信訪局在解讀《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》時(shí)更是強(qiáng)調(diào)要把“以切實(shí)解決問(wèn)題、化解矛盾為核心，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，實(shí)現(xiàn)抓信訪、保穩(wěn)定、促發(fā)展”作為信訪工作的目標(biāo)任務(wù)［5］。

就我國(guó)信訪制度的歷史發(fā)展過(guò)程和制度功能變遷軌跡來(lái)看，作為一種社會(huì)管理工具的信訪制度，歷史命運(yùn)以其所承載的制度功能為前提，由不斷發(fā)展變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)所決定。當(dāng)新中國(guó)成立初期以鞏固新生政權(quán)和隨后的以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政治運(yùn)動(dòng)為社會(huì)的基本現(xiàn)實(shí)需求時(shí)，信訪制度是公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)的渠道，而當(dāng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、維護(hù)穩(wěn)定成為社會(huì)的基本需求時(shí)，化解矛盾、權(quán)利救濟(jì)就成為了信訪制度的基本任務(wù)。在依法治國(guó)、構(gòu)建和諧社會(huì)成為當(dāng)下社會(huì)的基本需求時(shí)，我們?cè)撊绾螌?duì)待信訪制度呢?

二、法治視野下的信訪制度功能，尤其是權(quán)利救濟(jì)功能

歷史上，信訪制度在我國(guó)的社會(huì)生活中曾經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用。且不說(shuō)在新中國(guó)成立初期鞏固新生政權(quán)和隨后的歷次政治運(yùn)動(dòng)中所發(fā)揮的作為人民群眾政治參與、意見(jiàn)表達(dá)渠道的作用，單是十年“文革”所造成的冤假錯(cuò)案、所積累的社會(huì)矛盾，就主要是借助信訪制度化解的。然而，信訪制度卻在當(dāng)下的實(shí)踐中遭遇到了困境，在理論界遭到人們的垢病，大家普遍認(rèn)為信訪制度不能很好地發(fā)揮人們期待其所具有的制度功能，尤其是其權(quán)利救濟(jì)功能，不能很好地保護(hù)人們的合法權(quán)益，并且，在權(quán)利救濟(jì)過(guò)程中，還引發(fā)了許多負(fù)面作用，消解了司法糾紛解決機(jī)制的終局性、權(quán)威性，造成了國(guó)家政治認(rèn)可性的流失。這些討論成為我們討論信訪制度變革的基礎(chǔ)。

制度產(chǎn)生于現(xiàn)實(shí)的需求，制度重構(gòu)源自于理想對(duì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)照。我們談?wù)撔旁L制度的改制、重構(gòu)時(shí)，既要考察社會(huì)矛盾化解的現(xiàn)實(shí)需求，又要關(guān)照依法治國(guó)、構(gòu)建和諧的社會(huì)治理理想。

(一) 信訪制度在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著難以替代的作用

我國(guó)的法律制度肇源于清末法律改制時(shí)向德國(guó)法、日本法的學(xué)習(xí)，上世紀(jì)50年代建設(shè)社會(huì)主義法制時(shí)向蘇聯(lián)法的學(xué)習(xí)，帶有十分明顯的傳統(tǒng)法律文化和大陸法系法律文化的基因①在法律思維、法律運(yùn)行方式的意義上，蘇聯(lián)法可以歸入大陸法系。。

在傳統(tǒng)法律文化中行政、司法沒(méi)有清晰的區(qū)分，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在普通老百姓眼中都是政府機(jī)關(guān)——我們把屬于政府行政機(jī)關(guān)序列的警察和屬于司法機(jī)關(guān)序列的檢察官、法官都稱(chēng)作“政法干警”就是極好的佐證。傳統(tǒng)法律文化盛行法律父愛(ài)主義，政府常出于善意目的干預(yù)民眾的生活，解決各類(lèi)矛盾糾紛——?dú)v史上，通過(guò)信訪制度解決十年“文革”造成的冤假錯(cuò)案。相應(yīng)地，民眾遇到問(wèn)題、發(fā)生糾紛亦首先想到政府，會(huì)本能地求助于政府，而不區(qū)分這個(gè)政府究竟是“行政”政府還是“司法”政府。同時(shí)，“人民國(guó)家”、“人民政府”的政治理念，也會(huì)加強(qiáng)人們的這種思維傾向。另外，在現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，一方面公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約力量不足，另一方面行政機(jī)關(guān)相較司法機(jī)關(guān)處于更為優(yōu)越的地位，面對(duì)國(guó)家權(quán)力尤其是行政權(quán)力行使過(guò)程中對(duì)公民利益所造成的損害，人們通過(guò)信訪求助于政府尤其是上級(jí)政府，應(yīng)該是一種現(xiàn)實(shí)的、深思熟慮的選擇。

大陸法系的典型特征是成文法、法典法，穩(wěn)定性有余而靈活性不足，不能很好地應(yīng)對(duì)社會(huì)生活的發(fā)展變化。人們的法律思維、法律制度的運(yùn)行都圍繞著成文法典進(jìn)行，人們享有權(quán)利、維護(hù)自己的利益必須以成文法典的規(guī)定為依據(jù)，司法機(jī)關(guān)解決糾紛時(shí)首先考慮的是，當(dāng)事人請(qǐng)求保護(hù)的利益有無(wú)法律依據(jù)，然后才是權(quán)利受到侵害的情況，受到侵害的權(quán)利如何救濟(jì)。如果法律對(duì)某一生活關(guān)系未予規(guī)范，那么就此類(lèi)生活關(guān)系發(fā)生糾紛的當(dāng)事人則難以啟動(dòng)司法程序，請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)解決該糾紛。然而我國(guó)社會(huì)目前正處在向市場(chǎng)化、城市化發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)生活關(guān)系變動(dòng)劇烈、社會(huì)價(jià)值日趨多元、新的社會(huì)矛盾(糾紛類(lèi)型)層出不窮，現(xiàn)有的司法制度無(wú)力很好地應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的各類(lèi)新型糾紛。

既然現(xiàn)行司法制度不足以很好地處理花樣翻新的各類(lèi)糾紛，政府又有解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)和傳統(tǒng)，那么，遇到矛盾糾紛人們通過(guò)信訪提出訴求，尋求政府幫助解決則是必然、自然而然的事了。事實(shí)上，基層政府通過(guò)信訪化解了大量的糾紛，信訪制度是維護(hù)群眾利益的重要渠道。

前述現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象，應(yīng)該廢除信訪制度的觀點(diǎn)，顯然沒(méi)有看到我國(guó)現(xiàn)行司法制度的不足，沒(méi)有看到信訪制度在我國(guó)社會(huì)生活中有強(qiáng)烈的存在需求，其糾紛解決的功能難以替代;實(shí)踐中，信訪制度確實(shí)存在不少問(wèn)題，這些問(wèn)題促使我們思考信訪制度的變革，但是，我們不能在倒“洗澡水”時(shí)，連“孩子”也一起倒掉。

(二) 法治視野下的信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能

通過(guò)信訪、上訪尋求政府幫助解決矛盾糾紛是我國(guó)的法律文化傳統(tǒng)，是老百姓對(duì)法律的樸素認(rèn)知，信訪制度在我國(guó)社會(huì)生活中發(fā)揮著難以替代的作用。當(dāng)前實(shí)踐中的信訪制度之所以遭遇困境、招致人們的批評(píng)，原因或許在于:根據(jù)依法治國(guó)，構(gòu)建和諧社會(huì)的社會(huì)主義法治理念，人們要求作為社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制的信訪制度不僅要能夠化解矛盾、解決糾紛，而且還要以正確的方式、公平公正地解決社會(huì)糾紛?，F(xiàn)行信訪制度遭遇的困境是信訪權(quán)利救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)方式造成的。

與司法救濟(jì)相比較，當(dāng)事人通過(guò)信訪制度維護(hù)自己的權(quán)益，具有如下優(yōu)勢(shì):

首先，信訪人可以方便、便宜地啟動(dòng)信訪程序，維護(hù)自己的權(quán)益。信訪人啟動(dòng)信訪權(quán)利救濟(jì)程序不用繳納任何費(fèi)用，信訪人有可能不用花費(fèi)任何經(jīng)濟(jì)成本實(shí)現(xiàn)權(quán)益的維護(hù)。信訪不受時(shí)效限制，信訪人可以根據(jù)自己的方便隨時(shí)信訪。信訪工作實(shí)行“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，當(dāng)事人理應(yīng)向信訪事項(xiàng)事發(fā)地國(guó)家機(jī)關(guān)提出投訴請(qǐng)求，但依據(jù)《信訪條例》第二十一條第3 項(xiàng)“信訪事項(xiàng)涉及下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者其工作人員的，按照‘屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)’的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，并抄送下一級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，信訪程序不存在嚴(yán)格的級(jí)別管轄制度，當(dāng)事人可以依自己的意愿向信訪事項(xiàng)發(fā)生地政府或者其上級(jí)政府信訪工作機(jī)構(gòu)提出投訴請(qǐng)求。除了依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，以及不服復(fù)查、復(fù)核意見(jiàn)，仍然以同一事實(shí)和理由提出的投訴請(qǐng)求以外①參見(jiàn)《信訪條例》第十四條、第三十五條。，當(dāng)事人啟動(dòng)信訪權(quán)利救濟(jì)程序幾乎不再有其他實(shí)體性限制條件;對(duì)于信訪人提出的信訪事項(xiàng)，信訪部門(mén)必須登記(受理)、提供政策法律咨詢(xún)、明確答復(fù)，信訪人信訪能力門(mén)檻極低。

其次，在某種意義上，信訪人通過(guò)信訪制度維護(hù)權(quán)益，更為快捷、有效。信訪程序簡(jiǎn)便、信訪案件辦理期限簡(jiǎn)短;除了具有更為職業(yè)、專(zhuān)業(yè)的判斷能力，仲裁機(jī)構(gòu)、法官幾乎一無(wú)所有，而辦理信訪案件的政府機(jī)關(guān)則掌握著更多的資源，可以綜合運(yùn)用多種手段措施化解信訪糾紛，更強(qiáng)調(diào)糾紛的實(shí)質(zhì)解決，而非法律解決。更為重要的是，包括主管、分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和包案領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，以及信訪案件一票否決制等等的信訪壓力機(jī)制進(jìn)一步強(qiáng)化了信訪案件辦理的快捷有效性。

然而，事情的吊詭之處在于:信訪制度相對(duì)于仲裁、行政復(fù)議、訴訟等糾紛解決機(jī)制所具有的這些優(yōu)勢(shì)，似乎正是造成目前信訪制度困境的原因。(1)啟動(dòng)信訪程序不需繳納費(fèi)用，不受時(shí)效限制，極少實(shí)體性法定條件限制，能快捷有效地、實(shí)質(zhì)性地解決糾紛，會(huì)促使當(dāng)事人更愿意通過(guò)信訪尋求救濟(jì)，紛紛將糾紛提交信訪機(jī)關(guān)，造成信訪量逐年增長(zhǎng);投訴一次解決不了問(wèn)題，還會(huì)再次投訴、反復(fù)投訴，形成大量的重復(fù)訪;極可能導(dǎo)致其他糾紛解決機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)而信訪機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。(2)信訪領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、信訪壓力機(jī)制促使領(lǐng)導(dǎo)重視信訪案件，政府機(jī)關(guān)實(shí)行的科層制、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，會(huì)使行政領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)機(jī)關(guān)在處理信訪案件時(shí)更有權(quán)威、更有效率。同時(shí)，信訪程序不存在嚴(yán)格的級(jí)別管轄制度，信訪人可以越級(jí)信訪;而信訪越級(jí)上訪的層級(jí)越高，對(duì)信訪事項(xiàng)辦理機(jī)關(guān)的壓力越大，信訪事項(xiàng)越可能得到徹底解決。這一方面會(huì)導(dǎo)致大量越級(jí)訪、重復(fù)訪、集體訪的產(chǎn)生，另一方面則會(huì)誘使信訪人采用鬧訪、纏訪等非法方式進(jìn)行信訪。這是因?yàn)槭虑轸[得越大，越容易引起上級(jí)機(jī)關(guān)、上層領(lǐng)導(dǎo)的重視，問(wèn)題越容易解決。(3)設(shè)置信訪壓力機(jī)制原本意在督促信訪事項(xiàng)的辦理，但對(duì)此機(jī)制的過(guò)分強(qiáng)調(diào)、信訪工作人員異于司法人員的職業(yè)素養(yǎng)②信訪工作人員不以具有法學(xué)教育背景、法律職業(yè)資格為任職條件，在信訪工作崗位上的任職期限較短，工作變動(dòng)頻率快，難以養(yǎng)成依法處理糾紛所需的職業(yè)素養(yǎng)。，以及信訪事項(xiàng)辦理機(jī)關(guān)手中充裕的資源，則會(huì)導(dǎo)致、強(qiáng)化信訪事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性解決③對(duì)于信訪投訴事項(xiàng)的解決，信訪人、信訪(事項(xiàng)辦理)部門(mén)、信訪部門(mén)的上級(jí)機(jī)關(guān)，以及社會(huì)公眾的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不相同:一般而論，信訪人常以自己的訴求利益是否滿(mǎn)足為判斷標(biāo)準(zhǔn)，信訪部門(mén)及社會(huì)公眾常以法律政策為判斷標(biāo)準(zhǔn)，信訪部門(mén)上級(jí)機(jī)關(guān)的判斷標(biāo)準(zhǔn)則在信訪人的息訪、罷訪(信訪人標(biāo)準(zhǔn))與法律、政策之間搖擺，過(guò)分強(qiáng)大的信訪壓力機(jī)制會(huì)促使信訪部門(mén)、信訪部門(mén)的上級(jí)機(jī)關(guān)以信訪人的息訪、罷訪作為信訪事項(xiàng)解決的判斷標(biāo)準(zhǔn)。本文所謂的信訪事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性解決就是指信訪事項(xiàng)的解決以信訪人滿(mǎn)意、息訪、罷訪為判斷標(biāo)準(zhǔn)。。而信訪事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性解決一方面會(huì)使信訪制度困境不斷加劇，另一方面則會(huì)消解司法糾紛解決機(jī)制的終局性、權(quán)威性，導(dǎo)致出現(xiàn)“信‘訪’不信‘法’”的局面，進(jìn)而造成國(guó)家政治認(rèn)可性的流失。

正是在此意義上，我們認(rèn)為，前述強(qiáng)化信訪制度，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力來(lái)更好地保護(hù)公民權(quán)利的觀點(diǎn)并不能成立。因?yàn)檫@種觀點(diǎn)只看到我國(guó)目前的司法制度尚不完善，許多矛盾糾紛，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新型矛盾糾紛并不能通過(guò)司法途徑予以解決，當(dāng)前社會(huì)依然有通過(guò)信訪制度化解糾紛、救濟(jì)公民權(quán)利的強(qiáng)烈需求;但卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到在法治社會(huì)里糾紛還必須以符合法治的方式進(jìn)行解決，使信訪機(jī)關(guān)具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力的建議，沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上改變信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能的運(yùn)行方式，依此改造后的信訪制度仍然難免招致消解司法糾紛解決機(jī)制的終局性、權(quán)威性，造成國(guó)家政治認(rèn)可性流失的批評(píng)。

還必須指出，公民進(jìn)行信訪是向人民政府、人大、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)，而非向這些國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪部門(mén)進(jìn)行信訪，目前的信訪部門(mén)并不具有獨(dú)立的法律地位，只是這些國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分、分支機(jī)構(gòu)，只是這些機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)的具體實(shí)施者。調(diào)查、督辦、彈劾、提議罷免等權(quán)力這些國(guó)家機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律的規(guī)定原本就享有，并不需要重新賦予。另外，強(qiáng)化信訪制度，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力來(lái)更好地保護(hù)公民權(quán)利的觀點(diǎn)或許可以這樣理解:將原本由這些國(guó)家機(jī)關(guān)不同部門(mén)行使的調(diào)查、督辦、彈劾、提議罷免的權(quán)力集中起來(lái)，交由信訪部門(mén)統(tǒng)一行使。但這樣的安排似乎有違權(quán)力制衡基本原理，是一種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法，并不可取。

三、信訪制度功能的改進(jìn)路徑

前述第三種有關(guān)強(qiáng)化公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能，將公民權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中分離出去交予司法的信訪制度改良觀點(diǎn)，亦值得商榷。因?yàn)楣P者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)能夠成立的兩個(gè)前提——司法能夠很好地解決“信訪糾紛”，信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能與公民權(quán)利救濟(jì)功能可以分離——并不當(dāng)然成立。

(一) 司法能夠很好地解決“信訪糾紛”嗎

我國(guó)糾紛解決機(jī)制與其他法治國(guó)家一樣，是和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等多種糾紛解決方式并存的多元化糾紛機(jī)制。既然存在諸多正式的糾紛解決方式，并且司法訴訟是最權(quán)威、最公正、終局性的糾紛解決方式，為什么越來(lái)越多的人們不尋求司法救濟(jì)，而是求助于信訪這種特殊的權(quán)利救濟(jì)方式?

很顯然，如前所述，人們求諸信訪部門(mén)所要解決的“信訪糾紛”與其他糾紛不同，多是因社會(huì)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的新型糾紛，多是與公權(quán)力侵害公民權(quán)利有關(guān)的糾紛，多是因司法救濟(jì)一次性花費(fèi)較大、需要必要的訴訟能力、當(dāng)事人無(wú)能力利用司法救濟(jì)機(jī)制的糾紛，多是因現(xiàn)行法的規(guī)定抽象、模糊，當(dāng)事人不服依此所做裁決而產(chǎn)生的糾紛。對(duì)于這些糾紛，當(dāng)事人可能或者因法律傳統(tǒng)，或者因樸素的法觀念，或者因文化素養(yǎng)不足等原因而不能區(qū)分行政與司法，或者因經(jīng)濟(jì)成本、機(jī)會(huì)成本考慮等因素的影響，更愿意通過(guò)信訪渠道寄望政府調(diào)動(dòng)各種資源予以解決。司法機(jī)關(guān)亦可能或者因受“規(guī)范出發(fā)型”訴訟機(jī)制①關(guān)于“規(guī)范出發(fā)型”訴訟機(jī)制的詳細(xì)論述，可參見(jiàn):［日］中村英郎著:《新民事訴訟法講義》，法律出版社2001年版，第18—31頁(yè)。我國(guó)的訴訟機(jī)制具有鮮明的“規(guī)范出發(fā)型”訴訟機(jī)制的特征。的制約不予受理，或者因司法權(quán)力的劣勢(shì)地位而不愿受理、不能受理;或者受理以后卻因司法程序的獨(dú)立價(jià)值、內(nèi)在價(jià)值不足不能正當(dāng)化所作的裁決，或者因所擁有的法律手段、物質(zhì)資源的限制只能在法律層面有限解決，而不能在實(shí)質(zhì)利益層面徹底解決。質(zhì)言之，在我國(guó)當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，公民社會(huì)發(fā)育尚不成熟，司法體制還有諸多不盡如人意之處，司法并不能很好地解決“信訪糾紛”。

或許有人會(huì)反駁說(shuō)，司法糾紛解決機(jī)制的不足并不能證立信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能存在的正當(dāng)性，我們完全可以通過(guò)完善司法制度的不足來(lái)公正合理地解決這些“信訪糾紛”。此言誠(chéng)然不假，但這種說(shuō)法卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，法治不是可以通過(guò)頒布幾項(xiàng)先進(jìn)法律在一覺(jué)醒來(lái)之后建成的，法律制度的完善及有效實(shí)施需要經(jīng)過(guò)反復(fù)博弈，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐才可以達(dá)致。當(dāng)下社會(huì)中的“信訪糾紛”并不能等到司法制度完善以后再予以解決，現(xiàn)行司法體制的不足之處不能證立信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能存在的正當(dāng)性，但可以證立信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能存在的必要性。保留信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能，對(duì)權(quán)利救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制予以法治化改造，或許是信訪制度改革的可能路徑之一。

(二) 公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能與權(quán)利救濟(jì)功能可以分離嗎

一切政治關(guān)系的產(chǎn)生和變遷都是以利益為基礎(chǔ)進(jìn)行的。人們并不是天生地要參與政治，而僅僅是參與政治能給人們帶來(lái)事實(shí)上的利益，或者是使人們能夠避免一種更大的禍害時(shí)，人們才參與政治［6］。因利益沖突導(dǎo)致私利受損是人們之所以信訪的根本原因和初始動(dòng)力，即人們進(jìn)行信訪只是一種利益受損后尋求利益補(bǔ)償?shù)谋粍?dòng)選擇，只是在尋求利益補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，才與公權(quán)力發(fā)生交集，當(dāng)人們通過(guò)各種方式積極影響公權(quán)力的運(yùn)作行為以實(shí)現(xiàn)自己的利益時(shí)，信訪制度的公民政治參與功能才得以顯現(xiàn)。

換言之，信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能的實(shí)現(xiàn)方式與人民代表制度、人民政協(xié)制度政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能的實(shí)現(xiàn)方式不同，它并不讓人們直接參與公共事務(wù)決策或國(guó)家事務(wù)管理，而寄望人們出于維護(hù)自身利益的強(qiáng)烈需求對(duì)具體個(gè)案處理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，抵制違法違紀(jì)行為，觀察、評(píng)價(jià)不當(dāng)政制運(yùn)行過(guò)程，進(jìn)而影響政治決策以及政策法律的制定。即信訪制度是以個(gè)案監(jiān)督的方式實(shí)現(xiàn)公民對(duì)公共事務(wù)政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能的。信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能與權(quán)利救濟(jì)功能不可分離。

(三) 信訪制度功能的改進(jìn)路徑

“信訪糾紛”與普通糾紛有明顯的不同，必須為其提供特別的解決機(jī)制。單純從糾紛解決的視角而言，“信訪糾紛”解決機(jī)制或許可以寄身于司法救濟(jì)機(jī)制之中;但是，信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)功能不可分離，信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能需要以公民私利受損為初始動(dòng)力，在公民尋求利益維護(hù)、與公權(quán)力交涉的過(guò)程中，以個(gè)案監(jiān)督的方式實(shí)現(xiàn)。即“信訪糾紛”解決機(jī)制同時(shí)還是公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制，還是憲法賦予公民對(duì)公共事務(wù)的“監(jiān)督權(quán)”、“批評(píng)建議權(quán)”、“申訴權(quán)”的權(quán)利行使通道、權(quán)利行使方式。要保留、強(qiáng)化信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能，就必須同時(shí)保留信訪制度公民權(quán)利救濟(jì)功能，那種強(qiáng)化信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能，把權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中分離出去的信訪制度改良觀點(diǎn)缺乏法理理?yè)?jù)。

基于此，在同時(shí)保留信訪制度公民政治參與、意見(jiàn)表達(dá)功能與權(quán)利救濟(jì)功能的基礎(chǔ)上，對(duì)信訪制度公民權(quán)利救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行法治化改造，或許是信訪制度改革的可能路徑。前述信訪制度權(quán)利救濟(jì)機(jī)制區(qū)別于司法救濟(jì)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，是信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能存在的理由之一，也是導(dǎo)致目前信訪制度困境的原因所在。我們要正確對(duì)待信訪制度權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，要區(qū)分并保留那些真正有益的優(yōu)勢(shì)，摒棄那些虛假、有害的“優(yōu)勢(shì)”。具體而言，可考慮如下幾點(diǎn):

第一，中央和省(市)級(jí)信訪工作應(yīng)以公民意見(jiàn)表達(dá)為中心，基層信訪工作應(yīng)以糾紛解決(公民權(quán)利救濟(jì))為中心。盡管從現(xiàn)象上看，人們進(jìn)行信訪多是因?yàn)閭€(gè)人私利受損，意圖通過(guò)具體信訪糾紛的解決以維護(hù)自己的利益;但從信訪糾紛產(chǎn)生的原因看，則有經(jīng)常性、普遍性的原因與偶然性、個(gè)別性的原因之分;從信訪糾紛解決的方式看，亦有通過(guò)司法、信訪等渠道的個(gè)案權(quán)利救濟(jì)與通過(guò)政策、法律制定、修訂等予以普遍性解決之別。因此，中央和省(市)級(jí)信訪工作的重心應(yīng)該依托信訪信息系統(tǒng)分析引起信訪糾紛的普遍性原因，發(fā)現(xiàn)解決信訪糾紛的制度缺憾，從政策、法律規(guī)制層面上為政府、立法機(jī)關(guān)的決策提供服務(wù)?；鶎诱鳛樾旁L事項(xiàng)發(fā)生地，則應(yīng)以具體糾紛的解決為工作重心。

第二，舒緩信訪工作壓力機(jī)制。過(guò)分強(qiáng)大的信訪工作壓力機(jī)制一方面會(huì)導(dǎo)致基層政府采取阻訪、攔訪、截訪等非法手段壓制人民群眾信訪，侵害公民權(quán)利，另一方面則會(huì)誘使基層政府給予信訪人“超法律待遇”、“法外利益”以求得信訪人罷訪，侵蝕法律的權(quán)威，而給予信訪人“超法律待遇”則是纏訪、鬧訪等非法信訪屢禁不止的誘因。只有舒緩信訪工作壓力機(jī)制，才能使信訪糾紛的解決回到法制的軌道上來(lái)。

第三，細(xì)化、規(guī)范化信訪工作程序，通過(guò)程序制度規(guī)范信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制?？梢哉f(shuō)，信訪工作程序的簡(jiǎn)單、粗糙是造成信訪制度目前困境的重要原因，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的信訪程序制度，發(fā)揮程序制度配制具有的“法”發(fā)現(xiàn)功能、裁判權(quán)力控制功能、裁判結(jié)果自我論證功能等等的作用，創(chuàng)造性地、公平合理地解決信訪糾紛，或許是信訪制度功能法治化改進(jìn)的可行路徑。

［1］黃鐘.信訪制度應(yīng)該廢除［EB/OL］.http：//www.yannan.cn/data/detail.php? id=4802.

［2］趙東輝.信訪的體制瓶頸亟待突破：讓民意順暢上達(dá)［J］.暸望東方周刊，2003，(40) .

［3］于建嶸.中國(guó)信訪制度批判——在北京大學(xué)的演講［EB/OL］.http：//www.ccrs.org.cn.

［4］孫大雄.信訪制度功能的扭曲與理性回歸［J］.法商研究，2011，(4) .

［5］王學(xué)軍.學(xué)習(xí)貫徹《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》百題解讀［M］.北京：人民出版社，2008.31.

［6］陶東明，陳明明.當(dāng)代中國(guó)政治參與［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.68.