□李 涌

(山西廣播電視臺(tái)，山西太原030001)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和財(cái)政部門對(duì)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理政策的變化，事業(yè)單位的預(yù)算外資金逐漸增多，規(guī)模甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了財(cái)政撥款。在此背景下，事業(yè)單位相關(guān)管理人員需要積極分析預(yù)算管理模式的相關(guān)問(wèn)題，以強(qiáng)化、創(chuàng)新的原則對(duì)全部資金進(jìn)行預(yù)算管理。通過(guò)建立和完善預(yù)算管理體系，將單位的各個(gè)環(huán)節(jié)納入到管理范圍之內(nèi)，進(jìn)行精細(xì)化管理，形成一個(gè)有效的內(nèi)控機(jī)制，從而提高事業(yè)單位的管理水平，保證單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)階段我國(guó)事業(yè)單位的預(yù)算管理受到社會(huì)形勢(shì)、思想觀念、管理方法等影響，效果不甚理想，預(yù)算管理水平有待進(jìn)一步提高，筆者試對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

1 預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.1 預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)沒(méi)有緊密結(jié)合起來(lái)

很多事業(yè)單位的預(yù)算管理目標(biāo)沒(méi)有和本單位的戰(zhàn)略目標(biāo)有效地、緊密地結(jié)合起來(lái)，沒(méi)有發(fā)揮出戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)預(yù)算目標(biāo)的支配與指導(dǎo)作用，造成預(yù)算的短期行為和一定的盲目性，以至于不能形成較為健全的預(yù)算編制機(jī)制及客觀、全面的預(yù)算指標(biāo)體系，不利于實(shí)現(xiàn)本單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.2 預(yù)算管理缺乏普通員工的有效參與和監(jiān)督

在預(yù)算編制過(guò)程中，單位各層級(jí)之間掌握信息不對(duì)稱，缺乏溝通和交流，普通員工基本不能參與到預(yù)算編制過(guò)程中，即使參與了也沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，造成預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際脫節(jié)，缺乏科學(xué)性和可操作性。從預(yù)算執(zhí)行來(lái)看，預(yù)算資金的使用多為部門負(fù)責(zé)人決策和控制，普通職工難以有效監(jiān)督，也缺乏參與監(jiān)督的積極性。

1.3 預(yù)算編制方法簡(jiǎn)單，缺乏多樣性，編制的預(yù)算質(zhì)量不高

很多事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)，往往沿襲“上年實(shí)際支出數(shù)+本年調(diào)整數(shù)”的傳統(tǒng)預(yù)算管理方式，這種依據(jù)歷史指標(biāo)或經(jīng)驗(yàn)值的預(yù)算編制方法本身就存在合理性爭(zhēng)議，已然不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求，忽視了事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度和對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)客觀地分析與評(píng)估。如果預(yù)算年度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容或規(guī)模發(fā)生較大變化，用這種方法制定的預(yù)算指標(biāo)就缺乏客觀性和可操作性。很多事業(yè)單位編制預(yù)算只是為了應(yīng)付財(cái)政部門的要求，或?yàn)榱祟A(yù)算而預(yù)算，致使預(yù)算流于形式，無(wú)法起到預(yù)算的管理和內(nèi)部控制作用。

1.4 預(yù)算編制松弛，預(yù)算執(zhí)行和控制的約束力和嚴(yán)肅性不夠，預(yù)算管理效率低

(1)由于信息的不對(duì)稱、目標(biāo)差異和利益沖突的存在，部門在編制預(yù)算時(shí)為了自身利益，蓄意放寬預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，夸大業(yè)務(wù)活動(dòng)耗用資源量及作業(yè)難度，虛報(bào)多列預(yù)算費(fèi)用，水分較大，造成預(yù)算編制松弛。這個(gè)問(wèn)題導(dǎo)致部門在預(yù)算執(zhí)行期間以各種方式加大報(bào)銷金額，盡可能花掉預(yù)算，或者在預(yù)算執(zhí)行接近尾聲時(shí)出現(xiàn)“快速消費(fèi)、突擊花錢”的情況，如亂發(fā)勞務(wù)費(fèi)，招待費(fèi)和會(huì)議費(fèi)居高不下，虛設(shè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)套現(xiàn)，私設(shè)“小金庫(kù)”等。

(2)預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行中缺乏有效的控制和監(jiān)督機(jī)制，主觀隨意性較大，實(shí)際支出與預(yù)算指標(biāo)嚴(yán)重脫節(jié)，執(zhí)行力難以得到保障。資金的投向和使用效益問(wèn)題沒(méi)有得到足夠重視，某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資金使用效益降低，浪費(fèi)現(xiàn)象多。實(shí)際支出超預(yù)算后沒(méi)有及時(shí)分析原因，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序就盲目追加預(yù)算，使經(jīng)過(guò)審批下達(dá)的預(yù)算成為一紙空文。

(3)預(yù)算指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)、不全面，精細(xì)化程度低，導(dǎo)致某一環(huán)節(jié)或某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒(méi)有預(yù)算指標(biāo)作為執(zhí)行和控制的依據(jù)，無(wú)法發(fā)揮預(yù)算的控制作用。

1.5 預(yù)算管理缺少有效的評(píng)價(jià)與考核機(jī)制，影響管理效果

預(yù)算考核意識(shí)淡薄，預(yù)算考核的結(jié)果與預(yù)算執(zhí)行者的經(jīng)濟(jì)利益和激勵(lì)機(jī)制脫鉤，預(yù)算執(zhí)行者沒(méi)有預(yù)算執(zhí)行與控制的壓力和動(dòng)力，預(yù)算執(zhí)行約束力大打折扣，預(yù)算目標(biāo)難以真正貫徹落實(shí)，最終使預(yù)算管理流于形式、形同虛設(shè)，預(yù)算管理的有效性降低。

2 對(duì)預(yù)算管理相關(guān)問(wèn)題的解決途徑與對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立一種全面、科學(xué)、有效的預(yù)算管理體系，提高預(yù)算管理的質(zhì)量和效率，促進(jìn)預(yù)算管理更好地發(fā)揮作用，把預(yù)算管理工作提高到一個(gè)新的層次，保證單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.1 確立緊緊圍繞本單位戰(zhàn)略的預(yù)算目標(biāo)，以預(yù)算管理促成戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

事業(yè)單位若想在預(yù)算管理方面有所突破，需要轉(zhuǎn)變思想，拓展思路，以本單位戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，制定出符合戰(zhàn)略目標(biāo)的預(yù)算目標(biāo)，使預(yù)算管理更加貼近戰(zhàn)略目標(biāo)，避免脫離戰(zhàn)略軌道，規(guī)避預(yù)算管理中的短期不利行為，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的連接以及對(duì)資金流、業(yè)務(wù)流、信息流等的集成，起到規(guī)劃預(yù)測(cè)、控制管理、協(xié)調(diào)溝通和激勵(lì)考核的作用。

2.2 提高認(rèn)識(shí)，使預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)全員參與

預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求全員共同參與，這樣才能完全實(shí)現(xiàn)其作用。預(yù)算的編制要經(jīng)過(guò)反復(fù)商討，征求意見(jiàn)，如組織部門負(fù)責(zé)人、職工代表進(jìn)行討論，讓基層職工廣泛發(fā)表意見(jiàn)，避免預(yù)算脫離實(shí)際，提高預(yù)算編制的可操作性。

2.3 選擇適當(dāng)、合理的預(yù)算編制程序，科學(xué)編制預(yù)算，確保預(yù)算編制的合規(guī)性、真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性

2.3.1 調(diào)查分析

編制預(yù)算要對(duì)本單位資源配置水平、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模、資金需求等情況進(jìn)行調(diào)查分析，做到心中有數(shù);要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)研，特別是對(duì)于無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行深入調(diào)查分析，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用;堅(jiān)持量入為出、統(tǒng)籌兼顧的原則，既要滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需求，又要考慮自身財(cái)力;科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展變化，編制以提高效益為目標(biāo)的、具前瞻性的預(yù)算。

2.3.2 收支論證

要十分重視對(duì)收入的預(yù)測(cè)，充分考慮可控因素和不可控因素，對(duì)本單位的資金來(lái)源和創(chuàng)收能力有客觀、合理的判斷和認(rèn)識(shí)，從而對(duì)收入進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確地測(cè)算;在收入預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制支出預(yù)算，合理安排基本支出與項(xiàng)目支出，切忌急功近利，盲目上項(xiàng)目，不要夸大預(yù)算數(shù)據(jù)，使預(yù)算與實(shí)際相背離。

2.3.3 方法和流程設(shè)計(jì)

在預(yù)算編制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)按照收入、基本支出、項(xiàng)目支出的橫向流程和“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的縱向程序進(jìn)行。采取固定預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算相結(jié)合的方法，科學(xué)、合理地測(cè)算。比如在費(fèi)用預(yù)算的編制中則盡量采用零基預(yù)算，由部門按照各自的工作領(lǐng)域和職責(zé)分工對(duì)來(lái)年的各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行測(cè)算計(jì)劃，并以此為基礎(chǔ)確定人員、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，經(jīng)費(fèi)水平，以挖掘降低費(fèi)用的潛力;固定資產(chǎn)大修、更新改造等采用固定預(yù)算的編制方法。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展變化，在制定預(yù)算指標(biāo)值時(shí)，應(yīng)給予一定的彈性區(qū)間，為預(yù)算管理其他環(huán)節(jié)的順利開(kāi)展提供一定的空間。

2.4 建立嚴(yán)格而完善的預(yù)算執(zhí)行與控制機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算約束力，保證預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性

2.4.1 預(yù)算分解

編制的預(yù)算經(jīng)過(guò)單位決策層審批通過(guò)后，必須將預(yù)算作為預(yù)算期內(nèi)組織、協(xié)調(diào)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本依據(jù)，在單位內(nèi)部具有“法律效力”。財(cái)務(wù)部門要及時(shí)將年度預(yù)算細(xì)化為季度預(yù)算或月度預(yù)算，層層分解，落實(shí)到各部門，各部門必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，保證各項(xiàng)工作按計(jì)劃、有順序、有步驟地進(jìn)行。

2.4.2 預(yù)算控制

為確保預(yù)算執(zhí)行力度，確保預(yù)算資金得到最優(yōu)利用，減少浪費(fèi)和虛報(bào)現(xiàn)象，財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格控制預(yù)算資金的支付，提高項(xiàng)目控制的精細(xì)化程度，調(diào)節(jié)資金收支平衡，確保資金的合理、合規(guī)、有序使用，對(duì)各類業(yè)務(wù)事項(xiàng)切實(shí)做到全過(guò)程控制，使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向預(yù)算目標(biāo)靠近，最終達(dá)到預(yù)算對(duì)全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制的作用。

2.4.3 預(yù)算反饋和分析

財(cái)務(wù)部門要及時(shí)向各部門提供預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行差異等財(cái)務(wù)信息，使各部門隨時(shí)掌握經(jīng)費(fèi)的收、支、余情況;要會(huì)同其他部門對(duì)執(zhí)行差異認(rèn)真分析原因，及時(shí)糾正執(zhí)行偏差，有效控制各項(xiàng)費(fèi)用相互擠占和超支現(xiàn)象，將非正常業(yè)務(wù)活動(dòng)控制在萌芽之中，減少不必要的損失。

2.4.4 預(yù)算調(diào)整

預(yù)算執(zhí)行要堅(jiān)持剛性控制和柔性控制相結(jié)合，也就是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算與適時(shí)調(diào)整預(yù)算相結(jié)合。要建立適度的彈性機(jī)制，在預(yù)算執(zhí)行中由于法規(guī)政策、經(jīng)營(yíng)狀況等發(fā)生重大變化，致使預(yù)算無(wú)法執(zhí)行時(shí)，嚴(yán)格按照程序?qū)徟?，可以調(diào)整預(yù)算，以保證預(yù)算的準(zhǔn)確性和有效性。

2.5 強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，確保內(nèi)部控制的有效性

預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督緊密聯(lián)系，有力監(jiān)督是有效執(zhí)行的重要保證。為了加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督的客觀獨(dú)立性和公平公正性，事業(yè)單位要建立和完善內(nèi)控機(jī)制，利用不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批、內(nèi)部審計(jì)等手段對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行核查、制衡、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，保障預(yù)算良好實(shí)施。

2.6 全面評(píng)估預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)格預(yù)算考核機(jī)制

為了促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，最大限度地控制和縮小“實(shí)際數(shù)和預(yù)算數(shù)”的差異，提高預(yù)算管理效果，激發(fā)員工最大的工作積極性和主動(dòng)性，使個(gè)體目標(biāo)與整體目標(biāo)緊密地結(jié)合在一起，就必須建立科學(xué)合理、完善有效的考核與激勵(lì)機(jī)制。期末，將預(yù)算指標(biāo)和實(shí)際支出對(duì)比，對(duì)于二者之間的差異在一定的彈性區(qū)間內(nèi)進(jìn)行考核?？己说闹攸c(diǎn)是可控項(xiàng)目，即各部門可以通過(guò)自身行為施加影響和落實(shí)責(zé)任的項(xiàng)目。對(duì)于客觀因素和不可控因素，應(yīng)由各部門上報(bào)相關(guān)證明文件，經(jīng)單位決策層審批后剔除。對(duì)各部門預(yù)算考核應(yīng)納入年度績(jī)效考核體系之中，考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)其年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的指標(biāo)之一，與各部門負(fù)責(zé)人的績(jī)效薪酬掛鉤。對(duì)預(yù)算考核結(jié)果好的部門給予表彰，節(jié)約資金的一定比例可由部門自由開(kāi)支等。

綜上所述，預(yù)算管理是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工程，是一個(gè)復(fù)雜的管理體系，需要循序漸進(jìn)，不斷探索和完善。事業(yè)單位應(yīng)在全面深刻認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理模式的研究與分析，構(gòu)建具有自身特色的預(yù)算管理機(jī)制，開(kāi)展有效的預(yù)算管理，加強(qiáng)預(yù)算控制，并根據(jù)自身的發(fā)展和管理重點(diǎn)的變化，適時(shí)調(diào)整，從而保證預(yù)算管理效率的提升，達(dá)到提高單位管理水平、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。

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