潘 軍

（云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091）

人大制度是我國的根本政治制度，在人們對“政府責任”高度關注的今天，聚焦人大制度將會繼續(xù)釋放出來的積極政治能量顯的尤為重要。在憲法和地方組織法文本上，人大制度是一個設計的比較完美的制度，但是完美的事物往往不足以應對現(xiàn)實。由于我國地方各級人大會期很短，并且規(guī)模較大，在理論上只決定一些最具“政治性”的事務和最重大問題，所以地方人大常委會作為地方人大的常設機關，相較地方人大，在地方政府責任更加細密化、復雜化和常規(guī)化的今天，在監(jiān)督地方政府方面起著更為重要、更為現(xiàn)實、更為有效的作用，而“監(jiān)督”是地方政府責任得以保障的基本途徑，所以地方人大常委會應當成為我國地方政府責任的“基石”。當然，要真正承擔起“基石”這一角色，地方人大常委會制度的水平還需要不斷提高，結構還需要不斷優(yōu)化，功能還需要不斷增強。

一、地方人大常委會制度對地方政府責任的保障作用

自1979年7月1日確立以來，地方人大常委會制度對保障我國地方政府責任起到了不可替代的作用。我國地方政府責任體系可分為法律責任、政治責任、行政責任、道德責任，再加上在新時期強調的回應責任、服務責任、績效責任、說明責任，都與地方人大常委會制度有著直接或間接的關系，當然關系最密切的還是法律責任和政治責任。下面主要從應然的角度分析地方人大常委會制度在推進我國地方政治法治化、民主化和政務信息傳輸功能三個層面對政府責任的保障作用。地方不能沒有法治，也不能沒有民主，而地方民主與法治的發(fā)達程度與地方人大常委會這個民權機關功能的發(fā)揮息息相關，也與地方政府責任的保障緊密相連。法律責任的保障機制主要與政治法治化有關，政治責任的保障機制主要與政治民主化有關，而政務信息傳輸功能是建立各種責任保障機制的前提。

首先，法治作為“良治”的首要要素，是維持地方秩序和保障地方發(fā)展的“核心軟件”，而地方人大常委會制度是我國地方法治建設的基本推動機制。30多年來，地方人大常委會先后制定了幾千件地方性法規(guī)，并且還要根據(jù)時勢的需要制定新的地方性法規(guī)，這些法規(guī)大都涉及到規(guī)范地方政府權力的行使，確保地方政府的責任。在地方政府責任體系中，對法律負責是一個極其重要的組成部分，并且隨著我國政治發(fā)展的進程，對法律負責成為一個越來越占主導地位的行政理念和行政原則?，F(xiàn)在很多地方政府官員主要是向地方黨委負責，但是，對“黨委”負責，并不一定是對“黨”負責，因為地方黨委主要是由一些地方黨政領導干部組成的，只是黨的一部分，由于理性和人性以及集體行動邏輯的原因，他們會有自己的局限甚至會存在很大的問題。僅向地方黨委負責還不夠，地方政府官員還需要向法律和地方法規(guī)負責，甚至在某種意義上對后者負責更為重要。地方人大常委會制定地方性法規(guī)，并監(jiān)督地方政府各部門對法律法規(guī)的執(zhí)行，使地方政府更加自覺地善用公共權力，更加有效地維護地方的公共利益，這是促使地方政府及其各部門對法律負責的基礎。

其次，眾所周知，民主化是我國地方政治不可阻擋的趨勢，而地方人大常委會是推動民主化的一支關鍵力量。“人大制度是民主政治建設的重要體制內資源，是民主政治發(fā)展的基本生長點?！盵1]不可否認，地方黨委的領導是地方民主化的重要保障，但是從“地方人大常委會是地方人民當家作主的主要實施機關”這一角度說，地方人大常委會是使地方民主化得以有效推進的中堅力量。當下民主化在地方政治中的主要敵人就是地方政府系統(tǒng)中的一部分“封建勢力”和“資本勢力”?！胺饨▌萘Α焙汀百Y本勢力”本質上就是一個個特權階層，自私自利，以自我利益和小團體利益為主要目標，而公共利益成為其活動的副產品。地方政府系統(tǒng)中的“封建勢力”，在思想上就是對群眾、對下級唯我獨尊，高人一等，在工作過程上專制獨裁，官僚氣息濃厚，嚴重脫離群眾，生活作風上奢侈腐化；“資本勢力”在思想上就是功利世俗，物欲橫流，在工作過程中與商人勾結，在公共政策的制定和執(zhí)行過程中偏向資本的利益，生活作風上紙醉金迷，這兩種情況突出地表現(xiàn)在一些領導干部和掌握實權的普通公務員身上。不論是搞封建專制，還是官商勾結，都違背了公益原則，踐踏了政府責任。要推進地方政治的民主化，就必須反對地方政府系統(tǒng)中的封建專制勢力和資本自私勢力，要做到這一點，地方人大常委會制度是一個很好的平臺，當然，前提是改革地方人大常委會的運行機制。

最后，從政務信息傳輸?shù)慕嵌葋砜?，地方人大常委會是一個重要的基礎平臺和雙向的，尤其是自下而上的政務信息交流中心。在地方政府做出公共決策之前，必須有相關利益的表達和聚合過程，而地方人大常委會是最重要的利益表達和聚合主體之一。地方人大常委會成員代表地方相關階層和群體的利益，在地方人大常委會會議期間會將他們的利益訴求表達出來，而地方人大常委會集體將會就相關議題達成一定的共識，責成地方政府去做一定的工作，履行一定的職責，這就是地方各種利益的聚合了。缺失這一點，地方政府的公共決策就成為無源之水，無本之木。當然在地方政府制定公共政策之前，有很多的利益表達和聚合渠道，但是地方人大常委會在我國人大規(guī)模太大而黨委規(guī)模較小的情況下，是一個很重要的反映群眾呼聲，并對這些呼聲進行過濾的機制。在政策制定后的執(zhí)行過程中，地方人大常委會制度又是該政策的“觸碰機制”，即及時、準確、全面地了解這些情況，然后可以在非常制度化的情況下向地方政府相關部門反饋這些信息，進而修正、中止決策或者重新做出決策。而這些，對于確保地方政府的“政策責任”是非常必要的。

二、人大常委會制度在運作過程中的缺陷對地方政府責任的負面影響

人大常委會制度是我國人大制度的重要組成部分，憲法和地方組織法對地方人大常委會賦予了重大的職權，盡管這些規(guī)定比較原則。這些職權主要包括：1.保證憲法和法律在地方的實施權；2.地方立法權；3.地方重大事項決定權；4.人事任免權；5.監(jiān)督權；6.地方人大組織權。地方人大常委會制度的運行，本質上就是這些職權的運行過程，而這些職權很多在運行中性質不充分、價值原則不牢固、軌道不合理、功能不完備。

地方人大常委會的權力從性質上說是民權，也可以說是立法權力。立法權力不僅僅是立法之意，它內含著監(jiān)督權、財政權、人事權、重大事項決定權或審批權等重要權力，因為這些權力從根本上還是為了維護憲法和立法機關通過的法律。既然地方人大常委會的性質是地方立法機關，“立法機關是各種社會權力集中的直接體現(xiàn)，其方向和軌道是多數(shù)人向少數(shù)人的集中，在整個國家權力回路中是輸入的過程和階段”[2]，而我國地方人大常委會在運作中對這種性質的反映并不充分。民主性是所有立法機關包括我國地方人大常委會的第一屬性，是其應該遵循的價值原則。地方人大常委會運行軌道的不合理是其性質展示的不充分和價值原則得不到確立的具體表現(xiàn)。本來人大常委會的權力應該是多數(shù)人向少數(shù)人集中，即法律和決定通過民主原則由地方人大常委會做出后，交由政府部門去執(zhí)行，并且在法律和決定中嚴格控制他們的權力和進行適當?shù)氖跈?，?guī)范并促使政府部門為了地方公共利益盡職盡責。但是一些地方人大常委會將自己變成了另一個官僚機構，與各個階層民眾的溝通非常不暢，在很多工作上與地方政府混同一體，掩蓋了自己的相對獨立性，或陷于一些組織機構的內部事務而不能自拔，在決定一些重大問題時，屈從地方黨委和地方政府的威權而冷漠地方民眾的訴求。這些違背了地方人大常委會的性質和價值原則，從根本上形成了對地方政府責任保障機制的挑戰(zhàn)。地方人大常委會作為地方立法機關和保障法律在地方實施的權力機關，如果自身民主性不足，導致的結果就是所立之法“控權”不足，偏向地方政府部門自身的利益和資本利益，進而地方政府履行其責任的法律和政策依據(jù)不足，動力不足，最終必然會嚴重地損害地方政府的法律責任和政治責任。

人大常委會制度的功能不完善在銷蝕我國地方政府責任體系方面表現(xiàn)的更為直接和明顯。功能和職權是相對應的，功能實現(xiàn)的程度昭示著職權行使的效果，所以可以將人大常委會制度的功能分為立法功能、監(jiān)督功能、人事功能和決策功能四大功能。綜合來看，立法功能是當下發(fā)揮的最好的一項功能，監(jiān)督功能正在逐步走上正軌，人事功能基本上還是有名無實，決策功能是一個很大的盲點。但是無論哪項功能，都還存在不可忽視、或多或少的問題，而這些問題正是侵蝕地方政府責任體系的“元兇”所在。就立法功能而言，很多立法草案都是由地方政府部門起草，專業(yè)性很強，并且里面很可能夾雜著非公共利益，這些立法草案需要地方人大常委會組成人員具有高度的政治責任感和嚴格的法制觀念，再加上較為高超的政治技能、較為豐富的法律知識才能“明辨是非與優(yōu)劣”，而現(xiàn)實的地方人大常委會往往并不具備這一條件，所以很多地方立法的結果要么是“公共利益部門化、部門利益法律化”，起不到“控權力、保責任”的效果，要么就是條款太籠統(tǒng)、可操作性不強，起不到界定和明示地方政府部門責任的意圖。

就監(jiān)督功能來說，地方人大常委會對地方政府及其各部門的監(jiān)督常見的方式有：1.執(zhí)法檢查；2.述職評議；3.個案監(jiān)督；4.備案審查。這些方式均取得了一定的效果，但是還有兩個非常重要方面的監(jiān)督沒有做好，一個是“預算監(jiān)督”；另一個是“腐敗監(jiān)督”。預算監(jiān)督，是能夠深入行政“骨髓”的一種監(jiān)督方式，而當下很多地方人大常委會在這方面無所作為，導致行政成本不斷攀升，公共財政程度有限，公共支出結構不合理，民生支出不足，一些資金中飽私囊，這些對地方政府的服務責任、績效責任和公平責任構成了嚴重的威脅。至于腐敗監(jiān)督，一直以來都以紀檢部門為主力，最近審計部門的作用凸顯，但是地方人大常委會的監(jiān)督作用在很大程度上被忽視。其實，地方人大常委會可以在遏制地方政府的腐敗上大有作為。地方人大常委會作為民意結構，有著廣泛的社會“觸角”，掌握大量地方政府官員們的相關信息，而對于官員們的一些負面信息和線索，人大常委會可以適時地運用調查權、質詢權、曝光權給政府中的“害群之馬”施壓和懲罰，尤其可以結束他們的政治生命或者降職調用，觸犯刑律的依法移送司法機關，這些對追究政府官員的消極行政責任十分有效，可是當下地方人大常委會在監(jiān)督腐敗方面非常保守，缺乏民權機關對政府責任的有效看守是當今地方政治腐敗猖獗的一個重要根源。

人事功能和決策功能是地方人大常委會需要大力拓展的兩項功能。人事功能實質就是控制政府官員的政治生命和職業(yè)前途，這會極大地影響政府官員的個人利益，對他們有非常大的威懾力，是促使他們對人大負政治責任和法律責任的根本手段。我國地方公共政策越來越重分配的性質，決定了地方人大常委會會越來越深入地參與往常主要由地方黨委和地方政府“乾綱獨斷”的公共政策的制定，盡管目前這種參與還剛剛起步。當下，地方公共政策很大程度上是由地方政府部門自己制定、自己執(zhí)行，將地方民權機關排斥于公共政策的主要過程之外，造成政府部門和人大機關更大的“信息不對稱”，并且政府部門在決策失誤和執(zhí)行偏差時會濫用“解釋權”，大大增加了地方人大常委會追究地方政府消極責任的難度。

三、地方人大常委會制度的改革：維護地方政府責任的屏障

建立負責任的地方政府已經成為各地民眾的強烈訴求，但是對于地方政府這樣一個當?shù)刈畲蟮纳鐣M織，控制它、約束它、讓它對當?shù)孛癖娯撠熓切枰冻鼍牡闹贫仍O計的。地方人大常委會制度作為地方常設的最為貼近民意的機構，盡管受各種地方政治因素的制約，仍然是一條非常有前途的維護地方政府責任的途徑。要使地方人大常委會成為維護地方政府責任的屏障和基石，最重要和最迫切的就是進行以下幾個方面的改革。

（一）地方人大常委會組成人員的“民主化”和“科學化”

在任何組織中，人都是最關鍵的因素，地方人大常委會也不例外?！皬娜嗣翊磉@一政治主體入手，有助于抓住人大制度改革的根本?！盵1]地方人大常委會是一個非常重要的地方國家權力機關，必須由相當素質的領導干部和公務員進去才能勝任其中的職位，否則，地方人大常委會的職權就不能得到充分、有效的行使。要提高地方人大常委會成員和工作人員的素質，可以從以下著手：1.進行地方人大常委會組成人員的選舉改革。當下很多在職和退休官員被指定擔任或兼職地方人大常委會職務，而真正從群眾代表中間選出的則寥寥無幾。要使人大常委會成為一個名副其實的民意機構，就必須使人大常委會成員的產生真正來自競爭性選舉途徑，遏制官員代表的主導地位，以免人大常委會機構與政府部門結成“利益共同體”。“中國選舉制度的改革和完善，重點是實行競選。”[3]只有人大常委會成員來自選舉，才有強大的動力去“問責政府”。2.地方人大常委會工作人員應該納入公務員制度的管理。這一點已經開始起步，尤其是在招錄方面，但是在培訓、獎懲等制度方面還比較滯后，需要做好相關機制的設計和實施工作。人大常委會組成人員是“政治人士”，他們身邊需要有專業(yè)性的輔助工作人員。通過現(xiàn)代考選制度來選拔人大常委會工作人員，才能保證合格的人才進入人大常委會機關，憑借他們良好的專業(yè)知識和較高的綜合素質做好相關工作。3.做好地方黨政崗位和地方人大常委會機關崗位的人員交流工作，使雙方更加深入地了解對方的工作實情，這樣既便于地方人大常委會對地方政府部門的監(jiān)督，也便于地方政府部門對地方人大常委會工作的理解，從而使地方人大常委會對地方政府問責更加有針對性，也使地方政府部門更加主動地配合地方人大常委會的監(jiān)督，因為“監(jiān)督”在某種意義上就是“支持”。

（二）地方人大常委會更加積極主動地參與地方公共政策的制定

法律賦予了地方人大常委會很大的決策權，但是，在我國當下的地方政治過程中，地方人大常委會參與公共政策的制定程度還是很低的，基本上地方重大的公共政策都是由地方黨委和地方政府決定。隨著地方政府對“民生工程”和社會管理更加重視，對貧富懸殊和社會保障更加重視，對生活環(huán)境和文化建設更加重視，這些方面的公共政策會越來越多，越來越具體，也越來越引起當?shù)孛癖姷年P注，必須有更加制度化的途徑將地方民眾的要求和呼聲傳入地方政府的“耳朵和大腦”，更重要的是這些要求和呼聲還必須要得到相當程度地采納，而地方人大常委會正是這樣的一個主要途徑，但前提是地方人大常委會必須深度參與地方公共政策的制定。地方人大常委會更大程度地參與地方公共政策的制定，是各種政策制定主體艱苦博弈的結果，有利于確保地方政府及其各部門在政策制定的過程中對當?shù)孛癖?、對?zhí)政黨和對上級行政部門以及各利益群體、各社會階層和地方上的各個地域負起政策責任。如前所述，在公共政策制定之前，地方人大常委會是最重要的利益表達和聚合主體之一，但更重要的是地方人大常委會有依法做出決定（即制定公共政策）的權力，當然這種權力要受地方黨委的權力和地方政府權力的限制①。地方人大常委會參與地方公共政策制定的程度，直接影響著地方政治對地方民眾的開放程度，也直接關系著對地方政府責任的合理界分和細分程度，這不僅有利于地方公共政策本身的民主性和科學性，使地方政府的“政策制定責任”得到可靠的舒緩和保障，也有利于地方政府責任內容的合理生成和公開化，從而促使地方政府更好地落實“政策執(zhí)行責任”。

（三）地方人大常委會要有更大的壓力、動力和更有效的技術去監(jiān)督政府

地方人大常委會監(jiān)督政府的動力，最根本的就是其成員實行競選制，而不是任命制?！爸袊x舉制度的改革和完善，重點是實行競選。”[3]如前所述。另外一大動力就是來自地方黨組織的支持。地方黨委是地方政治的領導核心，沒有地方黨委的大力支持，人大常委會有很大的動力去監(jiān)督地方政府是不可想象的。要獲得地方黨委的大力支持，就必須創(chuàng)新我國地方的黨政關系。最根本的一點就是黨在地方層面的執(zhí)政需要在法律的框架下通過人大常委會這個平臺進行，如施行地方人大常委和地方黨委專司黨務的委員兼職制。②“提高中國共產黨的執(zhí)政能力，完善共產黨的執(zhí)政方式，最重要的內容就是運用人大制度實現(xiàn)黨對國家權力的控制和協(xié)調。”[1]這樣，地方政府責任尤其是政治責任將會有更加可靠的保障：以前地方政府既對地方黨委負責，又對地方人大常委會負責，但對地方黨委的責任占主導地位，這樣以來，將地方政府對地方黨委的責任與地方人大常委會的責任統(tǒng)一起來，有效地避免了責任沖突，并且強化了地方人大常委會監(jiān)督政府的動力。人大常委會監(jiān)督地方政府的壓力，就是“監(jiān)督人大常委會”或“監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，考慮到近期內選舉制度不會有太大的突破和黨政關系的慣性，就主要依靠地方黨委的推動了。而真正的壓力，是選民對人大常委的壓力，源于那些無視選民意愿，嚴重脫離群眾、不能履行代表監(jiān)督職責的人大常委將會受到選民的追究。至于人大常委會監(jiān)督地方政府的方法，一是大膽而適當?shù)厥褂梅ǘǖ母鞣N監(jiān)督方法，如人大常委會的質詢權就很少用，組織委員會進行調查權從來沒有用過，這些方法在一些層面上的監(jiān)督效果是不可替代的。二是可以在以往監(jiān)督經驗的基礎上創(chuàng)新出更加有效的監(jiān)督技術，如在“預算監(jiān)督”上，浙江溫嶺的“參與式預算監(jiān)督”、四川人大對公共財政實施“在線實時監(jiān)督”都是一些監(jiān)督技術的創(chuàng)新，值得大力推廣。三是借鑒發(fā)達國家議會行之有效的監(jiān)督方法。以北歐一些國家最為典型的監(jiān)察專員制度，若能結合我國地方的政情創(chuàng)造性地引入過來，定會有很大的監(jiān)督空間和很好的監(jiān)督效果。如果地方人大常委會既有動力和壓力，又有信息和技術去監(jiān)督地方政府，那么地方政府不負責任的觀念將會大大縮減，不負責任的行為也將大大收斂。

注釋：

①這是在實然上，盡管我國法律規(guī)定“人大可以產生和監(jiān)督政府，但政府無權制約人大”，但是地方人大常委會作為一個實實在在的地方國家機關，在一定的地方政治生態(tài)下，必然會在一些甚至在很多因素上受制于地方政府，如財政因素、人事因素、知識因素、信息因素、權威因素、關系因素等等。

②當然，這兩大機構的兼職問題尤其是其范圍和程度需要進一步研究，這方面的改革也需要其它方面的政治改革如“黨政機構和人員重疊”的適度改革等的配合，當下絕大部分省實行“省委書記兼職省人大常委會主任”，是否是這方面的一個起步呢?

［1］鄒平學.憲政建設和人民代表大會制度理論研討會綜述［J］.深圳大學學報（人文社會科學版）：2004（5）.

［2］張國慶主編.公共行政學［M］.北京:北京大學出版社，2007:98.

［3］謝慶奎.憲政體制與人大制度建設研究［J］.新視野：2005（1）.