王改琴

（中北大學人文社會科學學院法學系 山西 太原 030051）

引言

2010年黨的十七五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，指出保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。這一要求進一步明確了把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。由此，“十二五”期間將是我國社會救助制度全面走向定型、完善和持續(xù)發(fā)展的關鍵時期，在這一新背景、新任務下，如何進一步推動中國社會救助制度的完善和創(chuàng)新，將成為理論界和實際部門關注的重點。山西省政府于2010年12月21日召開新聞發(fā)布會，表明“十二五”期間，山西省將在保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、就業(yè)和社保工作等民生方面加大保障力度，確保百姓住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、勞有所得。①然任何目標的實現(xiàn)終須制度保障，雖然近年來山西省在社會救助方面取得了很大成就，目前救助現(xiàn)狀較以前有了改觀，但由于立法的不健全引發(fā)了救助不到位的問題此起彼伏。因此，建立山西新型社會救助法律制度刻不容緩。

一、山西社會救助法制建設已取得的成就

（一）山西社會救助立法與國家相關立法形成了良性互動共同構(gòu)成山西社會救助法制建設基石

“社會救助”這一概念首次被提出是2004年黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，《決定》提出“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。[1]1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，標志著我國現(xiàn)階段社會救助制度正式確立，此后相關行政法規(guī)②相繼出臺，這些法從法的效力來說都是我們山西省實施社會救助需遵循的上一級別的法律規(guī)范。同時山西省也出臺了本省相關法律法規(guī)，目前有關社會救助方面有效的立法有：1999年《山西省按比例安排殘疾人就業(yè)規(guī)定》，2005年《山西省人民政府關于建立健全全省城鄉(xiāng)社會救助體系的意見》，2007年《山西省保障殘疾人合法權(quán)益規(guī)定》，2011年1月1日起施行的《山西省五保供養(yǎng)辦法》，2011年1月18日修改《山西省城市居民最低生活保障實施辦法》等。這些立法針對山西本省實際，與國家有關立法、行政法規(guī)、部門規(guī)章形成良性互動，共同構(gòu)成山西社會救助法制建設的法律基石。

（二）門類相對齊全的社會救助制度在山西已逐步建立

社會救助制度在山西首先體現(xiàn)在低保制度的建立，1995年城市低保首先在太原試點，兩年后正式為太原680人發(fā)放了最低保障金，1999年城市低保在全省全面施行，到2002年7月，山西省相關體系逐步規(guī)范，基本實現(xiàn)了“應保盡?！薄ⅰ皠討B(tài)施?！蹦繕恕＾r(nóng)村低保方面，1987年潞城縣和左云縣首先試行了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障，到2006年，全省114個轄有農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)），全部建立了農(nóng)村低保制度。[2]整個“十一五”期間，山西省社會救助水平不斷提高，中央和省兩級共投入各類社會救助資金104.98億元，其中2010年投入達到34.17億元。截至2010年底，全省城市低保對象91.5萬人，人均月補助水平164元，比“十五”末提高了96元，農(nóng)村低保對象132.1萬人，人均月補助水平75元，比“十五”末提高了60元。③2011年，各級財政對城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險補助由人均120元提高至204元，其中中央財政每人每年補助108元，省46元，市、縣（市、區(qū)）兩級分別補助25元。④2011年8月23日山西省政府出臺建立健全社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制辦法。社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制是以居民消費價格指數(shù)為主要依據(jù)，以低收入群體為保障對象建立的價格臨時補貼機制，可以緩解因價格上漲對低收入群體生活造成的影響。聯(lián)動機制的保障對象為優(yōu)撫人員、城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象、領取失業(yè)保險金人員和農(nóng)村寄宿制學校學生。該機制還要對大中專院校和技工學校家庭經(jīng)濟困難學生的伙食進行補助。⑤上述數(shù)據(jù)表明，適應經(jīng)濟社會全面發(fā)展要求，山西省社會救助已從單一的生活救助方式過渡到了門類相對齊全的救助制度。

二、山西社會救助存在的不足之處

（一）立法政出多門缺乏統(tǒng)一的社會救助法

由上不難看出，山西省社會救助法規(guī)主要集中在低保、居民基本醫(yī)療保險和特困家庭住房保障等方面，其他如自然災害救助、臨時救助等專項救助制度還未健全，現(xiàn)行社會救助政策法規(guī)的制定以及救助工作的具體實施基本上處于政出多門、條塊分割的局面，例如就救助基金來說，種類繁多⑥等，這些基金均隸屬于不同部門，不同部門各自開展相應救助工作，救助工作極易重復或遺漏，極易導致救助資源浪費，從而影響社會救助效果。

（二）已有立法存在模糊之處，立法內(nèi)容空白或不完善

雖說目前山西省已出臺多個法規(guī)，并與國家有關立法、行政法規(guī)、部門規(guī)章形成良性互動，共同構(gòu)成山西社會救助法制建設的法律基石。但從現(xiàn)有法規(guī)來看，社會救助的有關規(guī)定還是存在空白或者模糊之處。例如，何謂社會救助？翻閱所有有關社會救助立法和政策法規(guī)，沒有一項現(xiàn)行有效法規(guī)對社會救助的含義表述過⑦，唯有目前已列入立法規(guī)劃的2008年《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》）第3條有過表述。但究竟如何測量？《征求意見稿》并沒有量化。如果連社會救助的基本含義都無法厘清，很難想象社會救助如何能做到科學到位？另外，社會救助形式豐富、門類繁多，統(tǒng)一法制欠缺，急需基本原則作為根本指導思想指引，目前沒有哪個法律規(guī)定了社會救助基本原則，就會影響了社會救助功能的發(fā)揮。

（三）社會救助內(nèi)容不完善缺乏相應專項救助

我國目前的城市社會救助制度以低保制度為主，而低保制度只能保障困難群體的基本生活問題，其他如醫(yī)療、住房、子女教育、法律援助等也是普通民眾急需，而現(xiàn)行的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法援助等專項救助制度尚不完善。普遍存在“生存性救助多、發(fā)展性救助少，輸血型救助多、造血型救助少”等問題。[3]無法使救助對象得到根本性的救助。2007年我國發(fā)布《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》和《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標志著醫(yī)療救助與住房救助等專項救助制度開始推進，總體而言，低保制度仍然是我國居民社會救助制度的主要內(nèi)容，相關專項救助制度還遠沒建立起來。

（四）社會救助具體實施不到位

社會救助在具體實施方面存在很多不到位方面。如各地制定具體救助標準時隨意性強，缺乏統(tǒng)一依據(jù)，對申請社會救助的審查程序不嚴格，聽證程序、公開程序本應該是行政行為作出時遵循的基本程序但在社會救助中這兩項重要程序卻往往被忽視。[4]另外，申請人騙取社會救助待遇的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，據(jù)2010年6月24日《新華網(wǎng)》的報道，“在一個山西忻府區(qū)人口僅有十幾萬人的區(qū)，一次一個月的普查，就發(fā)現(xiàn)164名有房有車有大宗家電富裕人家騙取了低?！?，現(xiàn)行社會救助制度缺乏科學的準入和退出機制。家庭收入狀況核實困難導致救助對象確定困難，甚至導致一些消極現(xiàn)象的出現(xiàn)。現(xiàn)實生活中，社會救助資金發(fā)放通常會出現(xiàn)重親厚友、“應?！闭卟荒堋氨M?！?、挪用克扣救濟款等現(xiàn)象。這與相應監(jiān)督機制的缺失密切相關。救助力度很難到位，以太原為例，不少問題仍然困擾著救助執(zhí)行者，以筆者調(diào)研某救助站為例，反映出立法缺失引發(fā)的社會救助具體操作難，例如如何確定救助對象？相關法律對救助對象的界定較為原則，工作人員在實際操作中難以界定。還有如超期救助、終止救助難等問題，相關辦法規(guī)定，救助站應當根據(jù)受助人的情況確定救助期限，一般不超過10天，可對于一些老人、小孩、婦女等或者一些單位家屬不愿接回去的人員，卻不知如何也無法終止救助。其他如一些需要救助的流浪乞討人員因救助站偏遠而往往沒有條件很快到站，救助惠及人員偏少等。因此，怎樣從社會救助角度保障民權(quán)是值得我們深思的問題。

三、構(gòu)建山西新型社會救助法律制度科學之道

（一）盡快出臺專門的山西社會救助法

經(jīng)過了十多年的努力，中國的社會保障制度已然建立和不斷完善中，因種種認識上的分歧，加上潛在的利益，使統(tǒng)一《社會救助法》的制定復雜化。[5]在最近人大會議上，因種種原因《征求意見稿》并未通過，但健全社會救助體系，當務之急是要推進社會救助法制建設，作為社會救助法的基本法——社會救助法是弱者權(quán)利的基本保障法、是社會救助實施機制的基本參照法、是社會救助監(jiān)管程序的基本保障法。我國《憲法》早已明確規(guī)定政府對公民的社會救助責任和公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下從國家和社會獲得社會救助的權(quán)利。因此，一部統(tǒng)一的社會救助法出臺刻不容緩。目前國家層面出臺難度比較大，山西省應立足實際，量身定作適合本省的社會救助法，山西社會救助法應包括總則（立法宗旨和原則）、居民最低生活保障、專項救助、自然災害救助、臨時救助和法律責任等內(nèi)容。

（二）加強社會救助的配套立法

目前山西省在農(nóng)村最低生活保障方面還沒有較高級的立法，而在醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助方面更處于實驗、探索階段，因此在山西省社會救助法出臺之前，就需在制度建設中完善現(xiàn)有立法，配套立法內(nèi)容方面，主要統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障法律制度，目前立法對城市居民最低生活保障已有專項規(guī)定，但農(nóng)村方面還沒有，已列入立法規(guī)劃的《征求意見稿》中雖然對最低生活保障的對象、標準、內(nèi)容和申請程序等方面都有涉及，但總體而言規(guī)定的不夠具體，這就會給實際操作留下來不規(guī)范制度空間。因此，有人說統(tǒng)一的社會救助法出臺遇到了很大屏障可能就是基于城鄉(xiāng)救助這方面，筆者認為完全可以在統(tǒng)一社會救助法出臺之前，先做好城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會救助問題，在保障二者同等制度和待遇供給基礎上，可根據(jù)程序救助對象的差異性，在有所區(qū)別的基礎上進行制度安排。山西省可制定出一個切合實際的城鄉(xiāng)救助方案，分步驟、分階段地逐步推進城鄉(xiāng)救助制度統(tǒng)籌發(fā)展。可將城鄉(xiāng)低保共性的地方統(tǒng)一規(guī)范，差別地方分別規(guī)范，以彌補現(xiàn)有立法不足。

（三）完善社會救助具體運行機制

在社會救助的運行機制上，需完善社會救助具體運行機制，這需要改進社會救助程序保障機制，就要建設公開公平公正的操作制度。程序公正是實體公正之母，唯有程序公正才能保證實體權(quán)利的實現(xiàn)。在社會救助方面更是如此，重點解決社會救助的工作程序、發(fā)放程序和監(jiān)督程序。相關救助不到位現(xiàn)象、救助款項發(fā)放錯了對象等問題出現(xiàn)，都與社會救助程序是否依法開展有關。目前對社會救助的程序主要包括，被救助人申請、救助主體審查、批準、實施，以書面形式方式，程序上還要求辦理相應手續(xù)。在具體操作時，例如確定救助對象、救助標準和救助金額必須公開操作，以使得整個救助金發(fā)放過程科學到位。實行統(tǒng)一管理的運行機制，就是救助對象通過基層社會救助機構(gòu)向上一級申請，社會救助款物發(fā)放及救助信息通過街道等救助機構(gòu)匯集溝通，終端為居委會，基本實現(xiàn)社會救助對象全員覆蓋，避免重復和遺漏。[6]完善審查批準工作，建立健全各項監(jiān)督檢查制度并嚴格執(zhí)行，通過紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，推動具體救助工作良性發(fā)展。必要時可增設公民參與程序，聽證程序參與、說明理由制度中的參與。

（四）落實社會救助的權(quán)利救助機制

30多年的改革進程中，社會救助體系從無到有，為保障民生、穩(wěn)定社會秩序、促進社會和諧發(fā)揮著舉足輕重的作用。[7]社會救助理念從人道主義救濟到具體公民權(quán)利的實現(xiàn)得以改變，一定意義上對于受救助人員來說是一種基本權(quán)利，是享受政府部門的一種物質(zhì)幫助權(quán)。在符合相關政策法規(guī)條件下政府有責任也有義務對困難人群提供物質(zhì)幫助權(quán)。應根據(jù)社會救助的特殊性，在現(xiàn)有法律框架下，不斷完善社會救助的權(quán)利救濟方式，當行政機關在救助中作為或不作為導致相對人權(quán)利受損，如何使得相對人受損權(quán)利得以補救呢？在各種救濟途徑中，行政救濟和司法救濟是主要的救濟方式。我國目前立法對于上述救濟方式已有規(guī)定，但因社會救助對象的特殊性，救助對象本來已處于貧困線上，救濟方式越復雜，對其權(quán)利維護就很容易不到位。特建議救濟方式應簡化，例如，行政救助中行政復議可允許受救對象口頭提起，司法救濟中可設計一些特殊制度，如先于執(zhí)行和訴訟費用減免等。因此，簡單明確公平的救濟方式有利于彌補救助不到情況從而達到更好地保障受救助者權(quán)利和權(quán)益的目的。

注釋：

①2010年12月21日，省政府召開新聞發(fā)布會通報了有關情況。

②如2003年6月國務院通過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《法律援助條例》、2006年通過的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、2007年九部委發(fā)布《廉租房保障辦法》、國務院于2010年6月30日通過的《自然災害救助條例》、2011年7月1日起將施行《中華人民共和國社會保險法》等。

③數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會地區(qū)經(jīng)濟司http://dqs.ndrc.gov.cn/gzdt/t20110426_408177.htm。

④數(shù)據(jù)來源：太原日報2011年8月26日。

⑤http://news.cqnews.net/htm l/2011-08/24/content_7939644.htm。

⑥諸如扶貧解困基金、助殘基金、希望工程助學基金、職工幫困基金、慈善基金、青少年發(fā)展基金。

⑦唯有目前已列入立法規(guī)劃的2008年《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》）第3條指出：“本法所稱社會救助，是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務。社會救助以居民最低生活保障為基本內(nèi)容，并根據(jù)實際情況實施專項救助、自然災害救助、臨時救助以及國家確定的其他救助?！?/p>

［1］楊思斌.中國社會救助立法研究［M］.北京：工人出版社，2009:24.

［2］公維才.我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化探討［J］.山東經(jīng)濟，2010（4）：26.

［3］魯愷.淺談太原市新型社會救助體系的建設［J］.中共太原市委黨校學報，2009（1）：24.

［4］柳硯濤.行政給付制度研究［D］.蘇州：蘇州大學.2005:23

［5］丁建定.構(gòu)建我國新型城市社會救助制度的原則與途徑［J］.東岳論叢，2009（2）：12.

［6］時正新.中國社會救助體系研究［M］.北京：中國社會科學出版社.2002（10）：33.

［7］董克用.中國經(jīng)濟改革30年社會保障卷［M］.重慶：重慶大學出版社，2009.