張萬強

（海南省海口市龍華區(qū)統(tǒng)計局，?？?570145）

所謂公共權(quán)力，是指在一個可以（相對）明確的范圍內(nèi)（地域、人口）一種面向社會公眾的并由社會公眾所普遍服從的強制性力量。公共權(quán)力異化則是指公共權(quán)力主體在行使其職權(quán)的過程中違背了公共權(quán)力的初衷，增添了“不作為”或者“濫作為”的異化成分，而公共權(quán)力主體最主要的是政府，同時還包括其他擁有一定權(quán)限、可以為社會大眾服務(wù)的協(xié)會、聯(lián)合會、社團、中介等非政府組織，這些社會管理主體的不作為或者濫作為即產(chǎn)生了權(quán)力的異化，體現(xiàn)在當(dāng)前社會最為明顯的特征就是腐敗，包括貪污、行賄、受賄、挪用公款等。

一、公共權(quán)力異化的原因分析

（一）內(nèi)在機理

腐敗是公共權(quán)力異化的集中體現(xiàn)，然而，全世界兩百多個國家和地區(qū)都存在或多或少的腐敗現(xiàn)象，原因何在?公共權(quán)力的異化是人為的結(jié)果嗎?還是制度的全面呈現(xiàn)?美國著名學(xué)者格爾哈斯·倫斯基曾明確指出:“權(quán)力有作惡濫用的自然本性，這一原則由西方人士所信奉，最遲同文字、文明一樣古老?！保?］英國哲學(xué)家卡爾·波普爾則認(rèn)為:“國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險或者一種罪惡。因為，如果國家要履行它的職能，那它不管怎樣必定擁有比任何國民或公眾團體更大的力量;雖然我們可以設(shè)計各種制度，以使這些權(quán)力被濫用的危險減少到最低程度，但我們決不能杜絕這種危險?！保?］這說明，在一定程度上來講，公共權(quán)力的異化有其存在的內(nèi)在必然性。

1．委托——代理關(guān)系的自身缺陷。毋庸置疑，民主是當(dāng)今世界各國政治發(fā)展最主要的潮流之一，而實現(xiàn)民主的方式可分為直接民主和間接民主。直接民主由于其自身原則的客觀條件限制而使得在眾多國家難以實現(xiàn)，所以現(xiàn)代國家的民主制度大多采用了間接民主的形式即代議制民主，也就是采用委托——代理關(guān)系的機制來發(fā)揮民主的優(yōu)越性，而這個機制的操作一般需要兩道程序才能完成:首先由社會大眾將部分個人權(quán)力委托給一個他們公認(rèn)的團體組織即政府，其次再由政府將管理社會公共事務(wù)的公共權(quán)力委托給各個層級的執(zhí)行機構(gòu)。由此可知，社會民眾是委托人的角色，政府只是被社會大眾授權(quán)的代理人的角色，社會民眾才是權(quán)力的真正擁有者，民眾有資格罷免不稱職的國家公職人員，而且手中的權(quán)力是隨時可以行使的。

然而，公共權(quán)力之所以會異化，從委托——代理關(guān)系層面來講就是這一關(guān)系在實際運行過程中失靈了，代理人不再認(rèn)為委托人可以控制其掌握權(quán)力的命運，反而利用委托人授予的權(quán)力為己牟利，委托人當(dāng)初的設(shè)想也沒有實現(xiàn)，卻要受制于代理人的控制?；蛘哒f，盡管公共權(quán)力的行使者和客體是一種被授予與授予的關(guān)系，但委托——代理關(guān)系當(dāng)初理論上理想的預(yù)期與現(xiàn)實中的運行結(jié)果往往存在著巨大的差異，兩者在現(xiàn)實操作中甚至充斥著不斷搏弈的較量，而且，事實上，社會民眾的確在很多時候都承擔(dān)了過多由政府權(quán)力部門造成的不良后果甚至是災(zāi)難性的嚴(yán)重后果。當(dāng)然，造成這種結(jié)果的原因是多方面的:一是關(guān)系雙方的切身目標(biāo)和利益是不完全一致的。他們在現(xiàn)實生活中，更是單方面的希望得不到另一方的實際滿意，代理人的行為也絕對不可能像政治學(xué)理論中所闡述的那樣成為委托人真正的代表者，反而會受到很多因素尤其是個人因素的影響;而委托人同樣是站在各種角色的不同立場來評估代理人的權(quán)力行為，這兩者之間必然會產(chǎn)生一定的距離。二是信息溝通的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。很顯然，代理人即公共權(quán)力的擁有者是掌握社會稀缺信息的最大優(yōu)勢者，他們的意志不可能在第一時間反饋給社會民眾，民眾也不可能根據(jù)權(quán)力部門的征詢得出與其相一致的決定，所以這種掌握信息資源、尤其是掌握社會稀缺信息資源的嚴(yán)重不對稱性，必然會導(dǎo)致公共權(quán)力雙方在行動上的不協(xié)調(diào)，進而產(chǎn)生難以辯解的誤會。三是委托內(nèi)容的不完整性。由于委托——代理關(guān)系是一個非靜止的動態(tài)過程，委托人與代理人在關(guān)系建立之初所設(shè)定的委托內(nèi)容不可能全面反映委托人的意志，即使能夠反映也絕對不可能全面實現(xiàn)其意志，致使委托內(nèi)容帶有先天性的缺陷。正是由于以上種種誤會或不良因素的長期存在，才導(dǎo)致了委托——代理關(guān)系在運行中頻頻失靈，而且，權(quán)力部門所提供的公共服務(wù)與民眾所希望的無論是從數(shù)量還是從質(zhì)量上來講都是難以相符的，尤其是當(dāng)政府公職人員認(rèn)為其報酬與其所付出的努力不一致時，部分公職人員就會開始尋找“捷徑”來自己提高自己的待遇，一旦這個口子打開，代理人就會逐漸喪失當(dāng)初受委托的目的，“庸、懶、散、貪、奢”也順勢成為其工作的主要目的，公共權(quán)力因此開始異化。

2．人性的不確定性。權(quán)力具有天生的易腐性，這與人性有著巨大的關(guān)系。英國哲學(xué)家、政治思想家霍布斯說:“人類共同的愛好，就是對權(quán)力永恒與無止境的追求，這種追求至死方休。”［3］英國歷史學(xué)家阿克頓也直接點明:“權(quán)力，不管它是宗教還是世俗的，都是一種墮落的、無恥的和腐敗的力量?！保?］最初公共權(quán)力之所以會產(chǎn)生，正是因為社會成員為了能夠騰出更多的時間和精力去追求自己的生活，同意每個人出讓一部分的權(quán)力，組建一個能夠?qū)ｉT用來保護他們個人生活的團體組織，并管理個人的非私利事務(wù)，以期實現(xiàn)社會整體的福祉。然而，公共權(quán)力異化即是公共權(quán)力行使主體的異化，也就是人的異化，畢竟由具體的、有血有肉有情的人來執(zhí)行非己利益的公共服務(wù)，確實有點強人所難，因為人是脆弱的，人性是嬗變的，雖然數(shù)千年來，中國的傳統(tǒng)文化都教導(dǎo)我們?nèi)诵员旧?，但是，歷史的歲月已經(jīng)一次又一次地澄清了事實:當(dāng)外在的傷害或者預(yù)感到的危險達(dá)到人所無法或者不愿意接受的時候，人性的嬗變就會表現(xiàn)得淋漓盡致，常常會瞬間就站在了當(dāng)初敵人的一方，從而忘記了自己曾經(jīng)的立場和原則，當(dāng)然，這個程度會因人而異，更何況當(dāng)人擁有了一定執(zhí)行的權(quán)力，強權(quán)必然會在大多數(shù)時候迫使民眾甚至自己對立面的人服從，公共權(quán)力發(fā)生異化也就不足為奇了。

（二）歷史文化的慣性熏陶

公共權(quán)力異化是伴隨公共權(quán)力的產(chǎn)生而萌發(fā)的，也就是說它的存在時間像人類社會一樣古老，尤其是像我們具有連貫性的歷史文化中，其慣性還在熏陶著一代又一代的國人。在中國過去長達(dá)數(shù)千年的封建統(tǒng)治里，都是用所謂的“德”、“禮”、“法”來教導(dǎo)和維系龐大的官吏體系，“引禮入法、禮法結(jié)合”，禮是我國封建時代所特有的社會現(xiàn)象，其功能在于明確“尊尊、親親、長長、男女有別”嚴(yán)格的宗法等級秩序，用以疏導(dǎo)全社會的民眾按照無形的道德準(zhǔn)則規(guī)范自己的行為，也因此具有了精神威懾的力量，成為了封建統(tǒng)治者治理國家極為重要的統(tǒng)治手段，在過去封建時代以農(nóng)耕文化為主的社會中，采用禮法相結(jié)合的治國方式的確維持了社會的向前發(fā)展，也出現(xiàn)過幾次所謂的“盛世”，但是，此種管理模式的不足是顯而易見的:治國過于依賴于道德和禮節(jié)，過分倡導(dǎo)自律和守規(guī)，使得行政管理機構(gòu)簡單粗放，效率低下，表現(xiàn)在管理結(jié)構(gòu)上只能是“人治”，只能是“以身作則、身先士卒”，所以注定未能培育出類似于西方近現(xiàn)代政治思想的管理模式，終究留下到今天都被人深惡痛絕的“官僚主義”和“官本位制”，貽害在短時期內(nèi)無法從根本上完全清除。

另外，專制主義高度集權(quán)政治制度的糟粕文化是導(dǎo)致現(xiàn)階段公共權(quán)力異化的思想根源，我國自古以來就形成了“以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)、以儒家倫理綱常為規(guī)范、以龐大的官僚和軍事集團為支柱”的集權(quán)政治結(jié)構(gòu)，專制集權(quán)的無原則性使得社會政治生活像人性一樣變化無常，使民眾對社會發(fā)展的前途充滿恐懼和不安，權(quán)力暗箱運作導(dǎo)致權(quán)力異化和腐敗就成為必然。我們剛剛從這種森嚴(yán)的等級專制制度中脫離不足百年，絕大多數(shù)的糟粕文化和思想根深蒂固，必然成為現(xiàn)階段政治文明建設(shè)的絆腳石。針對這一問題，鄧小平同志曾一針見血地指出，“這種現(xiàn)象，同中國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國際時期實行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)”［5］329。

（三）現(xiàn)行體制的制約失效

公共權(quán)力的正常運行依賴于制度和法律的約束，但是，如果制度本身存在漏洞，那就必然會出現(xiàn)權(quán)力的非公共行使。所以說，現(xiàn)行制度的弊端是導(dǎo)致公共權(quán)力異化的根本政治原因。鄧小平同志說過，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度等方面的問題更為重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保?］338?！安皇钦f個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”［5］333。

從經(jīng)濟制度來講，雖然說市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本確立，但經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期還沒有完全結(jié)束，長期形成的計劃體制下的公共權(quán)力運行模式，尤其是國家機構(gòu)習(xí)慣了用行政命令來調(diào)控市場主體的方法仍然存在，在一定程度上會直接影響公共權(quán)力的正當(dāng)運行。當(dāng)一種經(jīng)濟制度被否定或被代替，而嶄新且構(gòu)思完整的新的制度尚未形成之時，正是給公共權(quán)力的運行留下了難以規(guī)范的漏洞，公共權(quán)力異化也就成為了必然。我們知道，經(jīng)濟改革重點就在于改革公共權(quán)力介入資源分配的方式方法，如果行政權(quán)力過多地介入到市場經(jīng)濟的調(diào)控中，權(quán)力就開始轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，資本稍微運行也就會產(chǎn)生直接的財富。而且，計劃體制的思維還在影響某些掌權(quán)者，過度干預(yù)、不正當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟運行的行為時而發(fā)生，不少行政機構(gòu)通過政企不分以及對于重要市場資源的管理特權(quán)，把自己的意志強加到市場運行之中，侵犯公平競爭的市場關(guān)系，使得價值規(guī)律不能對資源的流動發(fā)生應(yīng)有的作用，導(dǎo)致大量資源的無效配置和浪費。

從政治制度上講，現(xiàn)在我國依然存在政治制度的缺陷和虛化問題，其具體表現(xiàn)為:一是現(xiàn)行體制中公共權(quán)力的界限模糊。本來公共權(quán)力的主體就應(yīng)該是多元化的，比如在西方發(fā)達(dá)國家除了政府之外還存在很多協(xié)會、組織和社會團體都可以為政府分擔(dān)權(quán)力，為社會提供公共服務(wù)，但是現(xiàn)階段民眾能夠明確的也就是政府可以算得上公共權(quán)力的主體，除此之外的非政府組織都尚處在非認(rèn)定當(dāng)中，而且，黨政機關(guān)的權(quán)力范圍過大、行使力度過重，使得公共權(quán)力的客體只能根據(jù)主體是誰來判斷是否屬于公共服務(wù)，這就會出現(xiàn)問題。二是公共權(quán)力主體的授予不規(guī)范。這里主要是指現(xiàn)有的用人機制不健全，選人用人的標(biāo)準(zhǔn)缺乏客觀尺度，由于受時間、空間、認(rèn)識水平等因素的影響，對干部的選拔、測評、用人缺乏廣泛的民主性，往往受到領(lǐng)導(dǎo)意志的左右，經(jīng)常是先內(nèi)定人選，再民主推薦，推薦結(jié)果好壞不公開，直接導(dǎo)致權(quán)力主體的授予無標(biāo)準(zhǔn)、無組織、無效果。三是權(quán)力過分集中。“權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負(fù)責(zé)制等等?！保?］329鄧小平同志的遠(yuǎn)見卓識是令人欽佩的，也可以說，這是我們長期存在的歷史遺留的難題，但同時也說明，問題出現(xiàn)了數(shù)十年，卻沒有得到解決，現(xiàn)在依然擺在了我們面前，國家的權(quán)力在機構(gòu)設(shè)置中往往集中在黨委，而黨委的一把手就成為公共權(quán)力的集中管理者，他的一句話必將在一定程度上影響一個地區(qū)乃至全局性的決定，所以說，不糾正這一權(quán)力行使方式，腐敗難以消除，異化終將繼續(xù)。四是公共權(quán)力運行的程序不夠規(guī)范甚至長期受到忽視。正是由于現(xiàn)行制度的弊端，公共權(quán)力的運行程序也形同虛設(shè)，本來公共權(quán)力的出發(fā)點是善的，流程也是非常嚴(yán)密的，但卻產(chǎn)生了與之相反的結(jié)果，即是因為權(quán)力的光環(huán)太過耀眼，而權(quán)力的運行規(guī)則和程序就被忽視了，因此也容易出現(xiàn)公意被隨意侵害的現(xiàn)象。對此，北京市人大代表吳青認(rèn)為“如果民主的程序得不到尊重，民主就是僵尸”［6］。

二、解決公共權(quán)力異化的對策措施

（一）實行政治體制改革是其解決的根本

“對內(nèi)改革，對外開放”是鄧小平同志站在民族崛起的高度提出的富國之路，實踐充分證明了經(jīng)濟體制改革的成功，市場經(jīng)濟體系也得以基本確立，但是，政治體制改革卻遲遲沒有迎來她的春天，導(dǎo)致民主政治與繁榮經(jīng)濟兩條腿未能協(xié)調(diào)一致，所以在未來的改革中，必須加大力度、以更高的熱情和勇敢的魄力“大刀闊斧”地進行政治體制改革，將“公共權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，方可實現(xiàn)真正的民主，建立透明的政治，實行真正為公的權(quán)力。

1．明確公共權(quán)力界限，建立有限政府。公共權(quán)力行使最大的特征就是“公共性”，這也就從根本上限定了公共權(quán)力的行使必須是非個人性的，所以，明確公共權(quán)力的界限就顯得尤為重要?，F(xiàn)階段公共權(quán)力的最主要主體——政府作為權(quán)力的擁有者，需要明確他們手中的權(quán)力是來源于社會民眾的，也是為社會公共事業(yè)服務(wù)的，除此之外，別無他意。建立有限政府也就是要用法律、法規(guī)和制度的形式來確定政府的職責(zé)、權(quán)力運行的程序和違背職責(zé)所要付出的代價，使其不得背離“公共性”的宗旨要求。從1978年的改革開放到2013年的全國兩會，我們已經(jīng)有過七次較大幅度的政府機構(gòu)調(diào)整，并根據(jù)社會改變的現(xiàn)狀制定和修改了諸多法律和規(guī)章制度，但是政府的權(quán)力之手依然與市場存在著巨大的矛盾，政府的一些機構(gòu)和部門仍然在“享受”舊體制的做法，仍然在用強制性的權(quán)力對生產(chǎn)經(jīng)營活動進行野蠻的干涉和控制。明確公共權(quán)力的界限，建立有限政府，即是說政府要轉(zhuǎn)變長期以來的執(zhí)政方式，尊重市場資源配置的基礎(chǔ)性作用，從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，由原來的包辦政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，正如托克維爾所說:“無限權(quán)威是一個壞東西，在任何時候我都要說:這是給暴政播下了種子”［7］。有限政府首要的特征就是公職人員的有限，就是要精簡機構(gòu)，縮減公務(wù)員數(shù)量，切實杜絕機構(gòu)膨脹、官員冗多的臃腫政府;另一方面是要權(quán)力之手收手，也即是行為的有限，無論是涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的還是文化政治領(lǐng)域的，都不能越界，能讓市場自行調(diào)節(jié)的絕不用行政命令強制市場主體執(zhí)行，甚至是公共領(lǐng)域的事情，政府可以不直接管理的也可讓位于社會組織，市場經(jīng)濟需要的是一個規(guī)模和職能都保持在一定限度之內(nèi)的“有限政府”。

2．建立公共權(quán)力主體多元化的管理模式。從公共權(quán)力的概念方面理解可知，公共權(quán)力最主要的主體是黨政機關(guān)的公職人員，正是由于公共權(quán)力主體的單一性，導(dǎo)致社會難以形成自我孕育和管理的土壤，所以現(xiàn)階段有必要大力培育和發(fā)展政府與社會之間的橋梁，比如行業(yè)協(xié)會、工會組織等中間團體，逐步認(rèn)可并確立“多元化”的社會管理模式，將原來由政府做但又做不好、或者由民間團體自行可以解決而無須政府多加插手的事務(wù)移交給社會內(nèi)部管理，這是國家管理的分工協(xié)作，當(dāng)然，有分工就必然會有分權(quán)，由于過去我們都是采用集權(quán)制的管理模式，即使改革開放之后幾十年集權(quán)的程度的確有了很大的松動，但仍然沒能做到政府和社會團體的職能分工、權(quán)力分治。所以涉及容易產(chǎn)生權(quán)力越界的重大公共投資和公共財政支出、工商稅務(wù)和資源開采等相關(guān)的領(lǐng)域都存在隱性的權(quán)力尋租，而這些環(huán)節(jié)租金的存在往往與公共部門的一些行政權(quán)力密切相關(guān)，就有必要將政府、中介、社會三者結(jié)合起來，政府應(yīng)該發(fā)揮其指導(dǎo)作用，中介應(yīng)該起到監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，社會應(yīng)該做到對其執(zhí)行和效果反饋的作用。

3．建立中國特色的分權(quán)制衡機制。中國數(shù)千年的文明史都是伴隨著絕對集權(quán)主義勾勒出來的，而且集權(quán)的程度一直趨于強化，公共權(quán)力一向是作為私權(quán)來運用的。分權(quán)制衡思想的集大成者孟德斯鳩直接揭示出了防止權(quán)力異化的本質(zhì)要求，他早在幾個世紀(jì)之前就明確指出:“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”［8］。他的分權(quán)理論在現(xiàn)實中真正做到了既相互獨立又相互制約并共同實現(xiàn)公共權(quán)力的按規(guī)則運行。

建立中國特色的分權(quán)制衡機制也就是要在思考制約和限制政府的權(quán)力時，應(yīng)該從社會整體出發(fā)，將這一機制作為社會全體民眾的權(quán)利行使，這樣，既給予權(quán)力的行使主體一定的壓力，又使權(quán)力的制約力量具有了廣泛的普遍性。另外需要注意的是，對權(quán)力的制約又要把握好約束行政權(quán)力的度，使其可以正常的行使其為公共服務(wù)的目的，同時，對權(quán)力制約的雙方都要有一定的規(guī)定和程序，不能壓倒了一邊權(quán)力的囂張氣焰卻助長了另一邊權(quán)利的肆意行使。

（1）建立從財政經(jīng)費、職能劃分、級別從屬等方面相對獨立的司法監(jiān)察制度。司法獨立是現(xiàn)代民主社會最重要的構(gòu)成要件之一，因為司法的相對獨立，不僅可以擺脫行政權(quán)力的無端影響，更為重要的是，司法獨立可以從真正意義上樹立“法律至上”的權(quán)威，使得司法人員可以從容地根據(jù)法律來判斷案情。而且，建立從財政經(jīng)費、職能劃分、級別從屬等方面相對獨立的司法監(jiān)察制度，可以直接減少公共權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生，當(dāng)國家行政人員與普通民眾站在同一法律基點的時候，不僅可以壯大民眾對國家公職人員的監(jiān)督力量，還會使公共權(quán)力主體自身對法律產(chǎn)生前所未有的敬畏和遵從意識，他們必然明白自己已經(jīng)與司法系統(tǒng)毫無瓜葛，凡事出了問題都要自己來承擔(dān)，大大提高了其腐敗的心理成本。

（2）建立調(diào)查腐敗案件充分授權(quán)機制。任何一個腐敗案件的查處必須有始有終、實事求是、依法懲罰，方可提高國家行使公共權(quán)力的公正性，那么，國家反腐機構(gòu)必須有充分的授權(quán)才可能尊重事實依法對腐敗案件進行懲處，所以可以考慮將現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為垂直領(lǐng)導(dǎo)，給予反腐機構(gòu)一些相對的自主空間和獨立權(quán)力，這樣才能避免在調(diào)查案件中受到上級命令、財務(wù)經(jīng)費、合作部門的制約。只有建立調(diào)查腐敗案件充分授權(quán)機制，才能給腐敗當(dāng)事人以致命的打擊，尤其是一些身處要職的國家公務(wù)人員，他可以人為將案件的調(diào)查擱淺或歪曲事實，但是當(dāng)反腐機構(gòu)擁有“一查到底”的權(quán)力的時候，無論是誰，無論是身處何職，都要謹(jǐn)慎行事，對腐敗主體具有較大震撼作用。

（3）建立健全權(quán)力濫用追究機制。權(quán)力的濫用不僅體現(xiàn)在行政部門，同樣可能存在監(jiān)督部門手中，所以建立權(quán)力濫用追究機制就顯得尤為重要。可以考慮將國家機構(gòu)劃分為行政執(zhí)行系統(tǒng)、行政監(jiān)督系統(tǒng)、司法監(jiān)察系統(tǒng)。行政執(zhí)行系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)落實國家的大政方針，屬于龐大的行政部門;而行政監(jiān)督系統(tǒng)則屬于反貪反腐的專門機構(gòu)，有權(quán)對行政執(zhí)行系統(tǒng)和司法監(jiān)察系統(tǒng)進行監(jiān)督查處;司法監(jiān)察系統(tǒng)則以法律至上為原則，嚴(yán)格根據(jù)法律的準(zhǔn)則對行政執(zhí)行系統(tǒng)和行政監(jiān)督系統(tǒng)進行追究。

（4）建立“廉潔從政退休金”制度。雖然說這一制度在一些發(fā)達(dá)國家早已實施，但從現(xiàn)階段的國情出發(fā)，這一制度在國內(nèi)的建立需要從兩個方面來加以完善:一方面是國家公職人員的工資應(yīng)該有所提高。眾所周知的是，國內(nèi)各地公務(wù)人員的工資水平一直處于比較低的水平，而且也不允許從事第二職業(yè)，尤其是商業(yè)性的工作，這使得國家公務(wù)人員只能在較低程度上滿足其生活需求。當(dāng)身居高位的公職人員看到社會的繁華，自己卻要用禁欲主義來安慰自己，必然會想辦法來提升自己的生活追求，或者設(shè)立尋租，或者以公謀私，從而導(dǎo)致公共權(quán)力的異化。所以有必要提高公職人員的工資，從自身減少一些腐敗的發(fā)生。另一方面，提高“廉潔從政退休金”的門檻，要對公職人員建立長效的測評機制，到退休年齡時，根據(jù)其從政的履歷進行綜合測評，退休金也要設(shè)立不同的檔次來分發(fā)，而不能無論優(yōu)劣一概分發(fā)，要實行前幾檔次的退休金與后幾檔次的退休金形成巨大差額，做到獎則獎到別人眼紅，罰則罰到別人臉白。要使貪圖小恩小惠的公務(wù)人員不僅退休后經(jīng)濟上一窮二白，而且社會上身敗名裂。

（二）營造相對寬松的多元政治文化是其解決的靈魂

關(guān)于政治文化的表述，美國政治學(xué)家阿爾蒙德曾于1966年指出，政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情［9］。也就是說，政治文化是一個社會在相當(dāng)長的時期內(nèi)逐漸形成的對政治參與乃至政治信仰的情感判斷。如果民眾可以積極參與當(dāng)前社會的政治形態(tài)，那將以螺旋狀的形式更好地相互促進民主政治的發(fā)展，但如果民眾是被動地去接受當(dāng)前的政治格局，無法與其產(chǎn)生相互配合相互激勵的關(guān)系，將直接導(dǎo)致政治文化的敗壞，民眾與政府的追求分道揚鑣，必然會產(chǎn)生難以預(yù)料的后果。

當(dāng)前，公共權(quán)力異化最為主要原因之一就是傳統(tǒng)治國理念中反民主糟粕的負(fù)面影響，它直接導(dǎo)致現(xiàn)階段的政治文化在理論和現(xiàn)實操作中的任務(wù)艱巨，因為政治文化建設(shè)是整個社會倫理道德價值體系的核心和主導(dǎo)，更是我們傳統(tǒng)政治走向現(xiàn)代民主國家政治的重要一環(huán)，它從根本上影響和鍛煉著社會民眾的心態(tài)，使人們在個人理想信念、價值實現(xiàn)與民族精神、國家命運聯(lián)系在一起。而公共權(quán)力的行使主體代表著全體社會成員的切身利益，其政治倫理觀念在一定程度上影響乃至主導(dǎo)著社會政治觀念的走向，中央政治局委員、中央政策研究室主任王滬寧同志也曾說過:從長遠(yuǎn)的角度觀之，社會的道德水準(zhǔn)以及公職人員的道德水準(zhǔn)是更帶根本性的東西，道德防線的潰散或突破往往就是腐敗的開始［10］。

隨著國家經(jīng)濟體制改革的全面滲透，社會民眾的“獨立、自由、平等、民主、權(quán)利、參與”等意識都有了顯著的提高，一種現(xiàn)代化的公民文化逐漸開始形成，人們的思想觀念和行為方式也都隨之發(fā)生了微妙而深刻的變化，“理性、寬容、爭取、秩序”等觀念越來越得到社會的普遍認(rèn)可，計劃經(jīng)濟體制下的“艱苦樸素、克己奉公、大公無私”等主流價值觀仍然是國家倡導(dǎo)價值觀，而市場經(jīng)濟是效益經(jīng)濟，是市場主體通過競爭實現(xiàn)勞動與收益、風(fēng)險與收益的運行過程，價值觀念發(fā)生演變也是社會發(fā)展的必然。所以，我國的政治文化正面臨著一次創(chuàng)新，重構(gòu)新的政治文化已是歷史推進的必然要求。

（三）建立創(chuàng)新監(jiān)督體系是其解決的關(guān)鍵

對于防止公共權(quán)力異化的舉措，機構(gòu)的分權(quán)制衡只是一方面，但更為重要的是要建立完善的監(jiān)督體系，并且要不斷的創(chuàng)新。雖然從政治現(xiàn)實運行的角度來講，公共權(quán)力異化有一定的必然性，但是，根據(jù)透明國際即“國際透明組織”的數(shù)次評估，現(xiàn)在被公認(rèn)的世界上最廉潔的國家比如芬蘭、瑞典、挪威、新加坡、新西蘭等都已經(jīng)基本上做到了腐敗的消除工作，與之相反的是，在我國腐敗正在向各個領(lǐng)域蔓延。胡錦濤同志曾在黨的十七屆四中全會上強調(diào)過，“領(lǐng)導(dǎo)干部要做到拒腐蝕、永不沾，關(guān)鍵是要經(jīng)受住權(quán)力、金錢、美色的考驗，要過好這‘三關(guān)’，就必須樹立正確的權(quán)力觀，切實為黨和人民掌好權(quán)、用好權(quán)。‘物必自腐，而后蟲生’，搞好自我監(jiān)督，是秉公用權(quán)的第一道防線”［11］。然而不可否認(rèn)的是，這一認(rèn)識在理論上是正確的，但是實踐中可操作性不強，因為歷史已經(jīng)屢次證明，單靠教育教化是無法使人明智的，更不能阻止當(dāng)權(quán)者的貪欲，現(xiàn)有常規(guī)的監(jiān)督渠道已經(jīng)無法適應(yīng)社會新型復(fù)雜形勢帶來的突飛猛進的變化，所以必須建立創(chuàng)新的權(quán)力監(jiān)督體系:

1．異體監(jiān)督。就監(jiān)督雙方主體的關(guān)系而言，存在同體監(jiān)督和異體監(jiān)督兩種形式，同體監(jiān)督也就是個人的自我監(jiān)督和自律，或者團體組織的內(nèi)部監(jiān)督，例如2004年2月17日中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》就是同體監(jiān)督的代表之作，當(dāng)然，事實已經(jīng)毫無爭辯地證明:條例的頒布是我黨監(jiān)督體系的一次創(chuàng)新，但其實施卻沒有從根本上遏制腐敗的蔓延和泛濫。而且，同體監(jiān)督的弊端是顯而易見的，“上級監(jiān)督下級——太遠(yuǎn)，下級監(jiān)督上級——太難，同級監(jiān)督同級——太軟，法紀(jì)監(jiān)督——太晚”，這是十年前貴州省紀(jì)委駐省交通廳紀(jì)檢組長龔仕金對原交通廳長盧萬里貪污受賄案件所作出的一番總結(jié)，一針見血地指明了同體監(jiān)督的固有缺陷。而異體監(jiān)督即是監(jiān)督者與被監(jiān)督者是相對或者說是互不相關(guān)的，是不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督，例如民眾監(jiān)督公職人員、司法部門監(jiān)督行政部門、民主黨派監(jiān)督執(zhí)政黨等都屬此列，很明顯，異體監(jiān)督必然是要比同體監(jiān)督有效得多，畢竟不涉及自己的切身利益，只為找到別人的不足。而且，通常情況下，絕大多數(shù)人都只能做到“嚴(yán)于律人，寬以待己”，所以，在監(jiān)督結(jié)構(gòu)上，同體監(jiān)督和異體監(jiān)督都是需要的，但必須以異體監(jiān)督為主，在現(xiàn)實中要重點培養(yǎng)輿論、社會、媒體等對公共權(quán)力主體的嚴(yán)格監(jiān)督。

2．輿論監(jiān)督。不可否認(rèn)的是，輿論監(jiān)督是社會公眾監(jiān)督公職人員最為主要的方式和途徑，也是遏制公共權(quán)力異化最有殺傷力的武器。輿論監(jiān)督之一的“新聞媒體”被稱為除“行政、立法、司法”之外的“第四權(quán)力”，這正是現(xiàn)階段我們應(yīng)該學(xué)習(xí)的，尊重事實，寬容媒體，簡化程序?qū)彶橹贫?，給輿論監(jiān)督以更廣闊的發(fā)揮空間。美國第三任總統(tǒng)杰斐遜就曾指出，報紙要對政府提供一種其他機構(gòu)無法提供的監(jiān)督作用［12］，“我們的第一個目標(biāo)應(yīng)該是使所有通往真理的道路為人類開放，迄今為止所找到的最有效的道路就是新聞自由”［13］。法蘭西帝國的締造者拿破侖也曾為此感慨，認(rèn)為三家敵對的報紙比一千支槍更可怕［14］。1974年發(fā)生在美國尼克松總統(tǒng)身上的“水門事件”即是首先由《華盛頓郵報》等媒體發(fā)難的，隨后在全國各大媒體的造勢下帶動了整個社會民眾對政府的極大壓力，最后逼迫尼克松總統(tǒng)下臺，而在僅僅一年前的競選過程中，他還是美國歷史上以絕對多數(shù)票當(dāng)選的總統(tǒng)之一。無獨有偶，同年，由于新聞界披露日本前首相田中角榮涉嫌接受美國洛克希德飛機公司賄款，他也不得不被迫辭職。

3．透明化監(jiān)督。透明化監(jiān)督即是要堅持透明度原則，亦可稱為“陽光原則”，這是一條貫穿整個監(jiān)督體系的中心一環(huán)，任何監(jiān)督制度或方法的實施執(zhí)行都必須讓公眾看到其公正性，讓社會大眾真真切切地看到事情監(jiān)督發(fā)展的真相，這樣才能取得公眾對政府的認(rèn)可和信賴，才能激發(fā)民眾更多的參與到社會管理中來的積極性。我國當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)家、提出社會主義市場經(jīng)濟理論第一人的顧準(zhǔn)先生說:“眼睛愈多，無法無天的事情愈可以減少”［15］。在權(quán)力的運行過程中，如果每一個權(quán)力行為都在監(jiān)督的目光之下，那么權(quán)力的行使者必然會感受到公眾監(jiān)督的壓力，從而規(guī)范自己的權(quán)力行為，使之合乎某種既定的標(biāo)準(zhǔn)，久而久之，由他律而變?yōu)樽月?。在比較發(fā)達(dá)的民主政治中，公共權(quán)力的運行之所以能夠受到有效的制約，一個必要條件就是有相當(dāng)水平的政治透明度，所謂政治透明度，其主要內(nèi)容是各種權(quán)力的運行必須要有法定公開性，實際上，一個社會如果不具備一定的政治透明度，權(quán)力的這雙眼睛只可能是在霧里看花，亦或者說權(quán)力的眼睛只是在暗室里逡巡，那么制約權(quán)力也只能是紙上談兵，只能流于形式，我國現(xiàn)階段的情況即是如此，雖然說黨政機關(guān)已經(jīng)開始逐漸通過網(wǎng)絡(luò)和展板的形式政務(wù)公開，但步伐卻太過緩慢，關(guān)涉到社會大眾密切關(guān)注的經(jīng)費支出、干部選任、政策制定等尚處于起步階段，亟須嶄新的形式增加透明度，讓民眾更加愿意參與社會的討論甚至于政治參與中。

（四）提升執(zhí)行力是其解決的主線

公共權(quán)力的行使注定是主體與客體相結(jié)合的產(chǎn)物，而公共權(quán)力的異化是其主體在行使權(quán)力過程中出現(xiàn)了問題，無論是思想上還是直接反映在執(zhí)行過程中，都是因為執(zhí)行力出現(xiàn)了問題。

近些年來，我國制定出諸多的法律條款和行政法規(guī)，黨政領(lǐng)導(dǎo)也屢次部署實施國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，我們不缺少紙質(zhì)形式的命令和制度，缺少的是嚴(yán)格并強有力執(zhí)行命令和制度的公職人員。然而，由于我國對公共權(quán)力行使監(jiān)管尚未形成有效的制度以及對執(zhí)行部門監(jiān)管力度的薄弱，各級執(zhí)行部門，尤其是基層單位的執(zhí)行環(huán)境惡化趨勢嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公眾維權(quán)意識不斷增強，人們更加注重與自身有厲害關(guān)系的利益問題，將涉及公眾服務(wù)的任務(wù)毫不保留地留給了公共權(quán)力的行使主體，由于現(xiàn)階段多元化的公共權(quán)力主體在我國尚未成型，政府部門作為其最重要的主體，壓力越來越大，無力應(yīng)付諸多問題的堆積，隨之問題也越來越嚴(yán)重。

命令是國家政策的延續(xù)，而執(zhí)行是命令的延續(xù)。一個偉大的國家戰(zhàn)略政策能夠挽救一個民族于危難之間，能夠改變世界的發(fā)展軌跡，可是再好的戰(zhàn)略意圖也需要執(zhí)行，尤其是基礎(chǔ)執(zhí)行部門，正所謂差之毫厘，失之千里。在大多數(shù)時候，在未來形勢不明確時，上級只能給出一個原則和框架，特別是對于一些沒有具體的量化指標(biāo)、也沒有現(xiàn)成模式可循的命令來說，其完全就在于個人的領(lǐng)悟能力、執(zhí)行的力度、執(zhí)行的范圍，完全在于執(zhí)行者個人的把握能力。我國現(xiàn)階段的情況即是如此，國家的大政方針和高層執(zhí)政者是目標(biāo)明確、毅力堅定的，但是每一項政令的發(fā)布卻沒有能夠得到有效的貫徹實施，尤其是一級一級的精神傳達(dá)，往往執(zhí)行力度也一層一層的削弱，直接導(dǎo)致國家政策不能有效地實施，公共權(quán)力異化的具體體現(xiàn)——貪污腐敗就是很好的例證。本來一張政令就已經(jīng)可以完成的事情，現(xiàn)在卻要社會的民眾費盡心思討好上級的檢查，把重點錯誤地放在了上級，而忽視了本身工作的質(zhì)量要求，所以，必須大力提升公共權(quán)力主體的執(zhí)行力度，嚴(yán)格執(zhí)行國家的方針政策，嚴(yán)守國家制定的法律法規(guī)，對違反或者懈怠行使公共權(quán)力的公職人員進行“零寬容”政策，達(dá)到“殺一儆百”的目的，從根本上切實提高公職人員對公共權(quán)力的執(zhí)行力度。

三、結(jié)語

綜上所述，公共權(quán)力的異化已然成為了一個嚴(yán)重的國際性社會問題，而在我國當(dāng)前的復(fù)雜背景之下，更成為了一個涉及國家政權(quán)是否穩(wěn)固的重大歷史性問題。腐敗的產(chǎn)生并不是權(quán)力主體單方面的錯誤，作為國家的歷史政治制度，作為社會的經(jīng)濟文化生活，所有的民眾都應(yīng)該意識到公共權(quán)力異化的產(chǎn)生與自身都有著莫大的關(guān)系?，F(xiàn)階段，根治貪污腐敗不是“抓一個，殺一個”或者“嚴(yán)打”等措施就能夠解決的，歷史已經(jīng)毫無爭辯地證明:單靠嚴(yán)刑峻法不僅不能杜絕貪污腐敗的發(fā)生，還會使社會更加動蕩，一個時代的清廉絕對不會成為整個民族的驕傲，“正面、直接、強硬”的治腐措施顯然已經(jīng)不符合現(xiàn)在的國情，取而代之的應(yīng)該是從側(cè)面建立健全社會的各項機制體系，改革完善包括政治制度在內(nèi)的一系列的整改制度，尊重事實，寬容媒體，鼓勵創(chuàng)新，極力營造一個相對寬松的政治文化氛圍，以一種潛移默化的形式促進民眾政治參與的積極性，從社會更寬領(lǐng)域、更高層次、更廣視角接納政治學(xué)追求“善”的至高追求。

“存在即為合理”，公共權(quán)力異化現(xiàn)象在一定程度上有其必然存在的道理，到現(xiàn)在為止，全世界200多個國家和地區(qū)沒有一個完全清明的政權(quán)，權(quán)力是一把雙刃劍，他可以成為個別當(dāng)政者貪污腐敗的工具，也可以成為偉大政治家改革奮進的鐵犁。剛剛過去的一年，黨的十八大勝利召開，這將是一個新紀(jì)元的開始，也將是新的領(lǐng)導(dǎo)集體大有作為的開始，更是中國實現(xiàn)中國夢、走向偉大民族復(fù)興的里程碑。

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