桂 萍

宿遷學院，江蘇宿遷223800

一、問題的提出

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和教育管理體制的不斷創(chuàng)新，教育行政領(lǐng)域里的法權(quán)關(guān)系日趨復雜多變，公民維護自身權(quán)利的意識不斷增強，有關(guān)受教育權(quán)的行政糾紛也越來越多。而如何為這些教育行政糾紛的化解提供司法的救濟，讓司法成為保障公平正義的最后一道防線，一直是行政法學界和司法實務(wù)界研究的熱點。司法實踐也通過一系列有影響的行政訴訟的判例，對教育糾紛的司法救濟達成了一定的共識。

行政訴訟簡言之稱為“民告官”的訴訟，是由國家審判機關(guān)賦予行政相對人訴權(quán)，然后由法院來審查行政機關(guān)具體行政行為的訴訟制度。行政訴訟將行政機關(guān)恒定為被告，并規(guī)定由被告承擔舉證責任，是行政管理相對人的重要法律救濟途徑。

教育行政訴訟是指行政相對人認為教育行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法院提起訴訟，由法院對教育行政主體的具體行政行為的合法性進行審查，并作出司法裁定或判決的專門活動。教育行政訴訟是司法介入受教育權(quán)救濟的具體手段，是解決教育行政糾紛中最重要、最權(quán)威的一個環(huán)節(jié)。2012年黨的十八大報告提出“要努力辦好人民滿意的教育”，并要大力促進社會公平正義的制度建設(shè)，而教育行政訴訟制度的完善對于公民受教育權(quán)基本權(quán)利的法律保障與教育公平的實現(xiàn)，顯然有著非常重要的意義。

二、拓寬教育行政訴訟的受案范圍

行政訴訟的受案范圍主要受以下幾個因素制約：一是立法者的法治意識；二是法院的能力和地位；三是行政機關(guān)行使職權(quán)及自我約束狀況。[1]由于國家政策確立了依法行政的首要目標是建設(shè)服務(wù)型政府，這使得行政服務(wù)論日漸盛行。行政服務(wù)論把原本不屬于行政法概念范疇的服務(wù)與行政有機地統(tǒng)一起來，體現(xiàn)了當今行政法學界一個明顯的發(fā)展趨勢，即行政法學研究的“疆域”在不斷拓展。因此，越來越多的學者傾向于對行政法律關(guān)系作出比較寬泛的解釋，要求擴大行政訴訟受案范圍的呼聲也越來越高。

在目前的司法實踐之中，教育行政領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題由于缺乏行政訴訟法律的明確規(guī)定，常常處于權(quán)利救濟的尷尬狀態(tài)。1990年制定的《行政訴訟法》并沒有把受教育權(quán)明確納入行政訴訟的范圍。盡管有其第11條第1款中的第8項“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”可提起行政訴訟的“兜底條款”，但是實踐中的受教育權(quán)訴訟依然需要在其他單行法律法規(guī)中尋找起訴依據(jù)。由此，很多受教育權(quán)利受侵害的案件，或轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)受侵犯的民事訴訟，或以不在訴訟受案范圍為由被駁回。

但近年來，相關(guān)的司法解釋已經(jīng)傳達了一種積極的信號。如2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的第一條第一款：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！边@里的“行政行為”自然包括具有教育行政管理職權(quán)的組織或者個人所實施的，對公民的受教育權(quán)發(fā)生實際影響的行為。2004年，最高院的《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》規(guī)定行政管理范圍分成41種，“教育行政管理”為其中的一種。2008年，最高院在《關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》中指出，各級審判機關(guān)要“審理好涉及受教育權(quán)的行政案件，維護教育公平，實現(xiàn)學有所教”。

在司法實踐中，受教育權(quán)的行政糾紛主要集中在學校招生，開除處分及畢業(yè)證、學位證發(fā)放等方面。相關(guān)的不少案例已經(jīng)確認了學校在行使這些學籍管理和非學術(shù)原因拒絕授予學位時可以作為行政訴訟適格的被告，如“田永訴北京科技大學”案。北京科技大學94級本科生田永在1996年的一次考試中，攜帶寫有與考試有關(guān)內(nèi)容的字條，被監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)。同年3月，北科大根據(jù)校發(fā)（94）第068號《關(guān)于嚴格考試管理的緊急通知》中的規(guī)定，認定田永的行為構(gòu)成考試作弊，決定按退學處理，且于同年4月填發(fā)了學籍變動通知。但是，北科大沒有直接向田永宣布處分決定和送達變更學籍通知，也未辦理退學手續(xù)。田永繼續(xù)在該校以在校大學生的身份參加正常學習及學校組織的活動。同年9月，北京科技大學甚至還為田永補辦過學生證。1998年6月田永學習期滿，成績?nèi)亢细?，通過了畢業(yè)實習、設(shè)計及論文答辯。但此時北科大卻以田永不具有學籍為由，拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證、學位證。田永不服訴至法院。一審法院經(jīng)審理后認為，被告北京科技大學的校發(fā)（94）第068號通知與原國家教委發(fā)布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》相抵觸，應屬無效；北京科技大學未將處理決定直接向被處理者本人宣布、送達，允許被處理者本人提出申辯意見，因而其行政管理行為不具有合法性。因此，判決北京科技大學在判決生效之日起30日內(nèi)向田永頒發(fā)大學本科畢業(yè)證書，及對其學位進行審核。北科大提起上訴，最終二審維持了原判決。此案首次確立了高校的行政法律地位，將高校對學生的教育管理關(guān)系中的一部分納入到行政法律關(guān)系的范疇。這些可提起行政訴訟的行政管理權(quán)目前主要包括學業(yè)證書、學位證書的發(fā)放權(quán)，高校的招生權(quán)及有關(guān)開除學生學籍等紀律處分權(quán)。“田永案”因此也被稱為我國“教育行政訴訟的第一案”。

“田永案”后，我國還發(fā)生了多起學生狀告高校的案件，基本以學校對學生處分程序違法而被法院判定校方敗訴。如2005年，齊齊哈爾某高校兩名學生因在全國英語四六級考試過程中作弊，被學校開除學籍。次年，二人以學校處罰過重、處罰程序違法為由，將學校告上法庭。法院審理認為，學校對兩名學生作出的處理意見書并未送達兩名原告，屬程序違法。2007年10月，重慶一名女大學生，因連續(xù)兩次作弊，被校方作出開除學籍處分，但因?qū)W校行政行為程序違反行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，被法院判撤銷處分決定。

再如1999年一波三折的“劉燕文訴北京大學案”，雖然最終的結(jié)果是以“已超過訴訟時效”為由駁回了原告的訴訟請求，但“劉燕文案”所具備的典型意義在于該案為司法審查介入學術(shù)自由提供了一個既不涉及專業(yè)判斷、又能給當事人提供司法救濟的進路，即法院在尊重大學的自治權(quán)和學術(shù)自由前提下，只是對程序性問題進行了審查，避開了對該博士論文是否達到博士水平的實質(zhì)性審查，將判斷該論文的學術(shù)權(quán)力仍然留給了北京大學的學位評審委員會。在這種情況下，司法為學術(shù)的公正提供了一種程序上的制度保證，但學術(shù)仍然是自由的，當然這種自由是建立在遵守基本的正當程序的基礎(chǔ)上的。[2]

由于司法審查對學術(shù)糾紛領(lǐng)域介入程度、受案范圍和介入作用的有限性，法院只有采用合適的司法審查強度，才能保障受教育權(quán)利和學術(shù)自由的同時實現(xiàn)。司法審查的能動性可能導致司法權(quán)對教育行政權(quán)的過度干預，而軟弱無力的司法約束又會使司法權(quán)對教育行政權(quán)監(jiān)督與制約的目標難以實現(xiàn)。在這里，合理的行政訴訟審查強度就如同寬窄恰當?shù)氖馨阜秶粯樱梢詫π姓?quán)和司法權(quán)進行合理的配置，減少司法與行政之沖突，降低和避免行政訴訟審查制度“制衡不足”或者“干預過度”的雙重危險。[3]

2012年，《刑事訴訟法》《民事訴訟法》都進行了大修。而《行政訴訟法》制定已逾20年，法條大都比較簡陋抽象，早已無法適應日新月異的行政法治環(huán)境的改變?！缎姓V訟法》的修訂已經(jīng)醞釀多年，諸多學者對行政訴訟的各個方面都作了深入細致的研究，盡管有不少爭議，但在進一步拓寬行政訴訟的受案范圍上是達成普遍共識的。

落實在具體教育行政公益訴訟的制度建構(gòu)上，明確將涉及受教育權(quán)糾紛的具體行政行為的合理性及教育政策法令等抽象行政行為都納入到教育行政訴訟的受案范圍，以此來建立對教育行政糾紛的司法審查制度，并保證必要的、合理的司法審查之強度，從而有利于公民受教育權(quán)的司法保障，最大限度地實現(xiàn)社會公平與制度正義。

三、建立教育公益訴訟制度

受教育權(quán)兼具自由權(quán)和社會權(quán)的屬性。為了實現(xiàn)社會權(quán)的可訴性，一些國家法院開拓了一些新的訴訟方法，即通過公益訴訟，拓展傳統(tǒng)訴訟主體資格的范圍，以實現(xiàn)對包括受教育權(quán)在內(nèi)的社會權(quán)的司法救濟。教育公益訴訟，是指有關(guān)機關(guān)、組織或公民個人對教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯公民受教育權(quán)等行為，即使與自己無法律上的利害關(guān)系，也可依法提起訴訟，進而達到維護教育公共利益之目的的制度。它是一般意義上的公益訴訟制度在教育訴訟案件中的適用。因此，教育公益訴訟應當包括教育行政公益訴訟、教育民事公益訴訟。[3]提起教育公益訴訟應當具備三個條件：一是案件屬于教育公益訴訟的范圍；二是訴訟請求中具有明確的保護國家、社會公共利益的內(nèi)容；三是存在一個能夠代表公共利益的訴訟主體。[4]

教育公益訴訟制度的建立對教育公平的實現(xiàn)以及公民受教育權(quán)的保護尤為重要，我國訴訟法和教育法應當對教育公益訴訟制度作出積極的回應。可喜的是，2012年8月修正的《民事訴訟法》修正案增加規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一條款的確立是中國公益訴訟制度邁出的跨越性一步，填補了我國法律關(guān)于公益訴訟的空白。但這個公益訴訟的條款只是原則性的，很多具體的問題諸如公益訴訟原告資格和受案范圍的具體界定，還需要配套法律法規(guī)或司法解釋予以補充和完善。

我國目前并沒有建立起教育公益訴訟的制度規(guī)范。在我國的司法實踐中，教育公益訴訟的案例已有出現(xiàn)，但命運各不相同。如下述鄉(xiāng)政府訴輟學學生家長侵犯子女受教育權(quán)案。2007年，新疆阿克蘇地區(qū)轄區(qū)的兩個鄉(xiāng)政府，將29名輟學學生家長告上法庭，要求法院責令家長把孩子送回學校讀書。法院受理了此案，并作出了對家長進行罰款并責令其將孩子送回學校讀書的判決。此案應屬于教育民事公益訴訟，而不是教育行政公益訴訟，因為第一，被告失學兒童家長不是行政主體；第二，根據(jù)《民法通則》第十八條第三款、《義務(wù)教育法》第五條和《未成年人保護法》第十三條的規(guī)定，父母或其他監(jiān)護人應當負有讓兒童繼續(xù)入學接受教育的義務(wù)；第三，鄉(xiāng)政府狀告學生家長，不是因為自己的權(quán)益受到侵害，而是“為孩子的明天”的公共利益，遠遠超出了鄉(xiāng)政府的私益。[5]

而青島三考生起訴教育部案雖然沒有被最高院受理，卻在社會各界中引起了極大的反響。2001年，青島三名高考學生起訴教育部，認為其所做出的關(guān)于2001年全國普通高校高等教育招生計劃的行政行為侵犯了平等受教育權(quán)。教育部根據(jù)不同地域范圍對招生人數(shù)做不同限定，這種限定使得不同地域考生被劃分成高低不同的等級，并在不同等級中參加高考，等級之間分數(shù)標準線差異巨大，從而直接侵犯了包括3名原告在內(nèi)的廣大考生的平等受教育權(quán)。因為起訴的是政府的抽象行政行為，并且是代表廣大高考考生的公共利益，倘若最高院能夠受理，以此案可以突破行政訴訟不能審查抽象行政行為的限制，并可開教育行政公益訴訟之先風，進而迎來憲法真正司法化的契機。

教育公益訴訟的訴訟構(gòu)造和訴訟程序的建構(gòu)具體包括以下幾個方面。

（一）擴大行政公益訴訟原告資格的范圍，使行政公益訴訟的原告資格多元化和擬制化

目前，新修訂的《民事訴訟法》的公益訴訟的原告資格僅限于法律規(guī)定的機關(guān)和組織，把公民個體排除在外，應當賦予公民公益訴訟的原告資格。公益訴訟的構(gòu)造倚仗訴的利益理論的支撐，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的當事人適格理論。法律應當規(guī)定受到違法行為侵害的社會組織和個人可以向法院提起訴訟，沒有受到違法行為侵害的特定組織和個人也可以依據(jù)訴訟信托或國家干預等理論提起訴訟。另外，并非所有受到侵害的當事人都要參加到公益訴訟中，這些受害者被法律擬制為某個集團或者群體，由特定的組織和個人代表該集團或者群體進行訴訟，判決的效力可以擴散到該集團的所有成員，這就是公益訴訟原告資格擬制化的意義所在。

（二）在相關(guān)立法或司法解釋中對何謂教育公共利益作出具體界定

鑒于我國深受大陸法系演繹推理理論的影響，公益訴訟的受案范圍應當盡量明晰化。由于公共利益具有抽象性和不確定性，公益訴訟的受案范圍可采取列舉式和概括性相結(jié)合的方式。在救濟方式上，公益糾紛不能只限于既已發(fā)生損害后果的糾紛，還應當涵攝到潛在的可能發(fā)生損害后果的糾紛，即應當包括大量的確認侵權(quán)之訴求和針對被告不作為的訴求。

教育行政公益訴訟的受案范圍可包括只要是違反《教育法》《義務(wù)教育法》和《未成年人保護法》等規(guī)定，導致公民受教育權(quán)直接或間接受到侵害，進而使教育公共利益遭受損害的國家、政府及其教育行政部門的行政行為（包括具體行政行為和抽象行政行為）。具體可包括國家財政性教育經(jīng)費支出和各級人民政府教育財政撥款沒有達到《教育法》規(guī)定的教育投入的行為；政府未定期對學校校舍安全進行檢查，未及時維修、改造的行為；政府未按照國家有關(guān)規(guī)定制定、調(diào)整學校撤并規(guī)劃的行為；學校建設(shè)不符合國家規(guī)定的辦學標準、選址要求和建設(shè)標準的行為；政府部門未采取措施促進學校均衡發(fā)展的行為；政府未對家庭經(jīng)濟困難的農(nóng)村學生實施“兩免一補”政策而導致部分適齡兒童輟學的行為；進城務(wù)工人員流入地政府部門未對流動兒童提供平等受教育條件、對異地高考政策設(shè)置額外門檻的行為；縣級以上人民政府及其教育行政部門沒有嚴格執(zhí)行教師準入制度，致使缺乏基本職業(yè)道德的不合格教師虐待兒童事件發(fā)生的行為，等等。

與行政公益訴訟不同，在教育領(lǐng)域中的民事公益訴訟可以是對公益造成影響的行政行為以外的其他帶有民事法律關(guān)系特征的行為，侵權(quán)主體通常是學校、公民、法人或其他社會組織（不包括國家機關(guān)），救濟方法是民事訴訟的途徑。主要有下列一些行為：學校校車安全管理不到位的行為；學生住宿、飲食條件達不到相應標準的行為；學校違反國家規(guī)定收取贊助費的行為；學校未對學生盡安全教育或提醒義務(wù)的行為；父母或者其他監(jiān)護人沒有正當理由未送適齡兒童入學，或者使受義務(wù)教育的兒童輟學的行為；承擔社會公共利益的公益性組織沒有依法對兒童的受教育提供必要條件的行為；廣播電臺、電視臺播放的節(jié)目或廣告不利于未成年人身心發(fā)展的行為，等等。

在實踐中，鑒于相關(guān)案件可能會出現(xiàn)公益與私益同時受到侵犯，或者侵權(quán)主體既有行政機關(guān)，又有學校、公民或其他組織的情況，因而本文主張教育公益訴訟可以不對教育行政公益訴訟和民事公益訴訟做嚴格界分，只要是訴訟標的超越了私人糾紛領(lǐng)域，而帶有明顯的公共性的客觀訴訟就可以直接選擇公益訴訟的救濟途徑。當然，也可以選擇行政訴訟或民事訴訟的維權(quán)方式，運用行民交叉案件的解決機制予以處理。公益訴訟制度構(gòu)建的宗旨應該是為公民多提供一個司法救濟的渠道，即通過公益訴訟為既具有不確定性又有整體性的原告群體提供利用公益訴訟維護自身以及公共利益的制度支持。

倘若有了完善的教育公益訴訟制度，但凡涉及到具備公益性質(zhì)的、與一定群體受教育權(quán)保護相關(guān)的案件就都可納入到教育公益訴訟的范圍，而不會像2012年年末發(fā)生的畢節(jié)兒童被凍死垃圾箱的事件、江西貴溪校車墜水塘事件，以及河南光縣小學生被砍事件，最后都以問責幾名官員匆忙收場。如果能有更加成熟、規(guī)范、公正的公益訴訟制度，也許能夠促使我們更深入地反思教育立法和執(zhí)法的疏漏，更有利于保障公民受教育基本權(quán)利的實現(xiàn)。

（三）設(shè)置公益訴訟的行政訴前程序

教育公益訴訟的啟動畢竟比一般訴訟程序要復雜，因而有必要設(shè)立一套行政訴前程序?qū)嬖V訟進行過濾，即盡可能先用訴訟外方式解決教育糾紛。行政訴前申請程序存在的目的，一是給行政機關(guān)一個自我糾錯的機會，以盡量避免司法程序不必要或不正當?shù)馗深A行政程序；二是為了防止可能出現(xiàn)的公民濫訴；三是促使教育糾紛更迅速、更有效地予以解決。訴前程序要求對于損害公共利益的法律行為，屬于行政機關(guān)管理范圍之內(nèi)的，應當先由行政機關(guān)負責處置。檢察機關(guān)、公益團體或公民個人都可以對行政機關(guān)不作為或者沒有正確作為，違反國家教育法律法規(guī)的行政行為提出改正意見。如果主管機關(guān)在一定期限內(nèi)未予答復，或?qū)Υ饛筒环?，再直接向法院起訴。但是行政訴前申請程序必須要不同于訴前復議程序。行政訴前申請程序的設(shè)置目的在于給行政機關(guān)一個訴前警示，督促其盡快履行義務(wù)；訴前復議程序則通過復議這種準司法的程序作出決定，是“窮盡行政救濟原則”的體現(xiàn)，強行設(shè)定復議前置程序會侵蝕行政訴訟本來就過于狹窄的存在空間。因此，本文不建議公益訴訟規(guī)定復議前置程序，因為這樣只會給原告增加不必要的程序障礙。

（四）訴訟費用的分擔配置

公益訴訟成本如何分擔配置，直接影響公民利用司法救濟實現(xiàn)權(quán)利的機會。因為“無論審判能夠怎樣完美地實現(xiàn)正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現(xiàn)正義的希望”。[6]通常情況下，“敗訴者負擔”是訴訟成本配置的一般原則。但當事人啟動公益訴訟的程序是為了公共利益，“敗訴者負擔”的原則就有可能將關(guān)心公益訴訟的原告阻擋于法院的大門之外。建議配置三種途徑解決訴訟費用問題。一是訴訟費用由國家公共財政負擔，而其他訴訟費用，如律師費、鑒定費等，仍應由敗訴人承擔。二是將公益訴訟納入政府法律.助的范圍，并鼓勵個人或民間公益法組織為公益訴訟案件提供代理和咨詢服務(wù)。三是律師費、鑒定費等其他訴訟費用可以通過公益性組織或特定的國家機關(guān)設(shè)立的公益訴訟基金會提供資金支持。教育公益訴訟的原告即可通過專門的教育公益訴訟基金會減輕訴訟費用的壓力。與教育相關(guān)的基金運作在中國已經(jīng)有了比較好的制度基礎(chǔ)和經(jīng)驗積累，如“希望工程”就是由共青團中央及中國青少年發(fā)展基金會以救助貧困地區(qū)失學少年兒童為目的，于1989年發(fā)起的一項公益事業(yè)。該基金的宗旨是資助貧困地區(qū)失學兒童重返校園，建設(shè)希望小學，改善農(nóng)村辦學條件。其實施的兩大主要公益項目為.建希望小學與資助貧困學生?！跋Ｍこ獭被鸪闪⒁延?0余年，在幫助眾多兒童實現(xiàn)求學夢的同時，更成為了最能夠代表中國特色的全球性公益品牌。如果今后能將教育公益訴訟的費用納入希望工程或諸如此類的教育公益基金中，不失為一種可行的路徑。

[1]溫輝.受教育權(quán)可訴性研究[J].行政法學研究，2000（3）.

[2]桂萍.論司法審查介入學術(shù)自由的合理限度[J].現(xiàn)代教育科學，2006（1）.

[3]范履冰.我國教育公益訴訟制度的建構(gòu)探析[J].現(xiàn)代法學，2008（5）.

[4]湯堯.論教育公益訴訟提起的條件[J].教育科學，2006（6）.

[5]尹力.教育公益訴訟：受教育權(quán)利司法保障新進展[J].教育理論與實踐，2008（10）.

[6]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988.