安巧珍，常寶紅，陳曉玉

河北師范大學，河北 石家莊 050024

黨的十七大報告提出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府；十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》也明確指出：深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模瑥闹贫壬细玫匕l(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更加有效地提供社會公共產(chǎn)品。2011年，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要對轉(zhuǎn)變政府職能作出了具體的部署。在十八大報告中，胡錦濤同志進一步強調(diào)，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。河北省第八次黨代會提出建設(shè)經(jīng)濟強省、和諧河北的戰(zhàn)略目標，必須推動各級政府職能轉(zhuǎn)變，提高效能，實現(xiàn)管理與服務(wù)的統(tǒng)一。因此，轉(zhuǎn)變政府職能任務(wù)艱巨，意義重大。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的科學含義和現(xiàn)實意義

政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機關(guān)在一定時期內(nèi)對社會公共事務(wù)管理的職責、作用、功能的轉(zhuǎn)換。它主要包括管理職權(quán)、職責的改變，管理角色的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法及其模式的轉(zhuǎn)變。政府職能的轉(zhuǎn)變就是要明確兩個問題：政府應(yīng)該干什么？政府應(yīng)該怎樣干？一個涉及政府的職能定位，一個關(guān)乎政府行政的方法和內(nèi)容。黨的十六大報告指出，政府的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，政府機構(gòu)應(yīng)該按這個總要求轉(zhuǎn)變職能。政府的職能轉(zhuǎn)變，是不斷改革權(quán)力過分集中的行政管理體制，實現(xiàn)公共權(quán)力在政府和社會之間的合理配置。在此，需警惕兩種錯誤傾向：一種是政府只充當“守夜人”的消極政府理念，另一種是政府無所不能、無所不包的積極政府理論。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。

政府職能轉(zhuǎn)變是一個歷史過程，在不同的時期有不同的內(nèi)容。政府職能轉(zhuǎn)變也是一個動態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合的過程，在改革開放的關(guān)鍵時期，意義尤為重要。

首先，政府職能轉(zhuǎn)變是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展完善的迫切要求。隨著改革開放的全面推進，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，政府職能的轉(zhuǎn)變勢在必行。在市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)政企分開、政資分開，彌補市場調(diào)節(jié)的不足，必須使政府從微觀經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)變到宏觀經(jīng)濟管理和間接調(diào)控上來，以便解決市場失靈和市場滯后的問題。

其次，政府職能轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心問題在于重塑政府與市場的關(guān)系。中央提出，要把“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重要目標和戰(zhàn)略舉措，“十二五”期間，應(yīng)把這個作為主線來推進改革。過去一段時間，經(jīng)濟發(fā)展方式很難轉(zhuǎn)變的原因，主要是體制方面的，包括財稅體制、價格體制，也包括行政管理體制、干部考核體制。所以，政府職能轉(zhuǎn)變是下一步經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前提和關(guān)鍵。

再次，政府職能轉(zhuǎn)變是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。要實現(xiàn)這些基本目標和基本要求，必須把政府職能轉(zhuǎn)變到社會管理和公共服務(wù)上來。要“更加注重公共服務(wù)，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化”。政府要以優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，為社會公眾生活提供保障和創(chuàng)造條件。

最后，政府職能轉(zhuǎn)變是提高政府公信力的重要舉措。2005年，政府工作報告提出，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標，大力推進政務(wù)公開，增強政府工作透明度，提高政府公信力?！罢帕Α笔状蔚玫秸酱_認，并成為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容?！笆濉币?guī)劃建議提出，要把提高政府公信力作為轉(zhuǎn)變政府職能的落腳點。政府公信力是一個政府存在合法性的體現(xiàn)。當前，要提高政府的公信力必須轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從傳統(tǒng)模式的“單邊主義”，習慣于“唱獨角戲”、“拿主意”的角色中轉(zhuǎn)變過來。同時，政府公信力的提高也需要通過轉(zhuǎn)變政府職能來實現(xiàn)。

政府職能轉(zhuǎn)變的目標是實現(xiàn)公共利益最大化。在現(xiàn)實社會中，利益主體日益多元化，不同利益主體之間會有矛盾和沖突，但是，有一種作為與個人或群體利益交叉集合的公共利益是客觀存在的。這里的公共利益是指在特定社會條件下，具有社會共享性的全社會的整體共同利益。為此，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的重點

改革開放以來，政府職能隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需要發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，基本上適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。特別是近幾年來，各級政府紛紛圍繞“努力建設(shè)服務(wù)型政府”的目標，更加重視行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。

以河北省為例，目前省政府職能正在由“全能”向“有限”、由“人治”向“法治”、由封閉向透明、由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。近年來，河北省加大行政審批制度改革，早在2004年至2007年的三年里，就取消行政審批、行政許可項目1310項，取消率為57%。2009年，省政府又重點清理了一些與當前經(jīng)濟社會發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能要求不相適應(yīng)的收費項目，清理活動共涉及我省34個行政部門。在2007年到2009年的三年里，共取消行政審批項目1352項，取消率為59.2%，并對141項行政審批項目依法下放管理層級。這一職能的轉(zhuǎn)變，不僅減輕了企業(yè)和群眾的負擔，而且縮減了辦事環(huán)節(jié)，提高了行政效能，在服務(wù)型政府建設(shè)方面邁出了重要一步。為使權(quán)力更好地服務(wù)于民，河北省還加強了政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，在具有行政審批和公共服務(wù)職能的省直部門全部建立行政審批大廳；積極推行黨務(wù)公開、政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開和公共企事業(yè)單位辦事公開，特別是民生領(lǐng)域的信息公開。2012年，有36個省直部門公布了財政預(yù)決算。另外，河北省在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、公共文化、環(huán)境保護等公共服務(wù)方面的職能越來越突出，提高了政府的公信力。2012年上半年，河北省在財政收支矛盾突出的不利形勢下支出1376.9億元用于民生。在農(nóng)林水事務(wù)方面支出177.1億元，同比增長5.5%，兌付年度糧食和農(nóng)資補貼68.3億元；在社會事業(yè)投入方面支出1048.7億元，增長13%。其中教育支出上半年同期增長37.4%，預(yù)計全年將達到591億元，財政支出比將達到18%；全省醫(yī)療衛(wèi)生支出增長24.3%；完善保障性安居工程“5+1”籌資模式；落實省級以上資金2.2億元用于支持食品和重點產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。這些措施凸顯了政府的服務(wù)意識，提升了政府形象。

但是，由于體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜性和改革的曲折性，政府職能轉(zhuǎn)變還存在許多問題。比如，政府的“越位”“錯位”現(xiàn)象時有發(fā)生，存在宏觀管理“微觀化”等問題。同時，有些該由政府管，政府卻沒有管到位、沒有管好的事也常有發(fā)生，特別是在社會管理創(chuàng)新和提供公共服務(wù)方面還比較薄弱。政府職能轉(zhuǎn)變的緩慢，制約著行政管理體制的改革進程，制約著人民共享改革成果的步伐。因此，在今后的一段時間，政府改革的重點應(yīng)該是：

第一，加強政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。省級政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能就是對省內(nèi)的總需求和總供給進行總量調(diào)控，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。政府主要運用經(jīng)濟手段和法律手段進行總的調(diào)節(jié)，同時，通過制定政策、發(fā)布信息等手段來規(guī)范市場準入，調(diào)控市場運行，不是通過行政命令或者行政審批來直接干預(yù)經(jīng)濟主體的運行。當前社會有很多發(fā)展失衡的地方，比如經(jīng)濟增長與社會發(fā)展失衡，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題的出現(xiàn)，無不與政府的發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、管理方式有關(guān)。政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)的時候，要注重市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。但是，從資金、土地等要素市場和行業(yè)壟斷的問題來看，政府在當前仍然掌握著一些甚至大量經(jīng)濟資源的直接分配權(quán)，這在一定程度上限制了市場作用的發(fā)揮。同時，伴隨著一系列食品藥品質(zhì)量安全問題的發(fā)生，暴露出了政府監(jiān)管不到位的體制性弊端。因此，加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管是政府職能轉(zhuǎn)變的首要議題。

第二，強化政府的社會管理職能，加強和創(chuàng)新社會管理。胡錦濤同志指出，社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面。社會管理包括宏觀管理和微觀管理。領(lǐng)域不同管理的維度也不同。在關(guān)乎經(jīng)濟社會事務(wù)方面要進行宏觀管理，省級政府的職責在于確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本省經(jīng)濟社會事務(wù)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范。徹底進行政企分開，對一些應(yīng)該由企業(yè)做的事情，比如招商引資，政府不再干預(yù)；同時，還要政資分開，企業(yè)是市場的真正主體，在競爭中要自主經(jīng)營、自負盈虧；政府需要做的是為企業(yè)的公平競爭提供良好的外部環(huán)境和統(tǒng)一的準入標準。省級政府按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學配置各市、縣級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。

第三，突出政府的公共服務(wù)職能，構(gòu)建服務(wù)型政府。黨的十六屆六中全會提出，“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”。十七大、十八大反復(fù)強調(diào)，深化行政管理體制改革，建設(shè)職能科學、人民滿意的服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府，就是把政府的職能集中體現(xiàn)在服務(wù)上。政府要以服務(wù)人民、服務(wù)市場為己任，真正做到以人為本。正如溫家寶總理所說:“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終是為人民服務(wù)?！边@一職能要求，政府要把人民群眾最關(guān)心、與人民群眾聯(lián)系最密切的民生問題作為重要任務(wù)。響應(yīng)中央號召，一些省市已經(jīng)進入了服務(wù)型政府建設(shè)的全面推進階段。2012年1月10日，河北省政府工作報告在論述“努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”時強調(diào)，要強化服務(wù)，一心為民，“把人民群眾的需要放在首位，真正做到思想上尊重群眾，感情上貼近群眾，行動上深入群眾，工作上依靠群眾”。這一任務(wù)任重而道遠，必將是政府未來工作的重點。

三、政府職能轉(zhuǎn)變的途徑

政府職能轉(zhuǎn)變是一項巨大工程，需要循序漸進，逐步開展。根據(jù)我省政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀和下一步轉(zhuǎn)變的重點，我們建議如下。

首先，進行政府職能的市場化改革，為政府職能減負。在市場經(jīng)濟體制建立的過程中，市場和政府各自肩負著不同的職能，二者在根本上不對立，但也不可互相代替。市場應(yīng)充分發(fā)揮在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置作用，政府應(yīng)在市場發(fā)揮基礎(chǔ)性資源配置的前提下補充市場機制的不足。政府為市場經(jīng)濟的良性運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，并制定科學、可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，制定統(tǒng)一的市場準入規(guī)則和公布正確的信息，市場才能充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，使社會資源得到充分利用。政府與市場之間是一種合作關(guān)系，這就要求政府要按照市場經(jīng)濟規(guī)律履行好經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能，加大力度整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。同時，政府要充分發(fā)揮監(jiān)護人的角色，即監(jiān)管職能。各級政府應(yīng)成立不同層次的監(jiān)管部門，使每一層級的權(quán)利都能得到監(jiān)督，使政府權(quán)利在陽光下運行。

其次，改革行政審批制度，簡化審批流程。十八大報告指出，政治體制改革的重要任務(wù)之一就是，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”。根據(jù)這一要求，今后，我們要實行行政審批的標準化、法制化，實現(xiàn)行政許可的法定化和實施的標準化，同時，非行政許可的其他審批也要實現(xiàn)標準化和法定化?？梢越⒁慌娮颖O(jiān)察系統(tǒng)，以便更好地規(guī)范行政審批行為，方便市民辦事?？梢猿闪⑹姓?wù)中心，能夠當場辦結(jié)的絕不拖延。需要完善社會聽證、決策評估、合法審查等制度，加強電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)行政許可的辦理事項，如項目名稱、法律依據(jù)、辦理程序、辦理結(jié)果等，全程公開審批?？梢越梃b深圳、大連、成都等城市的做法，進一步提高行政效率。

再次，增強服務(wù)意識，提升政府公信力。黨的十八大報告提出，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。這既是政府面對社會生態(tài)急劇變化的能動適應(yīng)，也是建設(shè)和諧社會的重要要求。政府職能的轉(zhuǎn)變，既不是簡單的集權(quán)，也不是簡單的放權(quán)，而是在各級政府之間合理配置權(quán)力。當前，各級政府應(yīng)該關(guān)注民生，發(fā)揮好公共服務(wù)的組織者和公共產(chǎn)品的主要提供者的作用。要加大對企業(yè)的服務(wù)力度。各級政府要建設(shè)良好的軟環(huán)境，營造引商、安商的良好氛圍，從企業(yè)的主人變?yōu)槠髽I(yè)的仆人，踐行管理即服務(wù)的理念。要從法制環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、政策環(huán)境和輿論環(huán)境方面入手，做好企業(yè)的領(lǐng)路人和公仆。

最后，堅持以人為本，人民至上。無論在制定政策，還是在行政執(zhí)法過程中，政府都要堅持人民至上的觀點。市場監(jiān)管也好，社會管理也好，說到底都是對人的管理和服務(wù)，都涉及到人民群眾的切身利益。所以，政府部門都應(yīng)樹立以人為本、服務(wù)為先的理念，寓管理于服務(wù)之中，努力實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機統(tǒng)一，讓群眾感受到權(quán)益有保障，心情才舒暢。正如胡錦濤同志所說，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。要發(fā)揮人民群眾的首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民群眾開創(chuàng)新形勢下社會管理新局面。要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為政府職能轉(zhuǎn)變的出發(fā)點和落腳點。要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，比如就業(yè)、社保、醫(yī)療等問題。建議組成調(diào)查組深入民間，真正摸清到底有多少畢業(yè)生未能就業(yè)、有多少舊樓需要安裝電梯；真正摸清群眾到底需要什么樣的公園、為什么路修了但交通依舊擁堵……唯有此，才能真正保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。

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