王思斌

(北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系，北京，100871)

中共中央十六屆六中全會(huì)以來，我國的社會(huì)工作進(jìn)入快速發(fā)展期。近幾年來，在民政部等黨政部門的大力推動(dòng)下，社會(huì)工作制度建設(shè)明顯加快，并表現(xiàn)出自己的特點(diǎn)。本文擬對社會(huì)工作制度的發(fā)展進(jìn)程及特點(diǎn)做些分析，希望對我國社會(huì)工作制度建設(shè)有推動(dòng)作用。

一、制度建設(shè)的含義及基本視角

1．研究制度的視角

制度(institution)或社會(huì)制度是眾多學(xué)科研究的重要內(nèi)容，也是社會(huì)、社會(huì)組織(機(jī)構(gòu))結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的基本要素。社會(huì)學(xué)和人類學(xué)較早注重對社會(huì)制度的研究，甚至有學(xué)派認(rèn)為社會(huì)學(xué)就是研究社會(huì)制度的［1］。20世紀(jì)80年代以來，隨著新制度主義的發(fā)展，制度研究在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)等諸多學(xué)科，在社會(huì)組織、集體行動(dòng)等領(lǐng)域獲得了豐碩成果。按照斯格特(Scott)的分類和解釋，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度強(qiáng)調(diào)管理，政治學(xué)、傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)中的制度強(qiáng)調(diào)規(guī)范，現(xiàn)代社會(huì)學(xué)、人類學(xué)的制度強(qiáng)調(diào)文化—認(rèn)知［2］。斯格特對三個(gè)學(xué)科(傳統(tǒng))中的制度研究成果進(jìn)行了梳理，包括對制度的建立、制度化、制度過程等方面的研究成果進(jìn)行比較和總結(jié)，為我們從總體上了解和認(rèn)識(shí)制度研究提供了方便。斯格特還將三個(gè)視角統(tǒng)合起來，給制度下了一個(gè)綜合性定義，認(rèn)為制度包括為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性要素以及相關(guān)的活動(dòng)與資源［3］。這個(gè)定義是列舉式的。如果從更本質(zhì)的角度來看，可以說制度或社會(huì)制度是人們在共同的社會(huì)生活中形成的、指導(dǎo)人們的社會(huì)活動(dòng)的、穩(wěn)定的規(guī)范體系［4］191。制度普遍存在于人們的各種活動(dòng)之中，而且有層次之分，比如法律、政策、規(guī)定等都可以看作是制度的不同表現(xiàn)形式。本文研究社會(huì)工作制度建設(shè)，會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)因素、政治因素，但更多地是從社會(huì)學(xué)的視角進(jìn)行分析。

2．制度建設(shè)

制度建設(shè)是本文的核心議題，它指的是某種制度的建設(shè)或建構(gòu)。這一議題與制度的產(chǎn)生、形成、制度化和發(fā)揮作用等一系列過程有關(guān)。制度建設(shè)作為一種過程同參與的行動(dòng)者有關(guān)，但對于不同的制度形成邏輯來說，這些行動(dòng)者在制度建設(shè)中的作用是不一樣的。有學(xué)者認(rèn)為，制度的起源有自然起源和人為設(shè)計(jì)兩種。前者是指某種制度是人們在長期的共同生活中自然而然形成的，在這一過程中人為的“建設(shè)”力量并不明顯。后者則指某種制度是人們有意識(shí)地設(shè)計(jì)和建設(shè)的結(jié)果［5］192。從制度設(shè)計(jì)者的角度來看，制定和完善規(guī)則、使相關(guān)人員認(rèn)同規(guī)則并去實(shí)行的過程就是制度建設(shè)。一段時(shí)間以來，為了走出比較嚴(yán)重的失序或無法可依狀態(tài)，政府強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，要進(jìn)行“創(chuàng)制”，就是在后者意義上來使用制度建設(shè)的。如果再回到上面斯格特對制度的分類闡述上去，實(shí)際上制度建設(shè)更傾向于功能主義的理解，因?yàn)槟撤N制度對人們來說是必需的，所以要建立某種制度，并使之發(fā)揮作用。無論經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的，還是從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度來看，制度建設(shè)都是當(dāng)事人有意達(dá)致某種共同目標(biāo)所需要的，它是實(shí)現(xiàn)這些共同目標(biāo)的條件。在這一重意義上來說，制度建設(shè)是理性主義的。在學(xué)術(shù)研究上，制度建設(shè)的概念并不凸顯。本文討論在當(dāng)今社會(huì)背景下我國的社會(huì)工作制度建設(shè)，指的是政府、社會(huì)工作群體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)工作制度的設(shè)計(jì)、構(gòu)型、體系化并使其發(fā)揮作用的行動(dòng)和過程。

二、我國的社會(huì)工作制度建設(shè)實(shí)踐

1．我國社會(huì)工作制度建設(shè)的內(nèi)容

社會(huì)工作的有效實(shí)施和社會(huì)工作事業(yè)的發(fā)展需要有效的制度作保障，這里不但需要具體的社會(huì)工作服務(wù)規(guī)則，而且需要相關(guān)制度整合成為支持體系。

雖然各地有過一些社會(huì)工作制度建設(shè)的局部實(shí)踐，但是從國家層面上來看，我國的社會(huì)工作制度建設(shè)應(yīng)該是中共中央十六屆六中全會(huì)之后的事。按照十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》的表述，社會(huì)工作的基本制度是“以培養(yǎng)、評價(jià)、使用、激勵(lì)為主要內(nèi)容的政策措施和制度”。與實(shí)際工作相連接，研究者多將社會(huì)工作制度建設(shè)聚焦于社會(huì)工作人才隊(duì)伍，圍繞社會(huì)工作人才培養(yǎng)、評價(jià)、使用、激勵(lì)來研究制度建設(shè)問題［5］167－172;也有研究者從制度角度研究中國本土社會(huì)工作的規(guī)律和模式［6］。應(yīng)該說，盡管社會(huì)工作人才制度還不是社會(huì)工作制度的全部，但是從當(dāng)前我國發(fā)展社會(huì)工作的實(shí)際進(jìn)程和主要任務(wù)來看，社會(huì)工作人才的培養(yǎng)、評價(jià)、使用和激勵(lì)確實(shí)是我國社會(huì)工作制度建設(shè)的核心。作為社會(huì)工作的主抓部門，民政部在其職能范圍內(nèi)，在社會(huì)工作者職業(yè)水平評價(jià)、順勢推動(dòng)各領(lǐng)域的社會(huì)工作試點(diǎn)和發(fā)展，并推動(dòng)社會(huì)工作制度建設(shè)方面做了大量卓有成效的工作。

當(dāng)然，從社會(huì)工作的本質(zhì)特征——為有需要人群提供福利服務(wù)的性質(zhì)來看，社會(huì)工作制度要廣泛得多。它應(yīng)該包括:(1)有關(guān)社會(huì)工作人員的制度，這里有社會(huì)工作人員的培養(yǎng)、人員資格、任務(wù)和責(zé)任、權(quán)利和報(bào)酬、價(jià)值倫理等方面的規(guī)定;(2)社會(huì)福利資源籌集與合理配送的制度，包括社會(huì)福利服務(wù)資源的類型與來源、籌集方式、服務(wù)對象的確定、福利資源的分配標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)工作服務(wù)的提供方式的規(guī)定;(3)保障社會(huì)工作服務(wù)有效提供的制度，包括機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù)的程序和控制管理的一系列規(guī)定，以及外部保障機(jī)制;(4)社會(huì)工作效能評價(jià)制度，包括社會(huì)工作者(機(jī)構(gòu))服務(wù)的直接效果、社會(huì)服務(wù)效率、社會(huì)服務(wù)的社會(huì)效果的評價(jià)制度;(5)社會(huì)工作群體自律和事業(yè)持續(xù)發(fā)展的制度，包括社會(huì)工作群體(機(jī)構(gòu))的專業(yè)自律，社會(huì)工作者(機(jī)構(gòu))之間的相互關(guān)系，社會(huì)工作者(機(jī)構(gòu))的社會(huì)問責(zé)，社會(huì)工作者的能力提升及完善方面的規(guī)定。還有其他相關(guān)制度。這些制度的有效整合可以形成社會(huì)工作的制度體系。

社會(huì)工作制度是分層次、分領(lǐng)域的。有的制度是涵蓋全國的、是在全國范圍內(nèi)實(shí)施的制度;有的則是地方性制度，它只在一定區(qū)域發(fā)揮作用。有的制度可以指導(dǎo)不同領(lǐng)域社會(huì)工作的發(fā)展，有的只在某一實(shí)務(wù)領(lǐng)域起作用。制度的層次性和領(lǐng)域性，既使某些制度可以先行突破，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，也預(yù)示著它在更大范圍推廣需要花費(fèi)較大氣力。

制度是實(shí)踐的，即任何制度都需要一個(gè)制定和形成過程，同時(shí)需要能真正落實(shí)和發(fā)揮作用。無論社會(huì)工作制度的制定形成，還是落實(shí)發(fā)揮功能，都是各類行動(dòng)者——黨政部門、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者、服務(wù)對象以致外部環(huán)境要素或多或少共同參與的過程。因此，研究社會(huì)工作制度建設(shè)又要分析各種行動(dòng)者的參與，從而實(shí)現(xiàn)作為規(guī)則的制度和作為行動(dòng)的制度的相互連接，進(jìn)而認(rèn)識(shí)社會(huì)工作制度建設(shè)的本質(zhì)。

2．我國的社會(huì)工作制度建設(shè)進(jìn)程與政府實(shí)踐

十六屆六中全會(huì)以后，我國在國家層面加快了社會(huì)工作制度建設(shè)。這種制度建設(shè)不但來自于中央黨政部門自上而下的政策設(shè)計(jì)和推動(dòng)，也來自于地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐。在中央層次上，近些年來重要的政策文件有:中共中央國務(wù)院2010年6月頒發(fā)的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，中組部、民政部等18部委2011年10月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍的意見》，中組部、民政部等19部委2012年4月聯(lián)合發(fā)布的《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2010—2020年)》，還有中組部、民政部等部委2012年9月聯(lián)合發(fā)布的《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)、革命老區(qū)社會(huì)工作專業(yè)人才支持專項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施方案》，2012年11月民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》。加上2006年7月民政部、人事部聯(lián)合發(fā)布的《社會(huì)工作者職業(yè)水平評價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》?？梢哉f，在國家層面，社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的總體制度安排已基本形成，大體上完成了社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的“頂層設(shè)計(jì)”。因?yàn)樯鲜稣呶募坏珜θ珖鐣?huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)提出了方向和具體要求，而且有些政策已經(jīng)在全國范圍內(nèi)得到實(shí)施，其中尤以職業(yè)水平評價(jià)、政府購買社會(huì)工作服務(wù)和“三區(qū)”人才支持專項(xiàng)計(jì)劃最為突出［7］。

另外是地方性社會(huì)工作制度的發(fā)展。由于改革開放以來我國實(shí)行了中央政策引導(dǎo)、地方政府先行先試的改革和創(chuàng)新體制，所以許多政策和制度都是通過某些地區(qū)先行試點(diǎn)、獲得經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)驗(yàn)提煉、普遍推廣的邏輯過程實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)工作的制度建設(shè)也是如此。十六屆六中全會(huì)以來，民政部等部委圍繞著社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)開展試點(diǎn)、培育典型、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、形成制度，做了大量開創(chuàng)性工作。上海、深圳、廣州等地在發(fā)展社會(huì)工作方面積極作為，它們的經(jīng)驗(yàn)對我國社會(huì)工作的發(fā)展發(fā)生了重要的推動(dòng)作用。

關(guān)于上海市、深圳市、廣州市的社會(huì)工作發(fā)展和制度建設(shè)，《中國社會(huì)工作》雜志已有專輯分別介紹，研究者們也總結(jié)了它們的特征［8］。上海的社會(huì)工作起步較早，它較早出臺(tái)了發(fā)展社會(huì)工作的政策法規(guī)，建立社會(huì)工作者職業(yè)水平考試和登記注冊制度，政府通過購買服務(wù)等方式支持高校教師領(lǐng)辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作的“三社互動(dòng)”，上海的社會(huì)工作制度建設(shè)是比較領(lǐng)先的?？偟目磥?，上海的社會(huì)工作在各個(gè)領(lǐng)域都有發(fā)展，其中由政法委牽頭組建的自強(qiáng)社會(huì)服務(wù)總社、新航社區(qū)服務(wù)總站、陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心通過政府購買服務(wù)的方式分別為藥物濫用人員、社區(qū)矯正人員和“失學(xué)、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年提供專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，表現(xiàn)得更加突出。

深圳的社會(huì)工作雖然整體上起步較晚，但是發(fā)展很快，其制度化的標(biāo)志是“1+7”文件的出臺(tái)和實(shí)施。深圳社會(huì)工作堅(jiān)持政府主導(dǎo)、民間運(yùn)作、專業(yè)化職業(yè)化發(fā)展的基本方向，在購買崗位和服務(wù)項(xiàng)目、發(fā)展社會(huì)組織、整合各種資源方面做出了制度化安排［9］，全市實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)工作政策，并大力推進(jìn)政策的落實(shí)，是社會(huì)工作制度建設(shè)的典范。

廣州的社會(huì)工作是在廣東省發(fā)展社會(huì)工作的整體布局下開展的，但是又有自己的特點(diǎn)。廣州市以中央推動(dòng)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理創(chuàng)新為契機(jī)，學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗(yàn)在全市大力推動(dòng)社會(huì)工作的發(fā)展，其載體是在街道層次普遍建立家庭綜合服務(wù)中心，由政府出資購買社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。其氣勢之大國內(nèi)少見，對社會(huì)工作的推進(jìn)也十分明顯。隨著社會(huì)工作的發(fā)展，各種相關(guān)政策法規(guī)不斷出臺(tái)。近幾年來，廣東省委省政府制定發(fā)布了一系列有關(guān)社會(huì)工作發(fā)展的政策文件，鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)工作，促進(jìn)社會(huì)建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)體制改革，發(fā)展社會(huì)服務(wù)。《廣州市社會(huì)工作專業(yè)崗位設(shè)置及社會(huì)工作專業(yè)人員薪酬待遇實(shí)施辦法(試行)》(穗民［2010］229號文件)則對社會(huì)工作發(fā)展最為重要的崗位和薪酬作出規(guī)定，保障著社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍和服務(wù)的健康發(fā)展。

上海、深圳、廣州、北京等發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的社會(huì)工作發(fā)展較快，其制度建設(shè)也走上議程，但是各地的發(fā)展重點(diǎn)、特點(diǎn)、制度建設(shè)的程度也有不同。在中西部地區(qū)，也有一些社會(huì)工作發(fā)展的孤島，但總體上來說，那里的社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展和制度建設(shè)還是比較落后的。由于我國的社會(huì)工作發(fā)展普遍采取了政府主導(dǎo)的模式，所以，政府對社會(huì)工作的認(rèn)識(shí)在很大程度上影響著社會(huì)工作事業(yè)及制度的發(fā)展。就社會(huì)工作制度建設(shè)的實(shí)踐來說，民政部門代表的政府主要著力于社會(huì)工作人才評價(jià)制度，另外也推動(dòng)社會(huì)工作者使用制度、激勵(lì)制度的建設(shè)。從實(shí)際效果來說，人才評價(jià)制度的建設(shè)已經(jīng)比較完整、系統(tǒng)，制度實(shí)踐基本上是順暢的，而使用制度、激勵(lì)制度的建設(shè)還在努力之中。

3．社會(huì)工作教育群體在社會(huì)工作制度建設(shè)中的作用

國(境)外的社會(huì)工作制度在其形成中專業(yè)群體都發(fā)揮了重要作用，很多國家和地區(qū)的社會(huì)工作制度是在社會(huì)工作專業(yè)群體的規(guī)范化和自律中形成的，雖然這里也有作為社會(huì)工作資源提供者的政府和社會(huì)的問責(zé)推動(dòng)。在我國，由于社會(huì)工作教育的先行特征，即專業(yè)社會(huì)工作首先是在教育領(lǐng)域出現(xiàn)的，是社會(huì)工作教育者首先承辦了社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)社會(huì)工作專業(yè)實(shí)踐，所以社會(huì)工作教育群體在社會(huì)工作制度建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。這表現(xiàn)在七個(gè)方面。第一，社會(huì)工作教育者對社會(huì)工作教育制度的安排和實(shí)踐發(fā)揮了重要作用。人才培養(yǎng)是我國發(fā)展社會(huì)工作的前提，社會(huì)工作教育制度是社會(huì)工作制度的重要組成部分。我國社會(huì)工作的課程體系、教學(xué)實(shí)習(xí)、學(xué)生培養(yǎng)都是通過教育工作者來實(shí)現(xiàn)的。在這其中，具有半官方性質(zhì)的教育部高等學(xué)校社會(huì)學(xué)學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、社會(huì)工作教育團(tuán)體(如中國社會(huì)工作教育協(xié)會(huì))和社會(huì)工作院校的負(fù)責(zé)人和教師對社會(huì)工作教學(xué)體系的形成做出了重要貢獻(xiàn)。第二，社會(huì)工作教師通過指導(dǎo)學(xué)生實(shí)習(xí)或自己做志愿者進(jìn)入或“嵌入”社會(huì)工作實(shí)踐［10］，對社會(huì)工作政策、規(guī)則的制定和實(shí)施有一定影響。第三，社會(huì)工作畢業(yè)生作為社會(huì)工作教育的產(chǎn)品和專業(yè)人才直接參與社會(huì)服務(wù)實(shí)踐，將他們所受的教育(價(jià)值觀、工作方法、工作模式、職業(yè)精神等)帶入實(shí)踐，這種實(shí)踐作為某種“經(jīng)驗(yàn)”會(huì)影響社會(huì)工作制度的框架和內(nèi)容。第四，社會(huì)工作教師參與社會(huì)工作教材包括社會(huì)工作師職業(yè)水平評價(jià)考試教材的編寫，對社會(huì)工作實(shí)踐者進(jìn)行培訓(xùn)，也影響著社會(huì)工作制度建設(shè)。第五，社會(huì)工作教育者受邀參加政府關(guān)于社會(huì)工作政策的研究工作，提供建議，對社會(huì)工作制度的制定發(fā)揮直接影響。第六，社會(huì)工作教師領(lǐng)辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，通過接受委托或競爭的方式承接政府和社區(qū)派給的服務(wù)，參與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目管理，直接與政府的相關(guān)政策打交道，對政府制定和修訂社會(huì)工作政策有直接影響。第七，社會(huì)工作學(xué)者通過發(fā)表有關(guān)論文和報(bào)告，向社會(huì)和政府宣傳社會(huì)工作，促進(jìn)對社會(huì)工作的正確理解，也對社會(huì)工作制度建設(shè)發(fā)生正面而積極的影響。

總的說來，社會(huì)工作教育群體(在某種意義上也是我國最早的社會(huì)工作專業(yè)群體)從一開始就積極參與社會(huì)工作制度的建構(gòu)。在社會(huì)工作制度體系建設(shè)中，他們的突出作用主要在社會(huì)工作人才培養(yǎng)和評價(jià)方面。其作用方向是促進(jìn)社會(huì)工作的專業(yè)化，盡量使社會(huì)工作制度具有專業(yè)特征。

三、我國社會(huì)工作制度建設(shè)的特征

發(fā)展社會(huì)工作是政府應(yīng)對社會(huì)問題、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)措施，因而它是人為建構(gòu)的過程。與西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)工作制度建設(shè)的內(nèi)生性不同，我國的社會(huì)工作制度建設(shè)表現(xiàn)出一些重要特征。

第一，黨政主導(dǎo)—專業(yè)引導(dǎo)。雖然我國的社會(huì)工作是教育先行的，但是作為規(guī)范和指導(dǎo)社會(huì)工作發(fā)展的社會(huì)工作制度則是黨政主導(dǎo)的。在發(fā)展社會(huì)工作問題上，我國一直堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、社會(huì)運(yùn)作、公眾參與的原則，社會(huì)工作制度建設(shè)同樣體現(xiàn)了黨政主導(dǎo)的特點(diǎn)，即關(guān)于社會(huì)工作發(fā)展的基本政策和制度都是各級政府推動(dòng)制定和實(shí)施的。這與我國由政府主導(dǎo)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)政府、弱社會(huì)格局是一致的，也與長期以來執(zhí)政黨的社會(huì)動(dòng)員傳統(tǒng)有關(guān)。我國的社會(huì)工作制度也呈現(xiàn)出明顯的專業(yè)引導(dǎo)的特征，即我國建立的社會(huì)工作制度是指導(dǎo)和規(guī)范專業(yè)社會(huì)工作的制度。盡管社會(huì)工作作為一種新事物很多干部還不甚理解，但是社會(huì)工作人才建設(shè)主管和主導(dǎo)部門一直明確表示要堅(jiān)持社會(huì)工作發(fā)展的專業(yè)方向，在這方面，我國社會(huì)工作專業(yè)群體(教育群體)的作用是不可忽視的。

第二，局部先行的非均衡發(fā)展。社會(huì)工作對我國來說是一個(gè)新事物。由于我國社會(huì)的復(fù)雜性和地區(qū)差異，對于新事物或創(chuàng)新常常采用先試點(diǎn)、后推廣的做法，有一定條件且領(lǐng)導(dǎo)人有一定認(rèn)識(shí)的可能“先行先試”，并由上級主管部門培植經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)工作的發(fā)展及制度建設(shè)也是如此。發(fā)達(dá)地區(qū)某些城市的社會(huì)工作發(fā)展較快，但也有一些“按兵不動(dòng)”，至于東中西部之間的差距就更大。同樣，不同系統(tǒng)之間推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的程度也有很大差異。雖然18部委、19部委共同簽署了文件，但是不少部門對社會(huì)工作基本沒有推動(dòng)，既有的社會(huì)工作政策在這些部門還被空置。還有，就是在一個(gè)政府部門(系統(tǒng))內(nèi)部，各部門發(fā)展社會(huì)工作的積極性也大不相同，更不用說形成完整的社會(huì)工作制度。這就是說，社會(huì)工作制度建設(shè)是非均衡、非系統(tǒng)的。

第三，地方政府的選擇性。社會(huì)工作在各地、各部門系統(tǒng)發(fā)展?fàn)顩r不同，很大程度上源自于部門和地方黨政負(fù)責(zé)人的選擇。除了負(fù)責(zé)人的事業(yè)或眼光之外，影響其選擇的重要因素是他們對發(fā)展社會(huì)工作重要性的認(rèn)識(shí)，即他們認(rèn)為發(fā)展社會(huì)工作對其所要完成的主要任務(wù)、所要解決的迫切問題的貢獻(xiàn)。當(dāng)?shù)胤近h政負(fù)責(zé)人全力追求GDP的發(fā)展、困擾于上訪或維穩(wěn)時(shí)，就可能把以服務(wù)為基本內(nèi)容、眼前的政績效果不彰但對社會(huì)秩序有長效貢獻(xiàn)的社會(huì)工作置于十分次要的地位，甚至置之不理。我們發(fā)現(xiàn)，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展社會(huì)工作比較緩慢，發(fā)展社會(huì)工作的政策和制度都相當(dāng)缺乏。就是在東部發(fā)達(dá)省市，對社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理缺乏創(chuàng)新性思維的黨政領(lǐng)導(dǎo)人對發(fā)展社會(huì)工作也不甚積極。由于發(fā)展社會(huì)工作是非強(qiáng)制性的制度安排，所以地方政府就有了選擇性。

第四，試點(diǎn)與倡導(dǎo)性推廣。我國社會(huì)工作的發(fā)展得益于民政部門的大力推動(dòng)，但是由于民政部門還不是地方政府或其他部門工作成效的有權(quán)力的評價(jià)者，所以社會(huì)工作的發(fā)展就難以采取自上而下大面積推開的方法。現(xiàn)實(shí)做法是，民政部門與對發(fā)展社會(huì)工作有較高認(rèn)識(shí)的地方政府合作，進(jìn)行發(fā)展社會(huì)工作的某項(xiàng)試點(diǎn)，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過本系統(tǒng)向全國介紹，進(jìn)行倡導(dǎo)性推廣。這里所說的倡導(dǎo)性推廣不同于強(qiáng)制性推行，其力度明顯弱于自上而下的強(qiáng)制性推動(dòng)。采取倡導(dǎo)性推廣的基本原因在于推廣者缺乏自上而下的權(quán)力，發(fā)展社會(huì)工作還不是制度化的“規(guī)定動(dòng)作”。這使得社會(huì)工作在各地、各系統(tǒng)的發(fā)展?fàn)顩r有很大差異。

第五，整體規(guī)劃下的非系統(tǒng)性。十六屆六中全會(huì)的《決定》提出了發(fā)展社會(huì)工作的總體設(shè)想，中共中央國務(wù)院《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，18部委的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍的意見》，19部委的《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2010—2020年)》從人才隊(duì)伍的角度對社會(huì)工作的發(fā)展做出了宏觀規(guī)劃，形成了基本的制度建設(shè)。但是，這些制度主要針對的是社會(huì)工作人才隊(duì)伍發(fā)展，而關(guān)于社會(huì)工作人員使用、社會(huì)工作在各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵺`的政策和制度的制定還相對滯后。也就是說，社會(huì)工作制度還沒有完成整體建構(gòu)，還沒有形成社會(huì)工作制度體系。不少地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)對社會(huì)工作缺乏適當(dāng)?shù)恼J(rèn)知，對已出臺(tái)的制度規(guī)定貫徹不到位。這樣，從總體上來看，社會(huì)工作制度的實(shí)施或制度化還處在起始階段。

四、加快我國社會(huì)工作制度建設(shè)的迫切問題

制度建設(shè)是促進(jìn)、規(guī)范社會(huì)工作發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國的社會(huì)工作制度建設(shè)尚處于發(fā)展初期，應(yīng)該高度重視和加速社會(huì)工作制度的建設(shè)。根據(jù)上面的分析，迫切需要解決三個(gè)問題。

第一，制度的整體性建設(shè)。社會(huì)工作制度是一個(gè)體系，從人才隊(duì)伍建設(shè)的角度看，它包括培養(yǎng)、評價(jià)、使用、激勵(lì)等方面的政策和規(guī)范，此外還應(yīng)該有與社會(huì)工作實(shí)施相關(guān)的其他制度。目前，我國的社會(huì)工作人才培養(yǎng)和評價(jià)制度相對完整，使用和激勵(lì)方面的制度還相對滯后，而后者正是社會(huì)工作者堅(jiān)持致力于和做好社會(huì)工作服務(wù)的基礎(chǔ)。社會(huì)工作發(fā)展的實(shí)踐表明，一些地方社會(huì)工作發(fā)展緩慢、人才大量流失、社會(huì)工作服務(wù)水平難以提高，都與使用和激勵(lì)制度不健全有關(guān)。我國社會(huì)工作事業(yè)的健康發(fā)展迫切需要制度的整體性建設(shè)，迫切需要建立社會(huì)工作崗位開發(fā)、人才使用、工資待遇、晉升發(fā)展方面的制度，否則會(huì)掣肘其他制度發(fā)揮效力。當(dāng)然，就是人才培養(yǎng)和評價(jià)方面的制度，也有需要進(jìn)一步完善之處。如果社會(huì)工作制度不是系統(tǒng)化的、整體性的，就很難指導(dǎo)和保障社會(huì)工作的發(fā)展。對于我國的社會(huì)工作者職業(yè)水平評價(jià)制度已相對完整，但是使用制度、激勵(lì)制度還相當(dāng)滯后這個(gè)問題，中組部、民政部應(yīng)該與用人部門聯(lián)合，出臺(tái)相對統(tǒng)一的社會(huì)工作者崗位設(shè)置和使用制度，出臺(tái)社會(huì)工作從業(yè)人員的職級晉升和獎(jiǎng)懲制度，促進(jìn)培養(yǎng)制度與評價(jià)制度、使用制度的連接，以建立一個(gè)相對穩(wěn)定的、能夠吸引高水平社會(huì)工作者在業(yè)內(nèi)留下來并努力工作的制度體系。

第二，制度的協(xié)同建設(shè)。上面問題的關(guān)鍵是許多政府部門沒有協(xié)同合力參與社會(huì)工作的發(fā)展和制度建設(shè)。社會(huì)工作者的崗位、使用、報(bào)酬、待遇、晉升、發(fā)展這些涉及人事、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施等方面的問題，都不是主抓社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的民政部門能夠獨(dú)立解決的，其他權(quán)力部門(資源控制部門)不實(shí)質(zhì)性地參與，整體性的社會(huì)工作制度就建立不起來。很難說其他部門沒有任何積極性，但現(xiàn)實(shí)是，19部委中的許多部門對發(fā)展社會(huì)工作不主動(dòng)，只是儀式性地參與。這些部門至今還沒有真正負(fù)起聯(lián)合發(fā)布文件中自己所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，沒有出臺(tái)在本系統(tǒng)發(fā)展社會(huì)工作的政策，非主抓部門的“非責(zé)任”現(xiàn)象明顯。這種非協(xié)同現(xiàn)象在同一部門的亞部門之間也存在。要發(fā)展好社會(huì)工作，健全社會(huì)工作制度，必須有相關(guān)部門大力的、實(shí)質(zhì)性的協(xié)同。從制度體系建設(shè)來說，中組部、民政部應(yīng)進(jìn)一步督促參加文件連署的19部委，按照當(dāng)時(shí)的承諾制定本部門發(fā)展社會(huì)工作人才隊(duì)伍和社會(huì)工作服務(wù)的政策，要在部門系統(tǒng)落實(shí)文件精神上下功夫，同時(shí)注意不同系統(tǒng)政策的相對平衡和協(xié)調(diào)。在這方面，民政部門必須花更大力量去與相關(guān)部門協(xié)商，協(xié)助它們制定相關(guān)政策和制度。

第三，政府從即時(shí)政績理性走向持續(xù)發(fā)展理性。某些政府部門、地方政府對發(fā)展社會(huì)工作不甚積極，與他們對社會(huì)工作的看法，特別是其迫切性的認(rèn)識(shí)有關(guān)。改革開放以來，發(fā)展經(jīng)濟(jì)一直是第一任務(wù)，社會(huì)建設(shè)在很大程度上是被忽略的。在片面的經(jīng)濟(jì)增長帶來眾多社會(huì)問題的情況下，許多地方的對策就是維穩(wěn)，社會(huì)工作還沒有進(jìn)入他們的視野?？陀^地講，這些地方和部門的官員也不是不想改善民生、加強(qiáng)為民服務(wù)。但是，在即時(shí)政績理性的指導(dǎo)下，他們不得不優(yōu)先解決眼前最迫切、最能體現(xiàn)政績的問題，社會(huì)工作作為反映政績的慢變量被忽略了，但接下來的問題則是社會(huì)矛盾的積累。要發(fā)展社會(huì)工作，建立社會(huì)工作制度，就要變即時(shí)政績理性為持續(xù)發(fā)展理性，用國家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民幸福的總要求、總目標(biāo)來審視自己的工作，切實(shí)了解社會(huì)工作的標(biāo)本兼治功能，這樣就能實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作與其他工作的相互促進(jìn)和結(jié)合。中央領(lǐng)導(dǎo)人最近指出，要改進(jìn)干部考核方法手段，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容，不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄。這對于發(fā)展社會(huì)工作也應(yīng)該是適用的。作為一種激勵(lì)手段，應(yīng)該爭取將社會(huì)(福利)服務(wù)的指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)統(tǒng)計(jì)，把解決困難群體基本生活問題的制度化效果作為考核各級干部的重要指標(biāo)，把民眾特別是困難群眾對政府和社會(huì)提供服務(wù)的滿意程度納入評價(jià)干部的指標(biāo)體系，改變某些干部只重經(jīng)濟(jì)、不顧社會(huì)，只顧眼前、不顧長遠(yuǎn)的政績觀。社會(huì)建設(shè)真正被提到重要地位，社會(huì)工作制度的建設(shè)也就會(huì)順理成章。

毫無疑問，社會(huì)工作制度建設(shè)是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，上面指出的只是一些最基本、最重要的方面，因?yàn)檎俏覈鐣?huì)工作事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)者。除此之外，社會(huì)工作教育群體、社會(huì)工作實(shí)踐群體在制度建設(shè)方面也有許多工作要做，因?yàn)槠?，這里就不一一論述了。有一點(diǎn)是清楚的:社會(huì)工作制度建設(shè)應(yīng)該是系統(tǒng)的(整體性的)和實(shí)踐的，它需要各方協(xié)力和持續(xù)不斷地推動(dòng)。一個(gè)包含規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知性的社會(huì)工作制度的建立需要各方長期的努力。

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