池小萍

（湖北經(jīng)濟學(xué)院，湖北 武漢430079）

一、加快農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的機遇

（一）農(nóng)業(yè)保險的規(guī)?？焖贁U大、險種快速增加

從全國來看，2011年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入達到173.8億元，同比增長28.1%，農(nóng)業(yè)保險在承保品種上已經(jīng)覆蓋了農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的各個方面，在開辦區(qū)域上已覆蓋了全國所有省市區(qū)。2011年為1.69億戶次農(nóng)戶提供風險保障，為農(nóng)業(yè)提供風險保障6523億元（即保險總金額），分別增長20.2%和65.4%；支付保險賠款89億元，受益農(nóng)戶2283萬戶次。農(nóng)業(yè)保險已成為國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的重要組成部分，受到廣大農(nóng)戶的普遍歡迎。

2007年至2011年，我國農(nóng)業(yè)保險五年累計保費收入超過600億元，年均增速達到85%。據(jù)統(tǒng)計，五年來農(nóng)業(yè)保險共計向7000多萬農(nóng)戶支付保險賠款超過400億元，戶均賠款近600元，占農(nóng)村人均年收入的10%左右。農(nóng)民已經(jīng)從保險中得到了實惠，農(nóng)業(yè)保險補償已成為農(nóng)民災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)和災(zāi)區(qū)重建的重要資金來源。承保區(qū)域從6個試點省擴展到全國31個省市自治區(qū)。農(nóng)業(yè)保險承保農(nóng)作物從2.3億畝增長到2011年7.8億畝，累計承保農(nóng)作物達到30億畝，參保農(nóng)戶從5000萬戶次增長到1.7億戶次。從事農(nóng)業(yè)保險的公司從6家增加到2011年的22家。

2012年全國農(nóng)業(yè)保險保費收入240.6億元，同比增長38.3%，為1.83億戶次提供了9006億元風險保障，向2818萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款148.2億元，小額保險覆蓋3200萬人，同比增長33.3%。其中，人保財險農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模已躍居世界第三、亞洲第一，國內(nèi)農(nóng)險市場的份額始終保持在50%以上。

湖北省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展形勢也令人鼓舞。湖北省農(nóng)業(yè)保險自2008年全面啟動以來，在各級政府的支持下，在湖北保監(jiān)局的重視和推動下，由點到面，逐步推開，現(xiàn)已開展了涉及“兩屬兩戶”農(nóng)房、農(nóng)民工意外傷害、森林火災(zāi)、水稻、能繁母豬、奶牛、蘆筍、玉米、大棚蔬菜、西甜瓜、小龍蝦、煙葉、茶葉、油菜、棉花等十多個險種的保險。2009年，保費總收入5.28億元，賠付金額4.21億元；湖北省農(nóng)業(yè)保險覆蓋了全省13個州市、91個縣（市區(qū))、1376個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、26528個行政村，覆蓋率為89.2%；全省參保農(nóng)戶承擔保費1.2億元，省、縣級財政補貼資金1.84億元，得到中央配套補貼資金2.16億元。2008年、2009年全省水稻承保面積分別為2522萬畝和2851萬畝，承保率由79.9%上升到87.6%。兩年多來，湖北省農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模、保障和覆蓋面逐步擴大，取得了初步成效，為落實黨的惠農(nóng)政策和促進農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮著積極作用。

以上數(shù)據(jù)表明，近年來，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展取得了顯著成績，農(nóng)業(yè)保險的資金杠桿效應(yīng)明顯增強，各級財政的投入大大減輕農(nóng)民的保費負擔水平，有效地激發(fā)了農(nóng)戶的投保熱情，越來越多的農(nóng)戶享受到了公共財政給予的陽光沐浴。

（二）政府政策支持力度不斷加大

多年來，中央和地方財政大力支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。為完善保費補貼政策，中央財政不斷加大對農(nóng)業(yè)保險保費補貼的預(yù)算安排力度，預(yù)算安排資金從2007年的21.5億元增長至2011年的97.06億元，年均增長45.8%。五年來中央財政累計給予農(nóng)業(yè)保險費補貼達264億元。各級財政對主要農(nóng)作物的保險費補貼合計占應(yīng)收保險費的比例達80%。在承保的品種上，享受中央財政補貼的險種從最初的6個增加到現(xiàn)在的15個，已經(jīng)覆蓋到農(nóng)林牧漁各個方面。

2012年1月20日，財政部文件要求，自2012年起，財政部將進一步加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，增加保費補貼品種、擴大保費補貼區(qū)域、支持提高保障水平，并要求將現(xiàn)有中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼險種的補貼區(qū)域擴大至全國。截至2012年9月底，中央財政已安排撥付2012年農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金95.5億元，比2011年全年增長43.2%,帶動農(nóng)業(yè)保險提供風險保障逾5000億元。自2007年至2012年9月底，中央財政已累計撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金360億元，帶動農(nóng)業(yè)保險累計提供風險保障逾2.3萬億元，強農(nóng)惠農(nóng)政策效果顯著。

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)精神，引導(dǎo)和推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，2012年10月中央財政提前下達2013年農(nóng)業(yè)保險保費補貼預(yù)算指標56.6億元，同比增加16.7億元，增長41.9%。中央財政加大對農(nóng)業(yè)保險補貼力度，起到了引導(dǎo)社會資源服務(wù)“三農(nóng)”，發(fā)揮財政“四兩撥千斤”的積極作用。財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2012年10月，各級財政累計撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金逾460億元，帶動農(nóng)業(yè)保險為5.5億戶次農(nóng)戶提供風險保障1.5萬億元。

（三）農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)逐步完善

2012年11月，國務(wù)院正式頒布了《農(nóng)業(yè)保險條例》，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險制度的新突破，農(nóng)業(yè)保險持續(xù)健康發(fā)展的制度將基礎(chǔ)更牢固。2013年3月1日起《農(nóng)業(yè)保險條例》正式施行，標志著我國農(nóng)村保險將進入有法可依的發(fā)展新階段。

2011年4月份，保監(jiān)會在多方調(diào)研和總結(jié)多年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定和適時發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)保險承保管理工作的通知》，該通知對于開辦農(nóng)業(yè)保險的條件、規(guī)劃、條款費率的規(guī)范和報備、投保人的保險利益，對投保標的的識別等方面做出了具體明確規(guī)定，對于做好農(nóng)業(yè)保險承保管理，加強農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營規(guī)范性，保護投保農(nóng)戶的利益，有效控制道德風險等具有重要意義。

2012年2月，中國保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)保險理賠管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），旨在規(guī)范農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營行為、提高農(nóng)業(yè)保險理賠服務(wù)質(zhì)量、保障投保農(nóng)戶合法權(quán)益?！锻ㄖ芬蟾髫敭a(chǎn)保險公司要按照“主動、迅速、科學(xué)、合理”的原則，切實加強農(nóng)業(yè)保險理賠管理工作，做到“定損到戶”、“理賠到戶”和“理賠結(jié)果公開”，確保賠案處理規(guī)范。

湖北省為切實落實好國家支農(nóng)惠農(nóng)政策，進一步規(guī)范發(fā)展湖北省“三農(nóng)”保險工作，湖北保監(jiān)局2011年7月21日發(fā)出《關(guān)于進一步規(guī)范發(fā)展我省三農(nóng)保險工作的通知》。為貫徹落實全國保險業(yè)情況通報會和全國保險監(jiān)管工作會議精神，推動湖北省保險業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，湖北保監(jiān)局2011年9月9日提出《關(guān)于建立縣域保險產(chǎn)品創(chuàng)新機制的指導(dǎo)意見》。

2012湖北省委一號文件（《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新推進農(nóng)業(yè)強省建設(shè)的意見》）強調(diào)，要加大農(nóng)村金融支持擴大農(nóng)業(yè)保險險種，落實農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，穩(wěn)步擴大農(nóng)業(yè)、森林保險險種和覆蓋面，扶持發(fā)展?jié)O業(yè)互助保險，鼓勵開展優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保險。

（四）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險基層服務(wù)模式

人保財險常德市分公司克服了農(nóng)業(yè)保險工作點多面廣量大，公司現(xiàn)有人力與網(wǎng)絡(luò)資源無法完全滿足需求的實際困難，結(jié)合實際，大膽創(chuàng)新，在推行農(nóng)業(yè)保險承保與理賠方式的轉(zhuǎn)變上進行了有益探索：逐步構(gòu)建了以市、縣、鄉(xiāng)、村四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為支撐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險辦公室為平臺，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險專（兼）干和村級協(xié)保員隊伍為依托的農(nóng)村保險基層服務(wù)體系，以此完善規(guī)范農(nóng)業(yè)保險承保收費、賠款支付等流程。這種模式的良好效果體現(xiàn)在：細化全流程管理，確保承保、理賠“兩到戶”；加強了農(nóng)村業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)，提高了農(nóng)險服務(wù)能力；使考核制度科學(xué)化，激發(fā)了職工積極性，有效提升了運營效能；創(chuàng)新和深化了公司與政府的合作，使農(nóng)業(yè)保險放大效應(yīng)日趨顯現(xiàn)，帶動了農(nóng)房保險、農(nóng)村“五小”車輛保險、農(nóng)村信用社及農(nóng)發(fā)行涉農(nóng)常規(guī)保險業(yè)務(wù)的增長，促進農(nóng)業(yè)保險依法合規(guī)經(jīng)營，全面提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)水平。

二、制約和影響湖北農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的因素和困難

當前，我國農(nóng)業(yè)保險雖然已經(jīng)有了長足進步，但是仍然存在一些不容忽視的問題，它們困擾、束縛著農(nóng)業(yè)保險前行的腳步。

（一）經(jīng)營管理方面

農(nóng)業(yè)保險屬于財產(chǎn)保險，因其保險標的具有生命的屬性，使保險業(yè)務(wù)極為特殊，在展業(yè)、核保、定價和定損、理賠具有較強的專業(yè)技術(shù)性和政策性，同時，農(nóng)業(yè)保險工作的高難度、高強度，也是農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的制約因素。

1.農(nóng)業(yè)定損不準確，保險理賠風險大等問題都是農(nóng)業(yè)保險普及的困難所在。農(nóng)業(yè)保險承保的保險標的為有生命的動植物體，這些農(nóng)作物可能會有前期遭災(zāi)，后期又通過生長調(diào)節(jié)使得收獲情況恢復(fù)，這樣就會對理賠結(jié)果產(chǎn)生影響。同時，在不同的季節(jié)，農(nóng)作物遭災(zāi)的風險率也不相同，造成損失的水平也不一樣。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中，其經(jīng)營成果在很大程度上還取決于經(jīng)營者的的經(jīng)營技術(shù)、管理水平和經(jīng)營作風；同時，農(nóng)產(chǎn)品價格變動所產(chǎn)生的市場風險對于農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的定損也將產(chǎn)生重要影響。在保費低、賠付高的風險情況下，加之災(zāi)害損失預(yù)估非常困難，故而使得農(nóng)業(yè)保險的定損存在較大困難。

2.農(nóng)業(yè)保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。農(nóng)業(yè)風險監(jiān)測包括農(nóng)業(yè)風險的識別、度量、預(yù)測、預(yù)警以及信息統(tǒng)計與管理等，是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。科學(xué)監(jiān)測農(nóng)業(yè)風險對于直接控制和減少農(nóng)業(yè)風險損失，降低保險經(jīng)營成本具有十分重要的作用，同時，也是其他農(nóng)業(yè)保險技術(shù)(如定價、定損、產(chǎn)品開發(fā)等技術(shù))有效運用和發(fā)揮的前提與基礎(chǔ)。由于災(zāi)害損失信息的統(tǒng)計分析與管理系統(tǒng)的不完善、農(nóng)業(yè)風險監(jiān)測技術(shù)的落后，我國農(nóng)業(yè)風險監(jiān)測技術(shù)水平遠不能滿足我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要，以致對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展形成了很大的制約。

3.制度的執(zhí)行力度。農(nóng)業(yè)保險理賠難、賠付慢成為制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的瓶頸，直接影響到農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)村金融發(fā)揮杠桿的效應(yīng)。雖然有些保險經(jīng)辦機構(gòu)承諾 “當年承保當年理賠”，但由于自然災(zāi)害評估不及時、與政府部門反復(fù)商定賠率、與各級組織協(xié)調(diào)費時等原因，往往拖延理賠時間。一些地區(qū)的農(nóng)戶春季為小麥投保，受災(zāi)后，得不到及時賠付，必須等到年末才得到理賠，甚至拖到第二年。

4.經(jīng)營風險的控制。存在的主要問題是賠付率居高不下，2009年湖北省養(yǎng)殖業(yè)保險賠付率最高達到405%，賠付率居高不下，保險公司在養(yǎng)殖業(yè)方面普遍虧損，商業(yè)保險公司往往不愿承保，道德風險是重要原因。此外，農(nóng)業(yè)保險專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)與管理工作有待加強。在基層，缺乏具有高度職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平的從業(yè)人員，使得農(nóng)業(yè)保險的宣傳推廣、組織工作面臨困難。

（二）制度建設(shè)完善方面

1.中央財政對農(nóng)業(yè)保險補貼力度越來越大引發(fā)的一些問題：（1）縣級財力落實中央財政補貼配套資金較為困難，這也直接影響到農(nóng)業(yè)保險的覆蓋程度。特別是一些農(nóng)業(yè)大縣仍然面臨著提供農(nóng)業(yè)保險補貼資金困難的問題，影響了農(nóng)業(yè)保險的順利開展。（2）部分經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司通過自行調(diào)增農(nóng)業(yè)保險保費等方式，虛報冒領(lǐng)中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼，影響了財政補貼資金的利用效率。另一方面，部分地區(qū)財政補貼資金撥付滯后，造成保險公司大量的應(yīng)收保費掛賬，甚至形成壞賬，導(dǎo)致保險公司現(xiàn)金流緊張、償付能力下降，影響到保險公司業(yè)務(wù)經(jīng)營的穩(wěn)定性。由此可見，中央財政補貼資金在落實過程中存在的管理問題，給農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展帶來隱患。

2.經(jīng)營管理、監(jiān)管。（1）違背市場運作原則，套取保費補貼資金。在開展水稻保險工作中，部分縣直接參照水稻直補面積核定投保數(shù)量，并由財政墊付農(nóng)戶應(yīng)承擔保費。對財政墊付的農(nóng)戶應(yīng)承擔保費，由保險公司通過虛假理賠方式予以返還；對市級配套資金，由保險公司通過工作經(jīng)費形式返還。（2）自行擴大投保面積，套取保費補貼資金。如保險支公司在沒有任何申請資料的情況下，自行調(diào)增水稻投保面積。此外，公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)系統(tǒng)較保險承保單所附明細表實際登記投保面積多反映了數(shù)百畝，以此套取中央及省級水稻保險保費補貼資金。（3）開辦保險品種較少，水稻保險保費過低。部分地區(qū)保險開辦險種少于財政部規(guī)定品種，如小麥、玉米及花生、大豆等油料作物均沒有納入保險范圍，油菜也僅僅在公安和當陽兩個縣開展試點，參保品種也沒有達到應(yīng)保盡保，農(nóng)業(yè)保險政策推進的力度還不夠。

（三）思想認識方面

1.政企認識尚不統(tǒng)一，影響政策執(zhí)行效果。從地方政府的角度看，一方面認為各種農(nóng)業(yè)配套資金品種繁多、金額巨大，地方財政難以承受；另一方面認為農(nóng)業(yè)保險的利潤都由保險公司拿去，政府無償付出，開展工作缺乏動力。由于存在上述思想，使得農(nóng)業(yè)保險工作中政府引導(dǎo)的作用有所弱化。由于農(nóng)業(yè)保險的廣泛性、分散性特點，保險品種多、風險多樣化，經(jīng)營技術(shù)的專業(yè)性、復(fù)雜性，導(dǎo)致工作難度大、強度大。從保險公司的角度看，一方面視農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)為“雞肋”，認為其利潤率較低；另一方面，由于保險公司人員、網(wǎng)點有限，難以真正將服務(wù)延伸到廣大農(nóng)村和農(nóng)戶，因而在工作中存在一定的畏難情緒，部分保險公司自行簡化工作流程，沒有承擔起農(nóng)業(yè)保險市場運作主體的作用，造成了一系列不規(guī)范和違規(guī)問題的產(chǎn)生。由于政企認識不統(tǒng)一，雙方的積極性都受到影響，沒有形成合力推進農(nóng)業(yè)保險工作，使得農(nóng)業(yè)保險發(fā)展政策實施的效果打了折扣。

2.客戶的投保意識弱。在全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險投保率已經(jīng)比前幾年增加了不少，尤其是北方城市的農(nóng)業(yè)保險較為發(fā)達。但在湖北省內(nèi)投保的農(nóng)業(yè)保險并不多，自愿投保農(nóng)戶比例不高：不少小戶的保險意識不強。另外，保險賠付額度不高，也是農(nóng)戶不愿意投保的原因。另一方面，由于水稻保險保險金額較低，難以覆蓋農(nóng)戶的基本投入，對農(nóng)戶的吸引力不大，農(nóng)戶參保積極性不高，因此造成參保率始終難以提升到較高水平。

綜上所述，加快湖北農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，應(yīng)從多方面積極開展工作，如開展農(nóng)業(yè)保險宣傳教育，政府協(xié)助保險公司承保、理賠，協(xié)調(diào)各方關(guān)系等。

[1]項俊波.2012年農(nóng)業(yè)保險保費收入240.6億元 [N].中國證券報,2013-01-24.

[2]2012湖北省委一號文件加大農(nóng)村金融支持擴大農(nóng)業(yè)保險險種.[N].湖北日報,2012-03-02.