禚明亮

（中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488）

中國行政管理體制改革與中國特色社會主義行政文化的構(gòu)建需要吸收和借鑒世界其它國家的有益經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。印度作為前殖民地國家、后起的發(fā)展中國家、“金磚四國”之一，在諸多方面與中國有類似之處。毛澤東同志曾經(jīng)說過，印度“過去的命運(yùn)和將來的道路和中國有許多類似之點(diǎn)”。筆者試圖對印度傳統(tǒng)行政文化弊端及其具體改革措施進(jìn)行分析，其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)或許能為中國行政文化的構(gòu)建提供某些啟示。

一、何謂“行政文化”

“行政文化”這一概念的提出最早得益于美國著名政治學(xué)者加布里埃爾·阿爾蒙德和西德尼·維巴于1963 年出版的一本具有劃時(shí)代歷史意義的著作——《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主》。[1]在該書中，阿爾蒙德和維巴不僅給出了政治文化的經(jīng)典概念，還對政治文化研究領(lǐng)域的基本框架進(jìn)行了明確界定，這就使得其后的比較政治學(xué)者基本上沿用了《公民文化》中的概念定義和研究領(lǐng)域，即使有所改變，也多是在其基礎(chǔ)上進(jìn)行的創(chuàng)新和發(fā)展。行政文化是政治文化的一個(gè)子范疇，它是在行政管理進(jìn)程中孕育并形成的一種文化樣態(tài)，受行政管理者、行政環(huán)境、行政程序和步驟、行政結(jié)果等諸多因素的影響，最終形成的行政文化具有獨(dú)特性、穩(wěn)固性和發(fā)展性等特點(diǎn)。其構(gòu)成內(nèi)容，按有的學(xué)者的理解，[2]主要包括“人們行政行為的態(tài)度、信仰、感情和價(jià)值觀，以及人們所遵循的行政方式和行政習(xí)慣等”。

中國共產(chǎn)黨歷來高度重視行政管理體制改革問題。在十七大報(bào)告中，正式將“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”確立為未來工作的重點(diǎn)。2008 年2 月23 日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)服務(wù)型政府是堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議于2008 年2 月27 日通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，強(qiáng)調(diào)深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性，提出轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)。黨的十八大報(bào)告指出，行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。行政文化是政治文化的重要組成部分，研究中國行政管理體制改革與建設(shè)必須重視對行政文化的分析和研究。吸收與借鑒世界其他國家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，也顯得尤為重要。

二、印度傳統(tǒng)官僚主義行政體制的弊端及改革措施

隨著殖民體系的瓦解，印度等第三世界國家（包括中國）在國際舞臺上逐漸嶄露頭角，這些國家面臨著共同的難題如饑餓、貧窮、失業(yè)、文盲、社會不公平等，因此這些國家所面臨的首要任務(wù)是依靠中央政府的力量來逐步解決這些問題，在這一過程中中央的權(quán)力相對加強(qiáng)、地方的權(quán)力得到削弱，大多形成了官僚主義的行政體制。隨著傳統(tǒng)行政體制弊端的逐漸增多、人們權(quán)力意識的增強(qiáng)，這種中央統(tǒng)管式的體制不斷遭到人們的質(zhì)疑。1929 年，英國高等法院首席法官G·休厄特勛爵所發(fā)表的《新專制》一書，就將這種“無所不包的、無所不在、無所不知的體制”稱為“新專制”。

（一）印度官僚主義行政體制的弊端

1.無回應(yīng)力。這種中央統(tǒng)管式的體制無法有效地回應(yīng)人民群眾的要求、愿望和期盼。將自己視為公眾利益的自我欽點(diǎn)的保護(hù)人和解釋者。雖然這種體制中的成員是拿公共財(cái)政去為民做事，但卻自我感覺是為人謀福利。印度這種行政體制的表現(xiàn)不是作為一種服務(wù)者，而更像是一個(gè)統(tǒng)治階級，其行為方式充滿了貴族氣派、孤傲主義和壓迫性。

2.形式主義風(fēng)氣嚴(yán)重。這種體制過多地強(qiáng)調(diào)“按程序辦事”，效率不高。

3.行政系統(tǒng)組織冗余、尾大不掉。印度行政機(jī)構(gòu)中的人員數(shù)目逐年增多，嚴(yán)重影響了組織力量和行政效率。據(jù)人民網(wǎng)2005 年12 月23 日的報(bào)道，印度公務(wù)員總?cè)藬?shù)近1000 萬，其中包括中央和地方政府中的行政、安保和其他考核人員，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于世界其他國家。此外，政府辦事效率低下，“公務(wù)員上班遲到現(xiàn)象非常普遍。一個(gè)簡單的臨時(shí)記者證更換手續(xù)拖延了一個(gè)星期才辦好，有一次他們甚至找不到記者此前提供的照片，記者不得不重新辦理。中央政府尚且如此，各地方政府更不用提。印度公務(wù)員效率低下的主要原因是機(jī)構(gòu)嚴(yán)重超編，人浮于事的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。[3]據(jù)調(diào)查，安得拉邦有60 多萬政府工作人員，而正式編制還不到40 萬”。

4.嚴(yán)重脫離群眾。在民主國家里，行政辦事人員理應(yīng)成為人民的公仆，為人民服務(wù)。而事實(shí)上，他們倒成了人民的主人。他們的工作不是為了滿足人民群眾的利益和愿望，而是藐視或無視人民的意見和利益。在工作中，他們嚴(yán)重脫離群眾，忙碌于自我利益、裙帶關(guān)系和徇私枉法。

5.腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。政治腐敗是造成印度腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因，因此必須堅(jiān)決根治腐敗。印度腐敗現(xiàn)象如此之嚴(yán)重，有人甚至戲稱“之所以誠實(shí)辦事，是由于缺少去腐敗的機(jī)會”。據(jù)2005 年7 月《印度時(shí)報(bào)》公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每個(gè)普通印度公民在申請行政審批時(shí)平均每年支出高達(dá)2.1 萬盧布的資金來賄賂政府辦事人員。

6.行政人員依附于各政治派別，難以做到公正。按理講，政府行政人員應(yīng)當(dāng)保持政治上的中立，按照憲法、人民和國家發(fā)展的要求來開展自己的工作，不能依附于任何政黨、領(lǐng)袖或意識形態(tài)，在政治上保持不偏不倚。而事實(shí)上，在印度，出現(xiàn)了所謂的“政治官僚主義”。行政人員嚴(yán)重地政治化，為了獲得利益，不惜與某些政治領(lǐng)袖結(jié)盟。他們只為那些欣賞自己的官員們提供政策建議，不惜一切代價(jià)取悅這些官員，以保證自己的位置。他們完全根據(jù)官員們的意愿來調(diào)整自己的立場。有人指出，這是用“印度調(diào)整服務(wù)”取代了“印度行政服務(wù)”。

7.地方主義作風(fēng)濃厚。官僚主義作風(fēng)將政府的工作撕裂成彼此獨(dú)立的部分，每個(gè)部分追逐自己的需要而沒有恰當(dāng)?shù)靥幚砗门c其它部分的關(guān)系。造成的趨勢是，這些分離的部分認(rèn)為自己就是一個(gè)獨(dú)立的單位，滿足在自己的小王國里，最終導(dǎo)致自生自滅。

8.以地位為導(dǎo)向。印度官僚主義行政體制很大程度上以現(xiàn)有地位為導(dǎo)向，愛好傳統(tǒng)，主張保守主義，抵制改革和創(chuàng)新。

印度官僚主義行政體制形成了印度獨(dú)特的行政文化，其主要特征包括傲慢、重人情、徇私、自我滿足、政策懈怠、受規(guī)則與規(guī)定的嚴(yán)重束縛、缺乏首創(chuàng)性、無視人性、目光短淺、對民主制度和民主進(jìn)程冷漠等等。事實(shí)上，世界上許多發(fā)展中國家的行政體制都或多或少地帶有這些弊端，雖然在這些國家里，上述種種弊端不斷遭到人們的譴責(zé)和批判，但這已經(jīng)成為它們行政文化的一部分。

（二）印度行政體制改革的目標(biāo)與主要措施

印度行政體制改革的目標(biāo)是增強(qiáng)行政體制的責(zé)任性、回應(yīng)性、開放性、透明性、人民性與發(fā)展性。自上世紀(jì)90 年代以來，印度政府采取了多項(xiàng)措施來實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)，其中包括制定公民憲章、保證信息權(quán)利、社會審計(jì)、電子政務(wù)、反腐和凈化行政系統(tǒng)、迅速有效的申訴解決制度、賦予地方更多的權(quán)力等。

1.落實(shí)《信息權(quán)利法案》。印度國會通過了《印度信息權(quán)利法案(2005）》，此法案通過建立中央信息委員會和州立信息委員會，保障公眾對權(quán)力部門控制的信息的獲取權(quán)利，以加強(qiáng)權(quán)力機(jī)構(gòu)工作的透明度和可靠性。自2005 年6 月15 日起開始實(shí)施。該法案保證人們能夠便捷地查看政府工作的各種信息，有效地避免了腐敗和暗箱操作，能夠保證行政工作的透明度。正如印度學(xué)者所指出的，[4]“所有公民都有權(quán)利獲得政府掌握的信息，信息對于公民來保護(hù)和實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利是至關(guān)重要的。從更廣泛的意義上講，獲得信息的權(quán)利是一種有力的工具，可以用來打破長期存在于公民與政府之間的秘密城墻”。

2.引入“公民憲章”?！肮駪椪隆敝贫绕鹪从谟撝贫鹊闹贫ㄊ菫榱吮ＷC公民享受政府部門公共服務(wù)，提高政府的公共服務(wù)能力，有利于政府公信力的提升。1991 年，英國政府提出實(shí)行“公民憲章”制度，指出公共服務(wù)部門要各自制定詳細(xì)明確的關(guān)于可提供的公共服務(wù)質(zhì)量與指標(biāo)的正式文件，并公開許諾達(dá)到這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并接受社會監(jiān)督。后來，印度也引入了這一先進(jìn)制度。印度各種機(jī)構(gòu)和服務(wù)部門將出版發(fā)行它們的憲章。出版這些憲章旨在迅速地提供公共服務(wù)、保持服務(wù)質(zhì)量和提供某些服務(wù)賠償。[4]“公民憲章”制度的六項(xiàng)基本原則是：（1）制定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)；（2）實(shí)行信息透明和服務(wù)公開；（3）保證公民的選擇與咨詢建議的權(quán)利；（4）保證公共服務(wù)的服務(wù)態(tài)度；（5）及時(shí)修正不完善或錯(cuò)誤做法；（6）保證公共服務(wù)的質(zhì)與量。很明顯，這一制度的引進(jìn)將保證信息能夠傳播到廣大人民群眾中去，并監(jiān)督和反饋行政部門的不當(dāng)影響。根據(jù)這一精神要求，印度成立各種各樣的公共申訴機(jī)制，如“消費(fèi)者論壇”、“地區(qū)申訴委員會”等等。這些組織的設(shè)置將促使公務(wù)員更加負(fù)責(zé)任地工作。印度于1997 年進(jìn)行了政府改革，中央政府成立了兩大投訴機(jī)構(gòu)：行政改革與公眾投訴局和公眾投訴總局，主管單位分別是人事、公眾投訴、退休金部和內(nèi)閣秘書處。行政改革與公眾投訴局負(fù)責(zé)政府層面指導(dǎo)原則的制定，包括投訴體系化與制度化，不涉及對具體投訴事務(wù)的處理，公眾投訴總局則主要負(fù)責(zé)保證和監(jiān)督投訴處理過程和處理結(jié)果的公平、公正、客觀、有效。

3.印度建立了明確責(zé)任、提高效率、功績評判的一套評價(jià)體系，具體制定了一份詳細(xì)的任務(wù)清單，由印度行政服務(wù)人員來完成。不僅對于行政人員職位升遷，而且對于他們是否留任的考核都要依靠他們是否提供了滿意的服務(wù)產(chǎn)品為依據(jù)。他們的能力、態(tài)度和個(gè)人品質(zhì)都被列入考察的范圍之內(nèi)。

4.印度政府還建立了一套社會審計(jì)制度。印度政府認(rèn)為印度是一個(gè)民主國家，人民是國家的主人。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是為民眾服務(wù)。因此，每一位國家的主人查閱公務(wù)員的賬目、維持公務(wù)員的責(zé)任心就是一項(xiàng)基本義務(wù)。社會審計(jì)或公共審計(jì)制度的制定就是以此為目標(biāo)的。民眾使用信息權(quán)利法案獲得行政人員工作的具體細(xì)節(jié)，將這些信息記錄與他們的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)相比對。這就給行政人員帶來了極大的公共壓力，使他們不敢做出錯(cuò)誤的政策。

5.印度政府還積極推廣電子政務(wù)的應(yīng)用和發(fā)展。在行政管理中應(yīng)用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)將有利于提高行政者的透明性、責(zé)任性、開放性、回應(yīng)性和發(fā)展性。首先，印度政府在國家法律層面保障電子政務(wù)的發(fā)展。自2000 年以來，政府先后頒布了《信息技術(shù)法》、《信息權(quán)利法》等法律，確保電子政務(wù)發(fā)展的法律環(huán)境。值得一提的是，印度《信息權(quán)利法》將公民的信息權(quán)利升格為公民的憲法權(quán)利，該法于2005 年10 月12 日生效。其次，國家為電子政務(wù)的發(fā)展提供政策支持。印度政府制定和頒布了《信息技術(shù)2020 年遠(yuǎn)景規(guī)劃》、《全國電子政府計(jì)劃（2003-2007 年）》等政策計(jì)劃。此外，印度信息技術(shù)部建立了一個(gè)專門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施國家電子政務(wù)計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——電子政府中心。第三，國家為電子政務(wù)發(fā)展提供資金支持。在第十個(gè)五年計(jì)劃中，政府計(jì)劃撥款4.92 億美元的預(yù)算用來扶持電子政務(wù)的發(fā)展。電子政務(wù)的發(fā)展和信息技術(shù)的應(yīng)用將極大地改變印度的行政文化，將使得“善治”政府的概念演變?yōu)椤半娮由浦巍薄ⅰ半娮佑行А焙汀半娮佑辛Α钡恼?/p>

三、印度行政文化構(gòu)建對中國的方法論啟示

（一）依據(jù)中國國情、政情，建立中國特色行政文化

雖然印度和中國有很多相似之處，筆者也對自上個(gè)世紀(jì)90 年代以來印度的行政制度改革和行政文化構(gòu)建的弊端和改革措施進(jìn)行了簡要梳理，但目的不是將這些經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)生搬硬套到中國，而是要啟發(fā)我們從自身國情出發(fā)，探討和研究一套符合中國國情的行政文化，這是我們從事中國特色行政文化研究的基本指導(dǎo)方針。但絕不拒絕從優(yōu)秀做法中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，為我所用。如完善申訴機(jī)制、推進(jìn)政務(wù)公開和電子政務(wù)的發(fā)展等。筆者認(rèn)為，中國特色行政文化的構(gòu)建需要堅(jiān)持三個(gè)原則：（1）馬克思主義實(shí)事求是的方法論原則，即要依據(jù)中國特殊的國情和政情，作為我們觀察和思考中國特色行政文化構(gòu)建的基礎(chǔ)；（2）從群眾中來到群眾中去的群眾路線。馬克思認(rèn)為人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造者，中國特色行政文化的構(gòu)建離不開廣大人民群眾的歷史主體性和實(shí)踐首創(chuàng)性；（3）要有宏大廣闊的國際視野，甄別借鑒的敏銳眼光。印度傳統(tǒng)的官僚主義行政體制的某些弊端在中國表現(xiàn)得仍然比較明顯，我們在構(gòu)建中國特色行政文化的過程中要采取措施有效地規(guī)避這些弊端帶來的風(fēng)險(xiǎn)，嘗試從根本制度上鏟除這些弊端產(chǎn)生的根源。由于長期受傳統(tǒng)文化的影響以及現(xiàn)實(shí)制度的不完善，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漫長的過程，我們絕不能期望畢其功于一役。

（二）豐富中國行政管理實(shí)踐、完善行政制度體系建設(shè)是建構(gòu)中國特色社會主義行政文化的理論基礎(chǔ)和制度根基

中國特色社會主義行政文化的建構(gòu)是以中國特色社會主義政治建設(shè)實(shí)踐為根本理論來源，且是唯一的來源。這里就涉及一個(gè)如何豐富實(shí)踐，如何進(jìn)行制度建設(shè)的問題。我們認(rèn)為要解決這個(gè)問題，必須首先解決的問題包括中國特色行政文化如何真實(shí)地反映中國行政實(shí)踐、中國特色行政文化如何體現(xiàn)一個(gè)社會主義國家的行政特質(zhì)、中國特色行政文化是否先進(jìn)，是否成熟的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么，這些都是需要我們認(rèn)真思考和解答的問題。筆者著重從方法論原則談點(diǎn)啟示，至于具體豐富和完善的措施，還需要學(xué)術(shù)界進(jìn)一步研究。

（三）堅(jiān)持人民主體地位是建構(gòu)中國特色社會主義行政文化的價(jià)值論原則

科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，是講中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)“五位一體”的建設(shè)都要堅(jiān)持以人為本的價(jià)值尺度和方法論原則。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90 周年大會上的講話中，胡錦濤要求:“每一個(gè)共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神”。胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持人民主體地位。由此看出，堅(jiān)持人民主體地位是我們黨和國家今后政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活的重點(diǎn)，這為中國特色社會主義行政文化的構(gòu)建提出了價(jià)值方面的目標(biāo)。因此，不管未來中國特色行政文化怎么建，路子怎么走，堅(jiān)持人民主體地位應(yīng)當(dāng)是我們堅(jiān)持貫徹始終的價(jià)值論原則。

[1]加布里埃爾·阿爾蒙德，西德尼·維巴.公民文化——五國的政治態(tài)度和民主[M].杭州：浙江人民出版社，1989.

[2]李炳炎.當(dāng)代中國行政文化亟待重構(gòu)[J].學(xué)習(xí)月刊，2009，12（下）：26.

[3]福利很好 效率低下：印度有1000 萬公務(wù)員[EB/OL].人民網(wǎng)，（2005-12-23）[2012-08-21].http://world.people.com.cn/GB/14549/3967781.html.

[4]孫彩紅.印度行政改革的主要舉措及啟示[J].政治學(xué)研究，2011，（6）：8，111.