李小勇

（中共南平市委黨校，福建 南平 353000）

美國(guó)著名政策學(xué)家艾利斯認(rèn)為：“政策執(zhí)行很重要，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策方案因素只占10%；政策的有效執(zhí)行因素占90%”。公共政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的根本途徑，只有政策得到有效執(zhí)行，政策問題才能夠得以解決，否則，再好的政策也無(wú)濟(jì)于事，只能是畫餅充饑和紙上談兵。公共政策執(zhí)行是檢驗(yàn)政策質(zhì)量與效果的唯一環(huán)節(jié)，公共政策正確與否、質(zhì)量?jī)?yōu)劣、時(shí)效有無(wú)都必須經(jīng)過政策執(zhí)行才能得到檢驗(yàn)，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共政策執(zhí)行是政策調(diào)整或制定后繼政策的基本依據(jù)，根據(jù)執(zhí)行過程中反饋信息，如果是執(zhí)行的問題，對(duì)執(zhí)行進(jìn)行糾正，進(jìn)行政策執(zhí)行再?zèng)Q策；如果是政策本身的問題，對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，這些都成為制定后繼政策的基本依據(jù)和重要參考。

政策執(zhí)行在政策過程中處于十分關(guān)鍵的地位。所謂的政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為實(shí)現(xiàn)一定的公共政策目標(biāo)，通過一定的組織形式，運(yùn)用各種資源、措施和手段，將公共政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果的一種動(dòng)態(tài)活動(dòng)過程。

一、公共政策執(zhí)行偏差原因分析

在公共政策執(zhí)行過程中，由于主客觀因素的作用，政策執(zhí)行行為或效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，即政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。在現(xiàn)實(shí)中，有些政策執(zhí)行人員對(duì)執(zhí)行偏差視而不見，還詭辯說(shuō)是“創(chuàng)造性執(zhí)行政策”，政策執(zhí)行偏差與政策執(zhí)行的創(chuàng)造性不是同一范疇。政策執(zhí)行的創(chuàng)造性以遵循政策目標(biāo)為前提、以堅(jiān)持政策的基本原則為靈魂，要求保持政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（一）政策問題的影響因素

政策問題是指統(tǒng)治集團(tuán)或社會(huì)大多數(shù)人感到現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價(jià)值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進(jìn)而通過團(tuán)體或組織活動(dòng)要求有關(guān)社會(huì)公共組織和政府采取行動(dòng)加以解決，并被后者列入政策議程的社會(huì)問題或公共問題。政策問題對(duì)執(zhí)行的影響主要由問題的復(fù)雜性造成的，政策目標(biāo)越大或政策目標(biāo)越模糊，政策執(zhí)行涉及的機(jī)構(gòu)和人員越多，執(zhí)行中觸動(dòng)的權(quán)利關(guān)系越多即需要調(diào)整的利益關(guān)系越大，對(duì)人們長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)行為習(xí)慣調(diào)整幅度越大，政策問題就越復(fù)雜。解決該政策問題的政策執(zhí)行難度就越大，最終政策問題會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（二）政策本身影響因素

1.政策的合理性。政策的合理性是政策有效執(zhí)行的根本前提，政策如果不能反映客觀存在著的實(shí)際，不符合大多數(shù)公眾的利益、愿望和要求，這項(xiàng)政策就不合理，就無(wú)法得到有效的執(zhí)行，往往會(huì)在政策執(zhí)行者、政策對(duì)象的消極應(yīng)付和抵制中被擱置。

2.政策的穩(wěn)定一致性。任何一個(gè)政策的執(zhí)行，都需要有一個(gè)“反應(yīng)過程”。在政策多變的情況下，甚至還沒等完全“反應(yīng)”過來(lái)，政策的變化又一次發(fā)生，這樣當(dāng)然無(wú)法使政策得到有效的實(shí)施。穩(wěn)定一致性還包括另一層含義，即中央政策與地方政策在基本精神上的統(tǒng)一和一致。中央制定了某項(xiàng)政策之后，還需要由地方根據(jù)中央精神，制定相應(yīng)的地方性配套政策，才能收到既執(zhí)行中央政策，又能因地制宜的效果。因此，地方政策必須在基本精神上與中央政策保持一致，否則不僅無(wú)法使中央政策得到貫徹，而且也破壞了地方與中央的一致性。

（三）人的影響因素

政策執(zhí)行整個(gè)過程都是依靠人去完成，政策制定者、政策組織機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行者、政策目標(biāo)團(tuán)體都是由人組成的。人力資源是政策執(zhí)行的第一資源，因此人的因素對(duì)政策過程和政策執(zhí)行起決定因素。具體來(lái)說(shuō)人的影響因素有：一是政策執(zhí)行者素質(zhì)不高，“德”和“才”出現(xiàn)問題，影響政策執(zhí)行；二是政策組織機(jī)構(gòu)越不合理，指令和信息傳遞出現(xiàn)偏差的幾率就越高，政策目標(biāo)和執(zhí)行方案被淡化和扭曲的可能性就越大；三是政策目標(biāo)團(tuán)體不順從、拒不接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)失敗或目標(biāo)團(tuán)體部分接受政策，政策執(zhí)行難度加大。

（四）政策以外影響因素

1.自然環(huán)境。自然環(huán)境是與政策執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換的外部自然條件。[1]政策執(zhí)行依賴于自然環(huán)境，政策制定和執(zhí)行要因地制宜，否則就會(huì)影響政策的有效執(zhí)行。如生態(tài)危機(jī)是當(dāng)今世界人類面臨的共同危機(jī)，臭氧層破壞、溫室效應(yīng)加劇、水資源污染、土地荒漠化等已逐漸成為全球性的難題，這些問題都是我們?cè)谥贫ê蛨?zhí)行政策中必須考慮的。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一般情況下，某一國(guó)家的經(jīng)濟(jì)環(huán)境越是富有朝氣，公眾對(duì)政府認(rèn)可度越高，政策執(zhí)行的資源所寬裕，就越有助于各項(xiàng)政策的有效執(zhí)行；反之，不佳的經(jīng)濟(jì)環(huán)境則會(huì)降低人們對(duì)政策認(rèn)知度、認(rèn)同度和評(píng)價(jià)度，也會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行資源匱乏，必然對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生妨礙作用。

3.文化環(huán)境。不同的人因其所處的生活環(huán)境和所接受的文化教育不同，常常形成不同的價(jià)值取向，價(jià)值取向直接影響人們對(duì)政策的接受程度。公平、自由、民主的文化環(huán)境能使政策執(zhí)行更多地反映民意、更注重公民的參與程度，更多體現(xiàn)公平與公正，從而促進(jìn)政策執(zhí)行。人情——面子——關(guān)系網(wǎng)是我國(guó)特有文化現(xiàn)象，其最基本的特點(diǎn)就是把人情、面子、關(guān)系看得特別重要，人們講人情、顧面子、憑關(guān)系，而不講是非、不顧原則、不憑才識(shí)。在這種文化環(huán)境中，政策執(zhí)行很可能成為利益交換的工具。

二、提高公共政策執(zhí)行力的對(duì)策

（一）對(duì)復(fù)雜政策問題分解，分步實(shí)施

當(dāng)政策問題內(nèi)容繁雜、目標(biāo)眾多而影響政策效果時(shí)，分解是一種有效的辦法。既有利于執(zhí)行者明確政策目標(biāo)，又有利于提高政策執(zhí)行效率。例如：社會(huì)保障涵蓋范圍很廣，包括醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，對(duì)于社會(huì)保障這么復(fù)雜的政策問題，不可能出臺(tái)一部政策能予以解決，而必須對(duì)社會(huì)保障政策問題進(jìn)行分解，分別出臺(tái)醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策。

當(dāng)政策問題內(nèi)容繁雜、目標(biāo)眾多而影響政策效果時(shí)，還可采用政策目標(biāo)分步實(shí)施的辦法。開水是煮不死青蛙的，受強(qiáng)烈刺激，它會(huì)一下跳出來(lái)。而采用冷水的方式，逐漸加高溫度，就很容易煮死青蛙。受此啟發(fā)，有時(shí)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可以不要一步到位，采取分步實(shí)施，逐步到位的方法，逐漸轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念，這樣執(zhí)行起來(lái)阻力會(huì)小很多。例如：前幾年全國(guó)很多地方出臺(tái)煙花爆竹“禁放令”，可是卻難以實(shí)施。究其原因，全面禁放所涉及目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)眾多，另燃放煙花爆竹是中國(guó)幾千年形成的傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)行為習(xí)慣，很難說(shuō)改就改，最終很多地方“禁放令”被廢除。如果政策目標(biāo)采用分步實(shí)施的辦法，先不出臺(tái)“禁放令”，而是出臺(tái)“限放令”，等人們思想觀念逐步轉(zhuǎn)變后，再出臺(tái)“禁放令”，政策執(zhí)行效果會(huì)好很多。

（二）科學(xué)合理制定公共政策

政策制定和政策執(zhí)行是政策過程相鄰的兩個(gè)環(huán)節(jié)，政策制定和政策執(zhí)行相互作用，相互影響。政策制定要符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，符合客觀規(guī)律才能有效解決社會(huì)問題，達(dá)成政策目標(biāo)；政策制定要能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，給大多數(shù)人帶來(lái)利益，這樣才能被執(zhí)行者所認(rèn)同，被政策對(duì)象所擁護(hù)，從而得到有效執(zhí)行。如果政策無(wú)法得到有效執(zhí)行，一是對(duì)政策的權(quán)威性造成影響；二是對(duì)后續(xù)政策的制定造成影響。因此制定科學(xué)合理的公共政策是保障政策執(zhí)行的第一步。

制定科學(xué)合理公共政策，政策目標(biāo)的“妥協(xié)”是必不可少的，沒有哪一項(xiàng)政策能給所有人都帶來(lái)正收益。政策制定過程是利益博弈的過程，利益集團(tuán)之間博弈，政策制定者與政策對(duì)象之間的博弈，博弈過程是相互“妥協(xié)”的過程。在充分考慮民意的情況下，“妥協(xié)”不是軟弱可欺、無(wú)立場(chǎng)、無(wú)原則，“妥協(xié)”也是一種藝術(shù)，“妥協(xié)”是制定科學(xué)合理公共政策的重要保障。

制定科學(xué)合理公共政策，要充分考慮當(dāng)前和今后一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)狀況。很多和經(jīng)濟(jì)相關(guān)的政策，要根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境或經(jīng)濟(jì)走向來(lái)制定，這樣才能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到調(diào)節(jié)、促進(jìn)作用。和民生相關(guān)的政策，同樣也必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，這樣實(shí)施起來(lái)才能有保障。太過于超前，政策成為一紙空文，無(wú)法落到實(shí)處；過于滯后，就無(wú)法給公眾帶來(lái)實(shí)惠。其他許多政策，也必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境狀況來(lái)制定，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)環(huán)境還制約著政策執(zhí)行所需的財(cái)力、物力等因素。政策執(zhí)行者需要正確認(rèn)識(shí)和分析政策執(zhí)行所依賴的外部環(huán)境，因地制宜，趨利避害，做到政策的針對(duì)性、協(xié)調(diào)性，以保證政策執(zhí)行的順暢。

（三）加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)管

1.建立公民參與公共政策過程機(jī)制。[2]公民是政策目標(biāo)作用的對(duì)象，公民對(duì)政策的接受程度直接影響政策的成敗。公民在參與公共政策過程中，可以較好表達(dá)自己的利益訴求，還能增進(jìn)公民對(duì)政策認(rèn)知水平和政策的認(rèn)同感，從而更好地配合政策的執(zhí)行。另外，公民參與公共政策過程，也有利于制定出科學(xué)合理，符合大多數(shù)人利益的公共政策。

2.嚴(yán)格政策執(zhí)行程序。程序是看得見的正義，從某種角度上說(shuō)，程序正義比實(shí)體正義來(lái)得更重要。程序是有效預(yù)防政策執(zhí)行“漏洞”的手段，在政策執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格政策執(zhí)行程序，為此要建立相應(yīng)保障及監(jiān)督執(zhí)行程序的制度。

3.完善政策執(zhí)行社會(huì)監(jiān)督制度。要建立健全政策執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督制度，充分發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)的監(jiān)督作用，讓媒體和社會(huì)大眾對(duì)政策執(zhí)行程序的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，讓政策執(zhí)行運(yùn)行在陽(yáng)光下，讓政策執(zhí)行變得更加公開、透明，這對(duì)政策執(zhí)行具有十分積極的作用。

4.推行政策執(zhí)行問責(zé)制。對(duì)沒有做好自己工作、沒有盡到自己應(yīng)盡職責(zé)和義務(wù)的政策執(zhí)行人員，要進(jìn)行問責(zé)。并對(duì)其進(jìn)行政治、道德、行政和法律處分和處罰，如果觸犯刑法的，還要啟動(dòng)法律程序，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任，保障政策執(zhí)行不出現(xiàn)偏差。

（四）提高政策執(zhí)行水平

1.提高政策執(zhí)行者素質(zhì)。政策執(zhí)行要依靠人去完成，人員的要求不僅要有一定的數(shù)量，更關(guān)鍵的是要求有較高的質(zhì)量，即要求政策執(zhí)行人員德才兼?zhèn)洹摹暗隆钡姆矫嬉笳邎?zhí)行者要有高尚的思想品質(zhì)、忠于職守、腳踏實(shí)地的作風(fēng)；從“才”的方面要求政策執(zhí)行者要有與執(zhí)行政策相匹配的業(yè)務(wù)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，包括組織、管理、溝通、協(xié)調(diào)能力等。提高政策執(zhí)行者素質(zhì)必須從德才入手，通過教育、引導(dǎo)的方法，逐步提高。

2.綜合靈活應(yīng)用各種政策執(zhí)行手段。政策執(zhí)行手段是指政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及其執(zhí)行者為完成一定政策任務(wù)，達(dá)到一定政策目標(biāo)，而采取的各種措施和方法。政策執(zhí)行手段通常包括：行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、思想誘導(dǎo)手段等。每一種手段都有其優(yōu)缺點(diǎn)和一定適用范圍，在政策執(zhí)行時(shí)，大多數(shù)情況并不是單純動(dòng)用一種手段，而是多種手段綜合使用，或者是以一種手段為主，其它手段為輔來(lái)執(zhí)行公共政策。各種手段相輔相成，共同促進(jìn)公共政策的執(zhí)行。

3.合理配置政策執(zhí)行權(quán)力。從縱向上看，執(zhí)行權(quán)在上下級(jí)組織中配置要合理，過度集中不利于調(diào)動(dòng)下級(jí)組織的積極性，過度下放，又不利于對(duì)下級(jí)組織的監(jiān)控，因此必須在有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)組織積極性和有利于對(duì)公共政策執(zhí)行實(shí)行監(jiān)控尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。從橫向上看，執(zhí)行權(quán)要避免配置出現(xiàn)空白和交叉重疊的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行上時(shí)有發(fā)生。

4.健全政策執(zhí)行信息溝通機(jī)制。信息資源是政策執(zhí)行不可或缺的資源，否則政策執(zhí)行計(jì)劃無(wú)法開展，也無(wú)法對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行必要的監(jiān)控。[3]健全溝通機(jī)制就是要保障政策執(zhí)行者有足夠的信息來(lái)源和順暢的信息渠道。實(shí)踐證明，政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，經(jīng)常是因?yàn)檎邎?zhí)行者對(duì)情況缺乏了解所導(dǎo)致。[4]從縱向溝通看，信息下行順暢，才能政令通行，信息上行順暢，才能使信息反饋及時(shí)而準(zhǔn)確，有利于對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行有效的控制。橫向溝通機(jī)制順暢，有利于各政策執(zhí)行部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，有利于信息來(lái)源的多樣化，擴(kuò)大信息的范圍。

[1]肖乾.影響公共政策有效執(zhí)行的主要因素及對(duì)策[J].重慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（3）.

[2]朱忠澤，唐俊輝.淺論公共政策執(zhí)行的影響因素[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005，（S1）.

[3]姜宇佳.基于政府政務(wù)公開對(duì)公共政策影響的效應(yīng)分析[D].成都：西南交通大學(xué)，2007.

[4]嚴(yán)榮，萬(wàn)懿.公共政策執(zhí)行的系統(tǒng)分析[J].地方政府管理，2001，（9）.