吳正海

（1.陜西師范大學 國際商學院，西安 710062；2.西安市行政學院，西安 710061）

城市化水平已成為衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要標志。改革開放30多年來，我國城市化步伐大大加快，城市化率由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%，城市化已成為推動我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的重要動力。從當前情況看，我國諸多現(xiàn)存問題和矛盾的解決，都將得益于城市化的穩(wěn)步推進。而準確把握城市化發(fā)展的動力機制，是推進我國城市化進程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的前提和基礎。城市化的動力機制是指推動城市化過程所需的動力的產(chǎn)生機制，以及維持和改善這種機制的各種經(jīng)濟關系、組織制度等構成的綜合系統(tǒng)。從本質(zhì)意義上考察，持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展是城市化進程得以穩(wěn)定、健康延續(xù)的動力機制。

一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市化的根本動力

城市化本身，就是農(nóng)村和城市之間相互影響并最終促使人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地區(qū)逐步演變成城市地區(qū)、城市人口不斷增長的過程。在城市化進程中，推動城市化發(fā)展的根本動力在于產(chǎn)業(yè)的空間集聚和高度發(fā)展，具體來講，農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)剩余形成城市化的重要推力，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展則形成城市化的重要拉力。

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)剩余是城市化的基礎推動力

農(nóng)業(yè)剩余是指農(nóng)業(yè)自身生成的生產(chǎn)要素和產(chǎn)出在滿足了農(nóng)業(yè)自身需要之外的剩余部分，不僅包括農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出剩余而且包括勞動力、土地資源等要素剩余。農(nóng)業(yè)剩余是農(nóng)業(yè)發(fā)展進步所引起的資源和產(chǎn)品溢出，是農(nóng)業(yè)發(fā)展進步的必然結果。

農(nóng)業(yè)發(fā)展是城市化推進的核心動力，具體表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)剩余對城市化的貢獻。

1.食物貢獻：城鎮(zhèn)居民所需的食物和基本生活資料無一不來源于農(nóng)業(yè)的剩余產(chǎn)品，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，雖然農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額和產(chǎn)值份額在下降，但人們所需要的食物仍然要來自于農(nóng)業(yè)，隨著城市化的推進，人們對食物的需求在數(shù)量和質(zhì)量上將不斷提高。

2.市場貢獻：農(nóng)村是一個潛力巨大的市場，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)民對生產(chǎn)投入品和生活消費品的需求將不斷提高，從而使工業(yè)品的銷售市場不斷擴大，使城市化動力不斷加強。

3.要素貢獻：城市化的推進需要農(nóng)業(yè)為其提供勞動力、土地和資本等生產(chǎn)要素。農(nóng)業(yè)資源向外轉(zhuǎn)移是非農(nóng)部門獲取資源的基本途徑。在工業(yè)化和城市化的初期階段，政府的強制干預和政策制度設計是促成農(nóng)業(yè)資源向外轉(zhuǎn)移的主要原因，但隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，城市經(jīng)濟對資源的高效利用以及由此提供的要素的高價格，也誘導著市場條件下的農(nóng)業(yè)勞動力、資本、土地等生產(chǎn)要素向非農(nóng)部門的轉(zhuǎn)移，這些生產(chǎn)要素是城市化穩(wěn)步推進的基本條件。

根據(jù)上述分析，不難得出這樣的結論：沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)剩余的積累，工業(yè)化和城市化就會失去強大的基礎動力。因此，城市化的穩(wěn)步推進必須以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級為基礎，以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化為基礎。

（二）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市化的內(nèi)在拉動力

非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)稱，是城市經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)形態(tài)表現(xiàn)。在城市化進程中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對城市化所產(chǎn)業(yè)的影響主要以拉力的形式表現(xiàn)出來，這在形式上不同于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對城市化的推力作用。

1.工業(yè)化的拉動。工業(yè)化和城市化之間存在著顯而易見的密切關系。工業(yè)化強調(diào)的是要素的聚集，而資金、人力、資源和技術等生產(chǎn)要素在有限空間上的高度組合必然推動城市的形成和發(fā)展，并且這一過程是以農(nóng)業(yè)剩余向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)地區(qū)的流動與聚集作為前提的。我國“一五”時期和改革開放以后的快速城市化過程，強有力地說明工業(yè)化仍然是城市化的基本動力。而對于目前仍處于工業(yè)化初期的廣大中西部地區(qū)來說，工業(yè)對于城市化的主導地位尤為突出。由于中國經(jīng)濟發(fā)展的特殊性，改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展及向小城鎮(zhèn)的集中、工業(yè)小區(qū)和市場的建設，這些過程都大大調(diào)整了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構，提供了就業(yè)機會，增強了區(qū)域經(jīng)濟實力，從而促進了城市功能的改變、數(shù)量的增加、規(guī)模的擴大以及城市基礎設施的改善。總之，工業(yè)化對城市化進程產(chǎn)生了強大的拉動作用。

2.第三產(chǎn)業(yè)的拉動。在現(xiàn)代條件下，隨著整個社會生產(chǎn)流通容量的加大，市場交換頻率的加快，必然促使企業(yè)對城市的生產(chǎn)性服務業(yè)提出新的要求。城市居民由于生活水平的提高，對消費性服務業(yè)也提出了新的要求。而第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展又賦予城市新的活力，使城市化進入更高層次。近年來，在中國特大城市和沿海發(fā)達地區(qū)的城市中，隨著工業(yè)化后期特征的顯現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)開始成為城市化的后續(xù)動力。

（三）推拉合力的形成：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡下的比較利益驅(qū)動

農(nóng)業(yè)相對于工業(yè)和服務業(yè)是一種比較利益較低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)部門推力和非農(nóng)部門拉力的雙重作用下，農(nóng)業(yè)剩余必然向非農(nóng)部門和城市流動。在發(fā)展實踐中，伴隨著各種生產(chǎn)要素由分散到集中、由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)結構也表現(xiàn)為由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)、由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、由勞動密集型產(chǎn)業(yè)向知識技術密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，這一過程與城市化的推進過程緊密相聯(lián)。同時，就城鄉(xiāng)之間的比較利益而言，城市經(jīng)濟發(fā)展所帶來的規(guī)模經(jīng)濟集聚效應必將產(chǎn)生巨大的利益吸引拉力；而農(nóng)村相對貧困的加劇和大量剩余勞動力的存在所形成的巨大推力，這種城鄉(xiāng)之間的相互作用必然導致各種要素聚向城市，它是城市化發(fā)展的基本動力。我國改革開放以來的城市化過程，已強有力地證明了這一點。

總之，通過對農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)對城市化進程的影響機理分析，可以看出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的相互作用是城市化推進的核心動力和基礎所在，如果城市化的推進缺乏相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐，必將導致產(chǎn)業(yè)空心化、失業(yè)普遍化、人口貧困化，并最終影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

二、城市化進程中的兩個核心問題

城市化有兩個基本的外在表現(xiàn)：一個是人口城市化，另一個是土地城市化。如果城市化的推進是基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要，并且不同產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展是基本協(xié)調(diào)和匹配的，那么城市化的推進將對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會進步產(chǎn)生積極效應；反之，如果城市化的推進不是基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要，并且不同產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展是不協(xié)調(diào)、不匹配的，那么城市化的盲目推進將會產(chǎn)生嚴重的消極作用，并且這種消極作用的表現(xiàn)還具有一定的隱蔽性和后滯性。從當前我國城市化推進的現(xiàn)實情況來看，有兩個問題需要特別關注：一個是人口城市化進程中的勞動力供求匹配問題，另一個是土地城市化進程中的土地利用效率問題。

（一）就業(yè)匹配——人口城市化進程中的核心問題

就業(yè)問題是我國城市化進程中最為突出的問題，也是影響經(jīng)濟發(fā)展的根本問題。失業(yè)意味著資源的浪費或閑置，從而使經(jīng)濟總產(chǎn)出下降，社會總福利受損，因此，在城市化進程中著力實現(xiàn)充分就業(yè)就顯得尤為重要。就業(yè)問題，換句話講就是勞動力供求的匹配問題，失業(yè)存在的主要原因就在于勞動力供給大于勞動力需求。近年來，有人在研究就業(yè)問題的出路時，過分強調(diào)勞動力自身的能力和素質(zhì)的提高，卻忽視了就業(yè)的根本——企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對勞動力的有效需求，其結果只能是提高了勞動者的就業(yè)競爭力，卻無法從根本上增加就業(yè)總量。因此，要解決就業(yè)問題必須從勞動力供給和勞動力需求兩個方面加以考量，尤其是在人口不變甚至增加的情況下，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展出發(fā)創(chuàng)造勞動力的崗位需求數(shù)量才是最主要的著力點。

隨著科學技術水平的提高和普遍推廣，資本有機構成將不斷提高，無論是在農(nóng)業(yè)領域、工業(yè)領域、還是服務行業(yè)，都普遍性地出現(xiàn)“機器排斥工人”的現(xiàn)象。一方面，在城市化的推進過程中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展會促使農(nóng)業(yè)人口將會更多地被“解放”出來，形成農(nóng)村剩余勞動力，并不斷向城市流動，不斷提高城市中的勞動力供給數(shù)量；另一方面，雖然城市人口增加會在一定程度上拉動城市需求，帶動制造業(yè)和服務業(yè)發(fā)展，但城市人口并不意味著有效購買力，要實現(xiàn)人口數(shù)量與有效需求的順利轉(zhuǎn)換，其前提就是人們的收入要普遍性地得到提高，而這又有賴于充分就業(yè)目標的實現(xiàn)。所以，就業(yè)問題是制約城市化發(fā)展的直接問題，但要解決城市化進程中的就業(yè)問題，根本出路仍然在于企業(yè)對勞動力的有效需求。所以，城市化的推進，必須以解決就業(yè)問題為前提，必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為根基。否則，盲目推進城市化只會導致產(chǎn)業(yè)空心化，失業(yè)擴大化，人口貧困化，并最終影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

（二）土地利用——土地城市化進程中的核心問題

在城市化過程中遇到的首要問題是土地使用形式的改變，即由原來的農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?。一般來講，隨著城市化的普遍推進，農(nóng)村用地（包括耕地和宅基地等）將會相對減少，城市用地(包括工業(yè)用地、住宅用地等)將會相對增加。

1.隨著城市化的持續(xù)推進，農(nóng)村用地將會進一步減少，這將嚴重挑戰(zhàn)確保我國糧食安全的18億畝的耕地紅線。在耕地面積減少的背景下，要確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全，首要的工作就是提高農(nóng)村土地的利用效率。當前我國農(nóng)村土地利用效率較低主要是由于小農(nóng)經(jīng)濟和分散經(jīng)營模式所致。如何整合農(nóng)村土地資源，提高土地產(chǎn)出效率是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大問題，這不僅緣于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)村居民收入的需要，更重要的是適應農(nóng)村人口轉(zhuǎn)型避免土地荒廢和農(nóng)業(yè)蕭條的需要。引進市場機制，促進農(nóng)業(yè)企業(yè)及農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展，推動土地規(guī)模經(jīng)營，是中國新世紀建設社會主義新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。

2.要提高城市土地的利用效率。目前，我國相當多地區(qū)的城市化并不是真正工業(yè)化基礎上的城市化，而是一種被土地財政所綁架的畸形城市化。在大規(guī)模的農(nóng)村撤并過程中，政府官員有意無意的忽視了廣大農(nóng)民的智慧，土地增減掛鉤政策被曲解，甚至被利用。在農(nóng)村撤并過程中，有些地方更傾向于征用耕地，在耕地上建樓房，卻對原本就不適于耕種的農(nóng)民宅基地進行復墾，導致“劣地驅(qū)逐良田”。更為嚴重的現(xiàn)實問題是城市土地資源的閑置和浪費。一方面，城市地價、房價不斷高漲，另一方面，開發(fā)商“囤而不發(fā)”屢禁不止，土地不能形成有效的房地產(chǎn)供應，造成大量閑置和浪費。二者相互促進，已經(jīng)形成惡性循環(huán)。實際上，對于開發(fā)商而言，靠囤地獲取的收益往往比房地產(chǎn)開發(fā)獲利更大，因此，“囤而不發(fā)”、“緩慢開發(fā)”已經(jīng)成為行業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則。

我國的基本國情是人多地少、人均土地資源相當稀缺，珍惜和合理利用每一寸土地，關系到我國現(xiàn)代化建設的進程。因此，在我國城市化的進程中，必須實行最嚴格的土地管理制度，合理配置土地資源，切實提高土地利用效率。

三、城市化促進經(jīng)濟發(fā)展的效應分析

城市化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是密切關聯(lián)、相互影響、相互促進的關系。前面我們深入分析了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于城市化的基礎性作用，現(xiàn)在我們有必要進一步探討城市化是如何影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，通過對人口城市化和土地城市化的分析，找到城市化促進經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟邏輯和關鍵因素。

人口城市化影響城市經(jīng)濟的一般邏輯是：第一步，人口從農(nóng)村向城市大量流動，引起城市人口增加；第二步，城市人口增加在一定程度上會引起城市消費需求增加；第三步，消費需求帶動經(jīng)濟發(fā)展。在這一邏輯推理中，最關鍵和最脆弱的環(huán)節(jié)在第二步。因為，人口增加并不意味著有支付能力的消費需求總量就一定會增加，有支付能力的消費需求的增加還有賴于人們的收入是否有提高，只有收入提高下的人口增加才可能會帶動持續(xù)的消費需求，并最終帶動經(jīng)濟發(fā)展。所以，人口城市化促進經(jīng)濟發(fā)展的基本條件是充分就業(yè)前提下的城市居民收入增長。不以充分就業(yè)和居民收入增長為基礎的城市化很有可能將引起嚴重的城市貧困問題，甚至影響社會穩(wěn)定。

土地城市化影響城市經(jīng)濟的一般邏輯是：第一步，農(nóng)村用地變?yōu)槌鞘杏玫?，城市面積擴大；第二步，城市基礎設施建設和房地產(chǎn)開發(fā)帶動投資需求增加；第三步，投資需求帶動經(jīng)濟發(fā)展。比照我國城市化的實際情況，在這一邏輯推理中，問題也往往出現(xiàn)的在第二步。從短期來開看，房地產(chǎn)開發(fā)會帶動城市擴張和投資需求增加，從而帶動經(jīng)濟發(fā)展。但問題在于在以房地產(chǎn)經(jīng)濟為主導的投資需求上升中，如果沒有實現(xiàn)相應的居民收入增長，則勢必出現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)的相對過剩，一旦泡沫破裂，將會導致嚴重的資源浪費。我國的城市化泡沫實有其例，如在高房價、土地財政以及政府融資平臺的金融風險糾結之中，位于鄂爾多斯的“鬼城—康巴什”成為中國城市化泡沫的“濃縮樣本”。所以，土地城市化必須要以產(chǎn)業(yè)投資為驅(qū)動力，只有在市場化機制下那些能夠帶動城市居民收入增長的產(chǎn)業(yè)投資，才能從根本上支撐企業(yè)發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展。

四、樹立正確的城市化導向

（一）城市化的本質(zhì)是以人為本，促進發(fā)展

城市化要讓生活更美好。亞里士多德為城市下了一個經(jīng)典的定義：“人們?yōu)榱松顏淼匠鞘?，為了更好的生活而留在城市”。可以說，城市的出現(xiàn)是人類走向成熟和文明的標志，也是人類群居生活的高級形式，它反映了人們的一種居住形態(tài)和生存理想。人是城市的主體，是城市化的出發(fā)點和歸宿。城市化進程，也要確立以人為本的思想，首先需要廣大農(nóng)業(yè)勞動者有真正的擇業(yè)、擇地自由，打破把農(nóng)民固定在土地上的人為枷鎖，完善土地政策、戶籍政策和社會保障體制；在城市化的各個階段都要充分注意城市化過程中人的利益。城市化的推進必須以經(jīng)濟發(fā)展前提并進一步促進經(jīng)濟發(fā)展，不以發(fā)展為基礎和目標的城市化推進，勢必將導致我們在城市化的問題上要走彎路。我們要堅持城市化本身從促進人們的生產(chǎn)方式、改善人們的生活方式、提升人們價值觀念出發(fā)，以此來監(jiān)督和指導我們的工作；不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。以人為本的可持續(xù)發(fā)展之路，才是城市化的長久之路。

（二）城市化要以就業(yè)為導向，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)

城市化必須以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為根基，必須與工業(yè)和服務業(yè)的水平相適應、相協(xié)調(diào)、相匹配。城市化不僅僅是漂亮的外表，而是要有城市化的內(nèi)涵，要有充分吸納就業(yè)的能力，否則就只是一種表面的城市化?！俺鞘谢帽蛔?，更需要工業(yè)化好里子”。因此，發(fā)展制造業(yè)尤其是勞動密集型制造業(yè)，是大國城市化早期不可超越的歷史階段。在我國城市化過程中，既要發(fā)展高端服務業(yè)和技術密集型制造業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結構升級換代，但也要大力發(fā)展低端服務業(yè)和勞動密集型制造業(yè)，為新增城市人口創(chuàng)造合適的就業(yè)崗位，防止“未富先空”。近年來，有些地方為了提升產(chǎn)業(yè)結構，提出加快淘汰勞動密集型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略決策。這種做法可能在某些地區(qū)是適用的，但卻不適合在全國各地全面推廣，至少在目前階段是如此。他山之石，可以攻玉。英國和日本的城市化進程，就充分考慮了城市化與工業(yè)化的密切關系，并在社會公平方面著力，較好地實現(xiàn)了城市化。英國的“圈地運動”源于工業(yè)化需求而非城市擴張需求，面對大量失地農(nóng)民，英國采取了很多措施。在住房方面，英國政府1868年和1875年兩次頒布《工人住宅法》，拆除貧民窟，建設廉租房。日本在城市化進程中十分重視農(nóng)民的利益，一方面為進城農(nóng)民提供與城市居民相同的社會保障和市民身份，另一方面嚴格要求企業(yè)對勞動者的雇用保障，采用近乎“終身雇用制”的方式，確保農(nóng)民進城后不會陷入困境。

（三）城市化必須以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級為基礎

當前我國城市化面臨的問題，不僅是勞動力如何從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來的問題，更重要的是如何面對農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移之后所出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)空洞化、農(nóng)民老齡化以及農(nóng)村經(jīng)濟凋敝等新問題。因此，城市化必須以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級為基礎，必須以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化為基礎。不是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級為基礎的城市化必將導致農(nóng)業(yè)的相對衰敗，國民經(jīng)濟自然也就難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（四）合理界定政府在城市化過程中的行為邊界

在我國城市化過程中，政府行為的“缺位”和“越位”并存，前者表現(xiàn)為在城市化過程中的社會發(fā)展、民生改善和環(huán)境治理等明顯滯后，政府明顯缺位，這一點與拉美國家類似；后者表現(xiàn)為土地過度城市化、人口“被城市化”、野蠻拆遷等現(xiàn)象或隱或現(xiàn)都有政府的影子，政府明顯越位。我國在城市化進程中，應正確把握市場和政府兩者之間的關系，既要發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，又要政府的科學引導和宏觀調(diào)控。關鍵在于合理界定政府在城市化過程中的行為邊界，該干什么，不該干什么，應該有更加科學合理的界定，有相應的監(jiān)督約束機制。

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