余 茜

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100871）

一、導(dǎo)言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面取得了巨大成就，但也造成了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)，隨著民眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)境問(wèn)題日益成為公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，各類有關(guān)環(huán)境污染的投訴呈逐年上升的趨勢(shì)，區(qū)域環(huán)境污染事件造成的污染糾紛逐漸增多，“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線是環(huán)保部門(mén)直接面對(duì)人民群眾的“綠色通道”。2002年至2010年，全國(guó)“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線共受理群眾投訴370萬(wàn)件，辦結(jié)367萬(wàn)件，其中大氣污染、水污染和噪聲污染是群眾投訴的熱點(diǎn)。[1]可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展30多年，環(huán)境欠賬積弊日深，隨著民眾環(huán)境意識(shí)的提升，因環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群體性事件不容忽視。自1996年來(lái)以來(lái)，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。據(jù)介紹，重特大環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)，2005年以來(lái)，環(huán)保部直接接報(bào)處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長(zhǎng)120%，特別是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。[2]

在學(xué)界，目前關(guān)于環(huán)境群體性事件并無(wú)統(tǒng)一的嚴(yán)格定義，一般泛指由于環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群體性事件。自2007年以來(lái)的各類環(huán)境群體性事件中，一類環(huán)境群體性事件是指工程項(xiàng)目尚未建成，公眾基于預(yù)期的生存環(huán)境利益受損而聚集抗議，如廈門(mén)PX事件；另一類是事后救濟(jì)式維權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域也未消退，因環(huán)境而造成對(duì)生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害的案例仍層出不窮，如尾礦庫(kù)事故、塵肺病等引發(fā)的群體性事件。這種因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群眾與企業(yè)對(duì)立、群眾與政府對(duì)抗的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)和蔓延，嚴(yán)重威脅著社會(huì)的穩(wěn)定。

針對(duì)這種情況，國(guó)家對(duì)此高度重視并采取了一系列切實(shí)行動(dòng)，如原國(guó)家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部；項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)制度相繼建立；建立健全環(huán)境信息公開(kāi)制度，探索建立社區(qū)環(huán)境圓桌對(duì)話機(jī)制；對(duì)探索建立環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行多方求證等。盡管如此，這些與環(huán)境相關(guān)的制度建設(shè)并未能及時(shí)有效地阻止并緩解環(huán)境群體性事件高發(fā)的態(tài)勢(shì)。這就令我們不得不去探尋其背后的原因：為什么環(huán)境群體性事件會(huì)呈高發(fā)趨勢(shì)？為什么相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的政策績(jī)效？這些問(wèn)題是否與政府自身有關(guān)？轉(zhuǎn)型期間中國(guó)政府對(duì)自身的角色與職能定位如何？

行政管理學(xué)的相關(guān)理論表明：政府對(duì)自身角色的定位和政府的職能決定了政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、運(yùn)行方式和績(jī)效評(píng)價(jià)，所以政府的一切行為都是以自身的角色與職能要求為指導(dǎo)原則的。因此，在環(huán)保群體性事件中，政府的職能決定了政府對(duì)待這類事件的態(tài)度以及采取的措施，也就決定了這類事件能否從根本上得到解決。因此，全面審視并重新界定政府在環(huán)境群體性事件中的角色和職能已成為當(dāng)前妥善解決環(huán)保群體性事件的重要前提。

二、環(huán)境糾紛中的政府角色偏差及職能錯(cuò)位分析

根據(jù)沖突理論，從沖突的主體來(lái)看，地方政府、污染企業(yè)和因環(huán)境污染利益受損的公眾，是當(dāng)前突發(fā)環(huán)境群體性事件的主要沖突主體，其中，政府在突發(fā)環(huán)境糾紛中扮演何種角色是至關(guān)重要的。解決環(huán)境糾紛，治理環(huán)境污染，政府在其中起著關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。這主要是考慮到：第一，考察環(huán)境問(wèn)題的本身性質(zhì)，環(huán)境污染和環(huán)境治理并不是短期內(nèi)出現(xiàn)，也不是能夠一蹴而就得到解決的，事實(shí)上，只要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會(huì)影響環(huán)境，只是隨著技術(shù)水平的提高，對(duì)環(huán)境污染和破壞的程度不一而已。因此，要長(zhǎng)期有針對(duì)性地、切實(shí)地開(kāi)展環(huán)境治理，就必須調(diào)動(dòng)足夠的人力、物力和財(cái)力。從全社會(huì)的角度衡量，唯有政府這一主體才有足夠的能力從全局上承擔(dān)這項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。第二，縱貫古今中外，早期為了滿足人類的物質(zhì)需求，忽視了環(huán)境問(wèn)題的重要性和嚴(yán)重性，管理不善，才導(dǎo)致今日的環(huán)境污染和環(huán)境破壞。當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境問(wèn)題得以緩和與好轉(zhuǎn)，也得益于西方政府提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，不斷強(qiáng)化環(huán)境管制，完善環(huán)境管理體系。中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題亦是如此，政府在某一階段增強(qiáng)了環(huán)保意識(shí)，并采取嚴(yán)厲的行政手段來(lái)強(qiáng)化了環(huán)境管理的話，這一階段的環(huán)境狀況就會(huì)有立竿見(jiàn)影的效果；而一旦某個(gè)時(shí)間段過(guò)于強(qiáng)調(diào)搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)自然環(huán)境過(guò)于索取而未注重保護(hù)的話，該階段的環(huán)境狀況就會(huì)明顯惡化?？梢?jiàn)，政府在這中間的角色和作用有多么重要。第三，從主體的角度而言，企業(yè)和公眾個(gè)人都無(wú)能力也無(wú)強(qiáng)烈的意愿在環(huán)境保護(hù)中起主導(dǎo)作用。就企業(yè)而言，企業(yè)以追求利潤(rùn)為目標(biāo)，除非治理環(huán)境污染能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來(lái)巨大的收益，且獲得的邊際收益明顯大于邊際成本，否則企業(yè)就沒(méi)有足夠的動(dòng)力去引進(jìn)成本較高的環(huán)保技術(shù)或采用環(huán)保設(shè)備來(lái)保護(hù)環(huán)境，因?yàn)檫@對(duì)于企業(yè)而言，會(huì)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，不利于企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而且，就短時(shí)期對(duì)一般企業(yè)而言，排放污染是一種外部成本，若無(wú)外力干預(yù)，企業(yè)無(wú)需承擔(dān)排污費(fèi)用。因此，這就決定了企業(yè)很難產(chǎn)生保護(hù)環(huán)境的沖動(dòng)和意愿。從公眾這一主體的角度來(lái)看，公眾何以會(huì)產(chǎn)生環(huán)保的主動(dòng)性和積極性？一般是涉及到公眾自身利益時(shí)，公眾從維護(hù)和改善自身生存環(huán)境的角度出發(fā)，才愿意去采取行動(dòng)約束或制裁企業(yè)的污染行為。另外，環(huán)境問(wèn)題的爆發(fā)一般都有較長(zhǎng)時(shí)間的潛伏期，公眾對(duì)環(huán)境污染的反應(yīng)有滯后性，即一般是在受到環(huán)境污染的侵害，實(shí)在忍無(wú)可忍的情況下，公眾才會(huì)在制度化正常表達(dá)和制度外奮起抗?fàn)幹g，選擇后者方式來(lái)表達(dá)自身對(duì)環(huán)境的問(wèn)題的不滿。綜上，在當(dāng)前的國(guó)情下，無(wú)論是從環(huán)境問(wèn)題本身的性質(zhì)，還是從主體的層面來(lái)權(quán)衡，在環(huán)境糾紛和污染治理中，地方政府是責(zé)無(wú)旁貸的，必須起統(tǒng)攝與主導(dǎo)作用來(lái)引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)。

盡管理論上應(yīng)該如此，但現(xiàn)實(shí)中政府在處理環(huán)境糾紛和環(huán)境治理過(guò)程中，不免發(fā)生角色偏差和職能的錯(cuò)位。有從事環(huán)保實(shí)踐工作的人有這樣的觀點(diǎn)：“在‘科學(xué)發(fā)展觀’提出前，中國(guó)的環(huán)境污染大都是政府污染，即政府允許、認(rèn)同、支持的污染”。[3]也有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境群體性事件的爆發(fā)和得不到有效解決，本質(zhì)上是在博弈的過(guò)程中，少數(shù)地方政府選擇了與企業(yè)合謀，而不是選擇保護(hù)公眾生存的環(huán)境。全方位考察最近幾年全國(guó)各地的突發(fā)環(huán)境群體性事件，可發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍的現(xiàn)象，造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)往往都是能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)推動(dòng)力，能為地方政府帶來(lái)大量稅收的企業(yè)。甚至在一些省份，地方政府的重要財(cái)政來(lái)源就是這類高污染高耗能的企業(yè)。當(dāng)前的政績(jī)考核主要以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為指標(biāo)，地方官員為政績(jī)、求升遷，求得一時(shí)的地方GDP增長(zhǎng)，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。有些地方甚至對(duì)自然環(huán)境過(guò)度索取，竭澤而漁。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)因環(huán)境污染引爆社會(huì)矛盾和沖突，且數(shù)量日益增加，這與中國(guó)獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)一體化增長(zhǎng)推進(jìn)機(jī)制有著密不可分的關(guān)系，“在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要任期考核指標(biāo)的壓力型行政體制下，GDP和稅收財(cái)源的增長(zhǎng)成為地方官員的優(yōu)先選擇，從而導(dǎo)致他們?nèi)菀撞扇≈卦鲩L(zhǎng)、輕環(huán)保的污染保護(hù)主義行為，并與追求利潤(rùn)的企業(yè)家結(jié)成利益同盟”。[4]地方政府官員在考慮自身的政績(jī)和政治前程時(shí)，意識(shí)到促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的績(jī)效比保護(hù)環(huán)境的效果更為立竿見(jiàn)影地影響政績(jī)，意識(shí)到地方的企業(yè)家的利益比分散的民眾的利益更能影響其升遷時(shí)，地方政府往往就會(huì)出現(xiàn)立場(chǎng)性的角色偏差，選擇保護(hù)高污染的企業(yè)的利益，而對(duì)公眾的生存環(huán)境權(quán)利，采取漠視的態(tài)度。如在一些地方，由于地方政府對(duì)民眾控告的環(huán)境問(wèn)題或視而不見(jiàn)，或處罰力度不夠。面對(duì)地方政府的這種態(tài)度，民眾沒(méi)有能力保護(hù)自身生存的環(huán)境，在生存危機(jī)的逼迫下，只得采取自救手段——奮起維權(quán)。大量環(huán)境群體性事件的案例顯示，民眾自救維權(quán)的方式就是在污染企業(yè)或是在地方政府靜候，表達(dá)自己的利益需求；若多次得不到回應(yīng)的話，就會(huì)做出一些影響企業(yè)生產(chǎn)的舉動(dòng)，如扣押污染企業(yè)的設(shè)備等。面對(duì)這種突發(fā)的愈演愈烈的環(huán)保群體性事件，一些地方政府在短期經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，采取的第一反應(yīng)不是去與民眾協(xié)商、也沒(méi)有充當(dāng)起民眾與污染企業(yè)之間協(xié)調(diào)者的角色，而會(huì)選擇以維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的公共秩序?yàn)槔碛?，出?dòng)地方警力阻止維權(quán)民眾，民眾見(jiàn)地方政府不但不予回應(yīng)，反而站在自己的對(duì)立面來(lái)阻止自己意愿的表達(dá)，就更易產(chǎn)生情緒性沖動(dòng)，導(dǎo)致警民沖突越來(lái)越激烈。

由此可見(jiàn)，當(dāng)政府未能擺正自己的角色，清晰自己的職能時(shí)，政府作為制度化解決群體利益受損、維護(hù)公眾利益的公器性質(zhì)就容易產(chǎn)生異化，而被地方上特殊的利益集團(tuán)所“俘獲”，成為捍衛(wèi)少數(shù)人利益的“私器”。這種情況下，政府就無(wú)法承擔(dān)調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾與沖突的“仲裁者”角色，在污染治理中，只能扮演虛設(shè)的“稻草人”角色。從這個(gè)角度上來(lái)講，政府的角色偏差、職能錯(cuò)位會(huì)導(dǎo)致環(huán)保群體性事件得不到合理解決，甚至以暴力結(jié)束?？上攵?，以暴力結(jié)束的環(huán)保群體性事件僅僅是暫時(shí)地被壓制了，只要污染問(wèn)題得不到解決，老百姓的生存權(quán)利得不到維護(hù)，那么，這類環(huán)保群體性事件還是會(huì)再度發(fā)生，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

三、環(huán)境糾紛中政府角色偏差的成因分析

在環(huán)境群體性事件中，地方政府選擇充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘角色，而不是充當(dāng)監(jiān)管者的角色，政府的角色偏差是如何產(chǎn)生的呢？根據(jù)博弈理論，博弈雙方之所以選擇合謀策略，而不選擇相互監(jiān)督策略，是需要現(xiàn)實(shí)的制度條件、技術(shù)條件等作為基礎(chǔ)和切入點(diǎn)的。從當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制、法規(guī)政策條件、合謀策略的成本與收益等多重因素來(lái)看，地方政府角色發(fā)生偏差，而選擇縱容企業(yè)追求利潤(rùn)最大化，不顧環(huán)境污染的嚴(yán)峻性是具有現(xiàn)實(shí)性的。

（一）環(huán)境監(jiān)管體制

從環(huán)境行政管理體制的角度來(lái)看，當(dāng)前在縣級(jí)以上的地方政府部門(mén)序列中都設(shè)有環(huán)保部門(mén)，履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。但是，地方環(huán)保部門(mén)卻缺乏獨(dú)立性，它僅僅是地方機(jī)關(guān)的組成部門(mén)之一。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，它既對(duì)上級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，同時(shí)又聽(tīng)命于地方政府，且地方環(huán)保部門(mén)的官員一般是由地方政府任命；在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，地方環(huán)保部門(mén)也主要靠地方政府的財(cái)政撥款。這樣，在追求地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，地方政府因企業(yè)能給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)利益，所以選擇保護(hù)企業(yè)的利益，而不選擇去責(zé)罰在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)環(huán)境污染的企業(yè)時(shí)，環(huán)保部門(mén)想發(fā)揮監(jiān)管職能也是心有余而力不足。

此外，從官員晉升考核機(jī)制來(lái)看，地方官員的績(jī)效考核和晉升提拔中，最為重要的是地方的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。這種政績(jī)考核方式也在一定程度上縱容了地方官員對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的不管不顧?？傮w而言，正是在不夠科學(xué)的政績(jī)考核體系和監(jiān)管缺失的背景下，地方政府才選擇站在企業(yè)的角度來(lái)忽視污染問(wèn)題，保護(hù)那些重污染企業(yè)的利益。

（二）防治污染的政策法規(guī)漏洞

在防治環(huán)境污染方面，當(dāng)前我國(guó)的相關(guān)政策法規(guī)之間存在漏洞和不契合之處，這就為地方政府被污染企業(yè)“俘獲”制造了空隙。如在《行政處罰法》中早已規(guī)定，罰款要上繳國(guó)庫(kù)，但根據(jù)《大氣污染防治法》第六十一條規(guī)定，造成大氣污染事故的企事業(yè)單位，由所在地縣級(jí)以上政府的環(huán)保行政主管部門(mén)，根據(jù)危害后果處直接經(jīng)濟(jì)損失50%以下罰款，但最高不超過(guò)五十萬(wàn)元；[5]這說(shuō)明地方環(huán)保行政主管部門(mén)只有環(huán)境污染危害結(jié)果的勘察權(quán)與處罰權(quán)，沒(méi)有收益權(quán)，不利于調(diào)動(dòng)其環(huán)保積極性。同時(shí)，地方環(huán)保監(jiān)管部門(mén)對(duì)企業(yè)的污染行為有自行處罰的彈性區(qū)間，這就意味著地方環(huán)保行政部門(mén)有罰款的自由裁量權(quán)，及其被企業(yè)“俘獲”，得到不當(dāng)收益的私自留存權(quán)。這種可操作空間的存在，就暗中誘導(dǎo)地方政府與企業(yè)合謀污染環(huán)境。

（三）政府和企業(yè)對(duì)各自成本與收益的現(xiàn)實(shí)權(quán)衡

對(duì)于少數(shù)地方政府而言，選擇與企業(yè)合謀策略，對(duì)增加地方政府的財(cái)政收入是大有好處的，地方官員也能從中牟利。除了物質(zhì)利益之外，地方官員還能從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效中謀得自身的政治績(jī)效，尤其是仕途升遷更能誘導(dǎo)地方官員。而“縱容”企業(yè)污染的成本體現(xiàn)在：一旦環(huán)境污染很嚴(yán)重，被全社會(huì)廣泛議論聲討時(shí)，負(fù)主要責(zé)任的官員會(huì)因此被撤職，或是受到其他紀(jì)律處罰。若存在官員的尋租行為或嚴(yán)重失職行為，還可能會(huì)受到刑事處罰。盡管付出的成本也不小，但在實(shí)踐中，地方官員因環(huán)境污染受到處罰的情況并不多見(jiàn)，即使受到懲戒，處罰力度也不大。權(quán)衡成本與收益之下，一些地方政府及官員選擇冒險(xiǎn)縱容、放任企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境。

從企業(yè)的角度來(lái)看，為了節(jié)省成本或是獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，企業(yè)是有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去接近政府官員的。尤其是一些重污染企業(yè)，它們尋求得到地方政府的“庇佑”，可以省去一大筆治污費(fèi)用，即便有尋租租金的存在，但大部分還是會(huì)轉(zhuǎn)為企業(yè)的收益的；即便尋租被曝光，企業(yè)受到懲罰，也是以經(jīng)濟(jì)處罰為主，且金額較小。違規(guī)成本遠(yuǎn)小于尋租所得到的收益。因此，不管是地方政府還是企業(yè)，在利益的激勵(lì)和驅(qū)使下，權(quán)衡成本與收益，還是會(huì)傾向于犧牲環(huán)境為代價(jià)。

四、環(huán)境糾紛中政府職能錯(cuò)位反映的環(huán)保問(wèn)題

選擇合謀策略，這個(gè)事實(shí)本身也反映了地方政府在環(huán)境治理中的職能錯(cuò)位，具體體現(xiàn)在政府的經(jīng)濟(jì)職能膨脹、環(huán)境制度供給職能發(fā)展嚴(yán)重滯后和環(huán)境保護(hù)教育職能發(fā)揮不夠等方面。

（一）地方政府經(jīng)濟(jì)職能過(guò)分膨脹

地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能可以分解為：（1）建立健全和維護(hù)市場(chǎng)體制、市場(chǎng)秩序，培育各類地方市場(chǎng)和市場(chǎng)主體；（2）制定和實(shí)施各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)域發(fā)展政策，改善地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮本地區(qū)的比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；（3）培育本地新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提升本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。地方政府發(fā)揮這些經(jīng)濟(jì)職能，一方面的確保障了地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的引導(dǎo)作用；另一方面，也不可避免地導(dǎo)致了政府經(jīng)濟(jì)職能一定程度的膨脹。在一些落后的地區(qū)，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式并沒(méi)有太大改變，政府制定的產(chǎn)業(yè)政策成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指揮棒，市場(chǎng)體系在一開(kāi)始建立的時(shí)候都帶有很強(qiáng)的政府色彩，因此發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用很有限。就是在市場(chǎng)機(jī)制比較完善的地區(qū)，由于政府一直以來(lái)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都是主導(dǎo)者，制度慣性使得政府的經(jīng)濟(jì)職能仍然能繼續(xù)膨脹，只不過(guò)這時(shí)市場(chǎng)機(jī)制起到的作用更大一些。

政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮引導(dǎo)作用是必要的，但如果對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)過(guò)度干預(yù)就很可能導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)職能的過(guò)分膨脹。經(jīng)濟(jì)職能過(guò)分膨脹會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，而受傷害最大的當(dāng)然是自然環(huán)境。而且地方政府過(guò)分地看中經(jīng)濟(jì)職能，進(jìn)而袒護(hù)污染自然環(huán)境的企業(yè)；卻不從整體全局上通盤(pán)考慮，是很容易因小失大的，進(jìn)而不利于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體和諧發(fā)展。

（二）環(huán)境制度供給職能發(fā)展嚴(yán)重滯后

政府的公共事務(wù)管理者職能中有很多與環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)有關(guān)。公共事務(wù)管理主要依靠各項(xiàng)公共管理制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，我國(guó)的制度供給主要存在兩種模式：一種是地方政府作為制度供給的主體，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民是制度需求的一方；另一種是地方政府作為需求的一方，而中央政府則是制度供給者。在中國(guó)當(dāng)前的政治運(yùn)行架構(gòu)下，從制度供給角度看，主要沿用后一種制度供給模式。所以，地方政府提供什么樣的制度安排，很大程度上取決于中央政府對(duì)制度變遷的方向、方式和進(jìn)程的規(guī)劃。在中央政府作為制度供給者的模式中，地方政府在公共事務(wù)管理中發(fā)揮的自主制度供給功能很有限，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各項(xiàng)公共制度，如自然資源產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境污染收費(fèi)制度等，這些都是中央政府經(jīng)過(guò)選擇試點(diǎn)檢驗(yàn)后在地方強(qiáng)制推行的。同時(shí)地方政府在制度供給變革過(guò)程中可能遇到以下阻力：如預(yù)期成本的約束、原有意識(shí)形態(tài)的慣性影響及路徑依賴作用、民間制度需求的意愿強(qiáng)烈但實(shí)現(xiàn)供給的能力不足等。[6]

因此，現(xiàn)有制度供給模式的缺陷，再加上制度變革的阻力使得地方政府在環(huán)境制度建設(shè)中發(fā)揮的制度供給職能嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的開(kāi)展缺乏有效的制度載體，遇到群體性事件，難以做到有法可依有章可循，自然就影響了對(duì)環(huán)境糾紛的處理結(jié)果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更是不利于環(huán)境保護(hù)和社會(huì)和諧。

（三）環(huán)境保護(hù)教育職能發(fā)揮不夠

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃的建議》提出：“面對(duì)日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，必須增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，樹(shù)立綠色、低碳發(fā)展理念，以節(jié)能減排為重點(diǎn)，健全激勵(lì)和約束機(jī)制，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。”因此，要在行動(dòng)上切實(shí)做到環(huán)保保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的能力，首先就必須大力開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作，引導(dǎo)社會(huì)公眾牢固地樹(shù)立環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，在環(huán)境問(wèn)題日益凸顯的當(dāng)前，盡快完善環(huán)保領(lǐng)域的法制法規(guī)等各項(xiàng)制度固然重要，但強(qiáng)化環(huán)保理念，將環(huán)保意識(shí)滲透到人們?nèi)粘Ｉ畹狞c(diǎn)點(diǎn)滴滴，引導(dǎo)教育工作也有其不可替代的作用。通過(guò)環(huán)境宣傳和教育，就可以引導(dǎo)公眾培養(yǎng)起正確的環(huán)保道德和倫理，為環(huán)保政策法規(guī)的實(shí)施提供廣泛的道德基礎(chǔ)和合法性前提；另外，道德、倫理是在長(zhǎng)期的實(shí)踐活動(dòng)中，逐漸深入人心，植根于每個(gè)人內(nèi)心的是非判斷，能夠引導(dǎo)并約束人們的日常行動(dòng)，進(jìn)而可以提高人們環(huán)保行為的自覺(jué)性和積極性。雖然不如其他環(huán)保工作能夠帶來(lái)立竿見(jiàn)影的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，環(huán)保宣傳教育的實(shí)際影響和深遠(yuǎn)影響是不可低估的。但在實(shí)際中，地方政府由于過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)職能，而對(duì)環(huán)保教育職能卻不夠重視、投入的時(shí)間和人力物力顯然不夠。

以上政府職能的錯(cuò)位已嚴(yán)重阻礙地方政府環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展，而且也不利于環(huán)保群體性事件的處理，若不予以重視的話，甚至?xí)绊懻诿癖娦哪恐械臋?quán)威和公信力、破壞民眾對(duì)政府的信任感。

五、監(jiān)管：政府角色回歸與職能矯正

地方政府在處理環(huán)境群體性事件中，角色發(fā)生偏差，職能發(fā)生錯(cuò)位，有悖于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃的建議》所提出的加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的思路，就必須使政府的角色和職能得以理性回歸。在環(huán)境保護(hù)中，政府角色和職能的定位是一種戰(zhàn)略的考量，更重要的是通過(guò)這種考察找出制度路徑發(fā)展的方向，而加強(qiáng)對(duì)地方政府與企業(yè)合謀的監(jiān)管就是很重要的方向之一。

（一）強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，加大對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管失職的處罰

從上文的分析中可知，政府環(huán)境監(jiān)管不力的根本因素是不正確的地方發(fā)展觀和政績(jī)觀。不少地方政府只看到經(jīng)濟(jì)效益，卻忽視環(huán)境效益和整體的社會(huì)效益；將環(huán)境指標(biāo)視為“軟指標(biāo)”，只認(rèn)GDP這個(gè)硬指標(biāo)。地方保護(hù)主義手段名目繁多，甚至有的地方把正常繳納排污費(fèi)列為亂收費(fèi)。有些地方以政府名義出臺(tái)土政策、土規(guī)定，明目張膽地保護(hù)污染行為，導(dǎo)致不少“特殊”企業(yè)長(zhǎng)期游離于環(huán)境監(jiān)管之外。[7]因此，必須加大對(duì)政府監(jiān)管失職的處罰力度，許多經(jīng)驗(yàn)研究表明，嚴(yán)懲政府的監(jiān)管不力行為，也是控制污染，有效進(jìn)行環(huán)境治理的重要手段。切實(shí)加大對(duì)環(huán)境監(jiān)管不作為的查處力度，一旦發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管失職，即按照法律規(guī)定給予嚴(yán)厲處罰。這一舉措會(huì)使政府部門(mén)處在嚴(yán)重的處罰和信譽(yù)危機(jī)的壓力下，不得不加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，從而有助于減少地方保護(hù)主義行為或其他政府失職問(wèn)題的發(fā)生，有力地強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)。[8]

當(dāng)前各地方政府日益重視采用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具來(lái)控制環(huán)境污染，并制定了一系列的相應(yīng)措施，如環(huán)境污染押金制度、排污收費(fèi)制度、以及正試行的排污交易制度，這些制度在貫徹實(shí)施的過(guò)程中，如缺乏監(jiān)督，也易形成不同形式的腐敗溫床。因此，就必須采取嚴(yán)厲措施，讓廣大公眾參與到對(duì)地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的監(jiān)督之中，加大對(duì)環(huán)境污染合謀行為的懲戒力度，尤其是提高中央執(zhí)法部門(mén)對(duì)地方的監(jiān)管力度，提高經(jīng)濟(jì)處罰標(biāo)準(zhǔn)和處罰力度。杜絕地方政府的環(huán)境不作為行為，決不能以環(huán)境污染為代價(jià)來(lái)求得短暫的發(fā)展。

（二）完善環(huán)境政策法規(guī)體系，使政府對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)管“有法可依”

在環(huán)境治理中，相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策就是政府提供的公共物品。政府就是要通過(guò)完善不同層面的環(huán)境政策，構(gòu)建起一套完善的環(huán)境政策法規(guī)體系，這樣，地方環(huán)保行政部門(mén)才能更好地開(kāi)展工作。第一，在環(huán)境領(lǐng)域的立法實(shí)踐中，必須將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念滲透進(jìn)去，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)能協(xié)調(diào)促進(jìn)，圍繞著企業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，探明可能產(chǎn)生污染的源頭，針對(duì)具體的環(huán)節(jié)設(shè)定可操作的約束標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起一整套完善的環(huán)境法規(guī)體系。第二，在環(huán)境治理的執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)淡化部門(mén)痕跡，理順環(huán)境執(zhí)法體制，提供執(zhí)法效率，并要呼吁和強(qiáng)調(diào)環(huán)保的公共性，讓廣大公眾參與在環(huán)保的執(zhí)法過(guò)程中。要在地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系中，根據(jù)各地環(huán)境治理狀況，納入不同程度和優(yōu)先級(jí)的環(huán)?？?jī)效指標(biāo)；要對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的組織體系與行政管理制度加以改進(jìn)和完善，確保環(huán)保部門(mén)能夠獨(dú)立執(zhí)法，進(jìn)而保障其監(jiān)管和處罰的效度；要建立健全環(huán)境信息公開(kāi)與披露機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定地方政府和企業(yè)定期公布真實(shí)的環(huán)境污染信息，并引入環(huán)境公益訴訟制度，使訴訟的主體由直接的受害者擴(kuò)大到政府、環(huán)保組織和公民團(tuán)體。此外，考慮到環(huán)境治理的長(zhǎng)期性，就必須建立環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，動(dòng)員各種社會(huì)力量來(lái)監(jiān)督企業(yè)環(huán)境違法行為以及地方政府的環(huán)境不作為行為，切斷企業(yè)與地方政府進(jìn)行合謀的條件，使得環(huán)境污染合謀行為無(wú)處躲藏。

（三）改進(jìn)政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能，制定激勵(lì)性的環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)企業(yè)降低污染治理成本

靠政府和公眾的監(jiān)督和約束來(lái)促使企業(yè)減少污染排放，僅僅是一種被動(dòng)的環(huán)保行為，無(wú)法從根源處杜絕企業(yè)污染。因此，治本之策是要先了解到，企業(yè)逃避污染治理的根本原因是降低生產(chǎn)成本，防止治污成本的增加而削弱了企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，要使企業(yè)采納環(huán)保理念做出環(huán)保舉動(dòng)，還需要打破以往主要依靠處罰來(lái)推動(dòng)企業(yè)污染治理的單一手段，通過(guò)有關(guān)制度安排為企業(yè)降低污染治理的成本，進(jìn)而為企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造良好的環(huán)境。

要幫助環(huán)保型企業(yè)獲得差別優(yōu)勢(shì)，有了“創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)”和“先動(dòng)優(yōu)勢(shì)”的企業(yè)，自然愿意在不削弱其競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)提高其資源利用率。如制定綠色標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證政策，“據(jù)國(guó)家環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證委員會(huì)在上海調(diào)查顯示，27%的消費(fèi)者完全分辨不清什么是綠色產(chǎn)品，58%的消費(fèi)者只能分辨部分綠色產(chǎn)品，僅有15%的消費(fèi)者能分辨綠色產(chǎn)品”。[9]因此，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，必須要制定綠色標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)權(quán)威的綠色認(rèn)證、綠色知識(shí)的宣傳普及，提高消費(fèi)者的綠色辨認(rèn)能力；實(shí)行綠色政府采購(gòu)政策，定期發(fā)布綠色產(chǎn)品的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)與清單，逐步提高政府采購(gòu)中綠色產(chǎn)品的比例，發(fā)揮政府采購(gòu)的導(dǎo)向與示范作用，這些也都是為了保障環(huán)保型企業(yè)的合法權(quán)益。應(yīng)實(shí)行環(huán)保稅收政策，對(duì)從事環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新獲得的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)實(shí)行所得稅前抵免，對(duì)積極從高污染轉(zhuǎn)型到環(huán)保型，但資金缺乏的企業(yè)實(shí)行稅收延付，對(duì)取得環(huán)保認(rèn)證的產(chǎn)品實(shí)行增值稅優(yōu)惠。[10]應(yīng)實(shí)行環(huán)保投資政策，通過(guò)設(shè)立環(huán)境保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新基金，建立關(guān)鍵環(huán)境保護(hù)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，大力扶持環(huán)保技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新；實(shí)行環(huán)保擔(dān)保政策，對(duì)取得綠色認(rèn)證的企業(yè)在申請(qǐng)貸款時(shí)提供政府擔(dān)保。總之，利用“市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手”，不僅促使現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策更為靈活有效地應(yīng)用，而且可以為企業(yè)分擔(dān)環(huán)境污染防治的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使那些低成本控制污染的企業(yè)更有利可圖，有利于形成企業(yè)主動(dòng)控制污染的市場(chǎng)環(huán)境。

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