孫世鰲

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100871）

2010年10月，黨的十七屆五中全會關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議在強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革時(shí)，提出了要“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”的理念。隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)改革設(shè)計(jì)”。同時(shí)，學(xué)術(shù)界圍繞“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)涵與外延、必要性與可能性、實(shí)施戰(zhàn)略等問題也展開討論，涌現(xiàn)出大量研究成果。①2012年10月25日，筆者以主題詞“頂層設(shè)計(jì)”加全文詞“改革”、“政治”為限定條件，對中國知網(wǎng)的學(xué)術(shù)期刊、博士學(xué)位論文、碩士學(xué)位論文、重要會議論文四大網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行搜索，發(fā)現(xiàn)共有1194篇文章。其中，撰文超過三篇的有吳敬璉、高尚全、夏斌、胡穎廉、鄧偉志、秦德君、王忠明、陳憲、汪玉凱、遲福林。梳理和總結(jié)既有研究，②關(guān)于“頂層設(shè)計(jì)”的研究綜述，此前已有，詳見張璐琴，孫長學(xué).改革頂層設(shè)計(jì)研究綜述及思考[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2011(21)。筆者決定重新梳理這一論題的研究成果，起因是新發(fā)表的論文，不論是數(shù)量，還是質(zhì)量都有較大的變化。第一，新發(fā)表論文數(shù)量的激增。從該文發(fā)表后的2011年11月至今，又有620篇相關(guān)論文發(fā)表，占據(jù)所有論文數(shù)量的52%。第二，相關(guān)研究的深入。在過去一年里，許多學(xué)界名家紛紛刊登對“頂層設(shè)計(jì)”的思考和看法，大大提升了這一課題的研究水平。并由此繼續(xù)探索，是深化這一課題研究的必由之路。

一、政治學(xué)視角下頂層設(shè)計(jì)的理論回顧

2011年以來，關(guān)于頂層設(shè)計(jì)的研究，可謂呈“井噴式”增長。不論是論文的數(shù)量，還是研究的質(zhì)量，都較此前有了極大的改變。參與討論的學(xué)者，既有來自政治學(xué)和公共行政學(xué)的，也有社會學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的，研究論題由此出現(xiàn)較大幅度的擴(kuò)展和深化。梳理起來，研究論域可以劃為三個(gè)板塊，分別是頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵與外延、必要性與可能性、實(shí)施戰(zhàn)略。

（一）內(nèi)涵與外延

頂層設(shè)計(jì)（Top-Down Design）是源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計(jì)理念。這一理念在社會科學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用，就是主張自上而下地設(shè)計(jì)總目標(biāo)、分目標(biāo)、子目標(biāo)，讓改革具有系統(tǒng)性，能協(xié)同推進(jìn)。中國學(xué)術(shù)界圍繞“頂層設(shè)計(jì)”的研究和討論，則是從“頂層設(shè)計(jì)”的主客體、改革的議題、改革的方向三個(gè)維度展開的。

1.在王長江看來，“頂層設(shè)計(jì)”有兩層含義

（1）改革主體的“頂層設(shè)計(jì)”。既然改革是全國性的，那么改革主體就應(yīng)該不是此前的基層政府、地方政府或是某個(gè)部門，而是中央一級，是黨和國家的最高層。

（2）改革客體的“頂層設(shè)計(jì)”。改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全面統(tǒng)籌，系統(tǒng)規(guī)劃。王長江主張統(tǒng)籌改革的過去、現(xiàn)在和將來，強(qiáng)調(diào)銜接性。他認(rèn)為，頂層設(shè)計(jì)就是要“把已經(jīng)進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行的改革、創(chuàng)新，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設(shè)、社會建設(shè)等基本方向、基本目標(biāo)、基本價(jià)值進(jìn)行更具操作性的連接”。[1]陳家剛強(qiáng)調(diào)改革的整體性，認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)需要更加重視“總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)，對改革的目標(biāo)、路徑、階段、條件、困難和前景等有清醒的認(rèn)識和總體規(guī)劃與設(shè)計(jì)”。[2]

2.關(guān)于頂層設(shè)計(jì)的改革議題，學(xué)術(shù)界具有明顯傾向

（1）現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)向型，偏重經(jīng)濟(jì)體制的改革議題。龐元正認(rèn)為，破解改革困局的關(guān)鍵是“在富裕群體和各種特殊利益群體中化解縮小貧富差距的阻力，挖掘和調(diào)動起縮小貧富差距的動力”，所以改革的議題是“正確處理勞動、資本、權(quán)力三者的關(guān)系”。[3]夏斌側(cè)重單一領(lǐng)域多個(gè)議題的同時(shí)推進(jìn)，主張改革的議題應(yīng)該是“關(guān)于土地制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財(cái)稅體制、城鎮(zhèn)化、資源價(jià)格、金融體制、創(chuàng)新機(jī)制、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大問題”。[4]劉鶴則強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌多領(lǐng)域多個(gè)議題的改革，從“完善基本經(jīng)濟(jì)制度、轉(zhuǎn)變政府職能、深化財(cái)稅改革、深化金融改革、健全市場體系、加快要素價(jià)格改革以及加快社會領(lǐng)域改革等幾方面”著手，同時(shí)還要推進(jìn)政治體制改革。[5]惠天主張調(diào)整地方財(cái)政和中央財(cái)政、競爭性行業(yè)和壟斷性行業(yè)、勞資三大不均衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益分配格局的優(yōu)化。[6]

（2）終極目標(biāo)導(dǎo)向型，偏重政治體制的改革議題。許耀桐認(rèn)為，通過頂層設(shè)計(jì)推動政治體制改革發(fā)展，改革的重點(diǎn)是調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，搞好民主選舉，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)。[7]吳敬璉強(qiáng)調(diào)改革的總體規(guī)劃，主張經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)改革可分為三大領(lǐng)域，私用品領(lǐng)域、公共領(lǐng)域和市場監(jiān)管；政治改革則是法治、民主和憲政。[8]方雷則主張頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域是意識形態(tài)的建構(gòu)、國家結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、政黨權(quán)力的劃分、社會組織的培育和個(gè)人道德的重建。[9]

（3）頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)設(shè)定，學(xué)者們的主張也是各有偏重。鄭永年認(rèn)為改革的目標(biāo)是構(gòu)建自發(fā)的和諧秩序，“就像幾千年來的傳統(tǒng)社會，士農(nóng)工商各個(gè)階層都有自己的社會角色和責(zé)任，形成一個(gè)互動模式，和諧就實(shí)現(xiàn)了”。[10]袁峰提出，社會管理上的“強(qiáng)政府—弱社會”模式應(yīng)當(dāng)向“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會”模式轉(zhuǎn)變，并最終形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的共治模式。[11]吳敬璉則明確主張，改革的方向就是市場化、法治化和民主化。[8]

（二）必要性與可能性

頂層設(shè)計(jì)是系統(tǒng)規(guī)劃、全面統(tǒng)籌整體性改革，意在超越以往“摸著石頭過河”的“漸進(jìn)式改革?！盵12]這種改革戰(zhàn)略的變化，引發(fā)學(xué)術(shù)界關(guān)于“頂層設(shè)計(jì)”必要性和可能性的爭鳴。就必要性而言，存在兩類觀點(diǎn)，一派認(rèn)為“頂層設(shè)計(jì)”有違改革的特性，實(shí)踐難度很大，不宜倡導(dǎo)；另一派從中國改革的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，認(rèn)為“深水區(qū)”已經(jīng)不能“摸著石頭過河”，需要超越“漸進(jìn)式改革”，推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)。在“頂層設(shè)計(jì)”可能性的論域，學(xué)者們探討的是中國是否存在改革共識，如有，具體是哪些共識？

辛鳴認(rèn)為，改革的實(shí)踐特征與中國改革的特殊性，決定了中國改革不能輕言告別“摸著石頭過河”。他論到：頂層設(shè)計(jì)不是搞“改革計(jì)劃書”，用“計(jì)劃”的思維搞改革是結(jié)不出“市場”果實(shí)的。[13]余仲華從頂層設(shè)計(jì)的三個(gè)假設(shè)條件入手，討論頂層設(shè)計(jì)者是否擁有足夠的信息、能力以及能否出于公心，進(jìn)而得出寄希望于人治的頂層設(shè)計(jì)礙難實(shí)行。[14]馬駿以美國進(jìn)步時(shí)代的改革為例，認(rèn)為這場變革雖然沒有全國性領(lǐng)導(dǎo)，沒有統(tǒng)一的改革方案，沒有計(jì)劃好的行動手段，卻仍是一個(gè)全方位且系統(tǒng)性的社會、經(jīng)濟(jì)與政治改革，從根本上改變了美國的國家治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變了美國社會，相對成功地應(yīng)對變遷帶來的挑戰(zhàn)。[15]

在許多學(xué)者主張繼續(xù)堅(jiān)持“漸進(jìn)式改革”的同時(shí)，有不少研究成果則從當(dāng)下的國情出發(fā)，闡述頂層設(shè)計(jì)的必要性。曾峻從經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境入手，認(rèn)為改革開放30多年來，經(jīng)濟(jì)制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，社會異質(zhì)性和流動性在加強(qiáng)，漸進(jìn)改革已經(jīng)難以為繼。[16]鄭永年從利益格局展開論述：80年代改革時(shí)，民眾都是文革的受害者，改革是普惠的；但現(xiàn)在的改革，是利益主導(dǎo)，唯有頂層設(shè)計(jì)，才能擺脫既得利益的操縱。[10]吳敬璉從當(dāng)下的改革困局著眼，認(rèn)為現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯(cuò)節(jié)地聯(lián)系在一起。那些采取“強(qiáng)政府、大國企”模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地方和部門，正在承擔(dān)由此引發(fā)的嚴(yán)重后果。[8]王長江認(rèn)為，如果只是局部改革，就會陷入被碎片化的境地，有損改革的效用和權(quán)威。[1]

頂層設(shè)計(jì)，不單要面對必要性與否的問題，還有解決可能性有無的爭議，即就是“當(dāng)下是否存在改革共識”。三十多年的改革開放，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也慢慢形成了不均衡的利益格局。遲福林認(rèn)為，社會對改革的信心不足；社會對改革的評價(jià)不高；[17]孫立平則聲稱，中國改革的共識已經(jīng)破裂，斷裂化的社會已經(jīng)難以就改革的對象和路徑達(dá)成共識。[18]龐元正認(rèn)為，中國已經(jīng)出現(xiàn)利益多元化的格局，不同利益群體的利益取向和利益訴求不同，甚至相互排斥，極大地增加了達(dá)成改革共識的難度。[3]鄧聿文則直接指出，導(dǎo)致改革共識破裂的力量來自兩個(gè)方向。一方是“文革”時(shí)期受益而在改革中受損的，上世紀(jì)90年代中期之后在改革中受損的，以及在新時(shí)期改革中利益受損的，這幾方面的人包括“極左”思潮群體、底層工人、農(nóng)民和部分處境艱難的白領(lǐng)、大學(xué)畢業(yè)生，成為對改革產(chǎn)生最大不滿的人群。另一方是在改革中崛起的“既得利益者”，它包括某些中央部委尤其是有很大管制權(quán)力的部門、地方政府、國有企業(yè)尤其是央企、大的民營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及依附于這些集團(tuán)之上的一部分知識和專業(yè)人士。[19]

就當(dāng)下而言，中國社會盡管很難達(dá)成上世紀(jì)80年代那樣的改革共識，但仍然存在若干基本共識。俞可平認(rèn)為，多數(shù)人對改革有著這樣共享的認(rèn)識：改革取得了巨大成就，大家都是改革的受益者；改革不可逆轉(zhuǎn)；改革的瓶頸已經(jīng)位移，集中到了政治體制改革方面。竹立家明確指出，新的改革共識正在形成，其基本內(nèi)容是“民主、民生、公正、和諧”。[18]

（三）實(shí)施戰(zhàn)略

關(guān)于頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施戰(zhàn)略，學(xué)術(shù)界主要是從設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合，引入社會參與四個(gè)方面展開討論。有感上世紀(jì)80年代的體改委在推進(jìn)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，王長江主張發(fā)揮智庫的作用或是成立專門的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)賦予實(shí)權(quán)，也不是要拿出詳盡無遺的方案，而是把握規(guī)律，明確方向，劃定邊界，為改革建“序”。[1]

頂層設(shè)計(jì)，雖是自上而下的改革路徑，但依然需要基層的試點(diǎn)實(shí)踐和探索。[2]吳敬璉指出，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，一定要傾聽民眾訴求，要從地方政府的主動探索中獲得啟發(fā)和經(jīng)驗(yàn)，使頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新更好地結(jié)合起來，協(xié)力推進(jìn)改革。[8]曾峻認(rèn)為，不單要處理好頂層改革與基層改革的關(guān)系，還要處理好改革的面與點(diǎn)的關(guān)系。[16]袁峰主張，若要實(shí)現(xiàn)點(diǎn)與面的結(jié)合，就應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前形勢下影響中國經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重大核心問題，確定推動整體發(fā)展的改革突破點(diǎn)。[11]

楊雪冬指出，當(dāng)下中國發(fā)生重大變化：社會的成長、壯大和開放，以及社會權(quán)利的覺醒。社會的復(fù)雜性要求頂層設(shè)計(jì)不能單一主體壟斷，必須多元參與，開放互動。既要鼓勵(lì)社會公眾參與頂層設(shè)計(jì)的討論，也要鼓勵(lì)社會探索創(chuàng)新，還要不斷提高社會的組織化水平。[20]包心鑒主張把改革的“頂層設(shè)計(jì)”與改革的“民意推動”有機(jī)結(jié)合起來。一方面，把改革的“頂層設(shè)計(jì)”與“底層參與”有機(jī)地結(jié)合起來；另一方面，把人民群眾對改革的熱切期盼和積極參與有機(jī)地結(jié)合起來。[21]石小敏明確提出，改革有賴于“官、產(chǎn)、學(xué)、媒”之間的互動。這是中國轉(zhuǎn)型時(shí)期特殊的一個(gè)中堅(jiān)階層，能為改革提供源源不斷的動力和智慧支持。[22]

二、政治學(xué)視角下頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)、路徑與焦點(diǎn)

學(xué)術(shù)界熱議頂層設(shè)計(jì)，是從其內(nèi)涵與外延、必要性與可能性、實(shí)施戰(zhàn)略三大領(lǐng)域入眼。一千多篇著述，無疑深化了國人對頂層設(shè)計(jì)的認(rèn)識，為改革方略的制定者和執(zhí)行者構(gòu)造了知識空間和理論語境，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。筆者在梳理既有研究的同時(shí)，還想就若干問題補(bǔ)充自己的點(diǎn)滴思考，希冀能夠?qū)W(xué)術(shù)爭鳴有所增益。

（一）改革目標(biāo)：建立權(quán)力平衡機(jī)制

現(xiàn)有大多數(shù)著述對“頂層設(shè)計(jì)”的主客體、改革的議題、改革的方向等領(lǐng)域的研究，大致可以分為兩種類型。第一類是主張大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的，多以經(jīng)濟(jì)學(xué)家為主，他們基于現(xiàn)實(shí)環(huán)境和具體國情的思考與判斷，其改革建議也注重解決實(shí)際問題。第二類則強(qiáng)調(diào)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，研究主體是政治學(xué)界和社會學(xué)界的專家學(xué)者，他們將國家與社會的良性互動作為頂層設(shè)計(jì)的終極目標(biāo)。顯然，兩類改革建議的偏重不同，前者強(qiáng)調(diào)利益調(diào)整，希冀以此解決現(xiàn)實(shí)問題；后者偏重權(quán)力分配，借以實(shí)現(xiàn)政府善治。從長遠(yuǎn)計(jì)，作者建議頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)從解決實(shí)際問題，轉(zhuǎn)移到明晰政府權(quán)力的構(gòu)成與邊界，設(shè)計(jì)權(quán)力的分割與制衡，由此建立起解決社會經(jīng)濟(jì)矛盾和利益沖突的長效機(jī)制。因?yàn)闀r(shí)下的體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，利益的重新分配固然緊要，權(quán)力框架的重新調(diào)整也很關(guān)鍵，甚至更為重要。將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失敗者，社會穩(wěn)定的失意者，政治參與的失語者納入政治體系，讓他們有機(jī)會通過制度化的途徑表達(dá)訴求，達(dá)成所愿，可以減少制度外的抗?fàn)?，維護(hù)政治穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會的長治久安。[23]

如果改革的議題是調(diào)整權(quán)力的分配，設(shè)計(jì)權(quán)力的制衡關(guān)系，那么具體內(nèi)容就應(yīng)該是構(gòu)建合理的黨政關(guān)系、政企關(guān)系、中央與地方關(guān)系、國家與社會關(guān)系，明晰各個(gè)政治主體的權(quán)限和邊界，以及相互關(guān)系，并使之制度化。鑒于現(xiàn)有研究的傾向，本文在此側(cè)重談?wù)剬⒄h納入頂層設(shè)計(jì)的必要性和可能性。第一，政黨建設(shè)是否應(yīng)該成為頂層設(shè)計(jì)的重要組成？在中國，黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是政治改革過程的主導(dǎo)者。黨不僅成為國家建設(shè)和社會改造的領(lǐng)導(dǎo)力量，而且成為國家建設(shè)和社會改造的組織基礎(chǔ)。國家制度的建設(shè)與運(yùn)行、國家事務(wù)的管理，都直接與黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)相連接，相適應(yīng)；社會的改造與重構(gòu)直接以黨的組織力量和組織網(wǎng)絡(luò)為資源，從而構(gòu)建起以黨的組織為網(wǎng)絡(luò)的新的社會組織體系。[24]恰當(dāng)?shù)亟缍h在國家與社會關(guān)系中的地位和作用，[25][26]而不是拋開黨，或是將黨納入國家的范疇來謀劃改革，是頂層設(shè)計(jì)的要義所在。第二，政黨該如何納入頂層設(shè)計(jì)的框架？作為連接國家與社會的樞紐，政黨既要凝聚民意，又要執(zhí)掌政權(quán)。在中國語境下，構(gòu)建合理的黨政關(guān)系和黨群關(guān)系，就是將政黨納入頂層設(shè)計(jì)的路徑。

（二）改革路徑：承接漸進(jìn)改革遺產(chǎn)

中國的政治改革一直是以政治穩(wěn)定作為基礎(chǔ)的。保持政治穩(wěn)定既是中國領(lǐng)導(dǎo)人選擇改革方案、步驟和時(shí)機(jī)的重要考慮因素，也是中國領(lǐng)導(dǎo)人推動政治改革現(xiàn)實(shí)考慮的基礎(chǔ)。[27]改革開放之初，由于缺乏歷史經(jīng)驗(yàn)，我國的政治改革是謹(jǐn)慎從事。改革是基于實(shí)踐的原則，對具體問題提出解決方案，又在實(shí)踐檢驗(yàn)中不斷調(diào)試既定政策，是“摸著石頭過河”的漸進(jìn)改革?，F(xiàn)在，學(xué)術(shù)界熱議“頂層設(shè)計(jì)”，則是基于這樣的判斷——“漸進(jìn)改革”面對新的現(xiàn)實(shí)環(huán)境難以為繼。許多學(xué)者認(rèn)為，改革開放三十多年來，經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境發(fā)生深刻變化，尤其是既得利益集團(tuán)的形成，改革共識的破裂，改革碎片化的困局，都要求對改革戰(zhàn)略的改弦易張。

從漸進(jìn)改革到頂層設(shè)計(jì)，就是從摸索中探進(jìn)，到指導(dǎo)下推進(jìn)。如果前者是源于有限理性的理論假設(shè)，那么后者偏重對理性設(shè)計(jì)的信賴。這兩種改革思路盡管存在上述不同的主張，卻有著同樣的改革基礎(chǔ)和目標(biāo)——政治穩(wěn)定?；诖?，筆者擬另起爐灶，有別于現(xiàn)有著述側(cè)重研究漸進(jìn)改革和頂層設(shè)計(jì)的割裂性，著重闡發(fā)兩者的連續(xù)性。具體說來，如果頂層設(shè)計(jì)勢在必行，那么漸進(jìn)改革可以為此提供哪些遺產(chǎn)？

1.漸進(jìn)改革提供了頂層設(shè)計(jì)的可能性。相比上個(gè)世紀(jì)80年代的改革倡議，現(xiàn)在的頂層設(shè)計(jì)，有著兩大優(yōu)勢。第一種優(yōu)勢是無形的，改革理性的增長。在三十年前，中國社會彌散著對本國政治實(shí)踐的悲觀，對西方政治理念的推崇，希冀全盤西化以得國富民強(qiáng)的思潮曾盛極一時(shí)。三十年來，得益于改革開放，中國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國家的綜合實(shí)力蒸蒸日上。恰此時(shí)，美國尚未走出金融危機(jī)的陰影，歐洲又陷入債務(wù)危機(jī)的泥潭，日本可能邁入“失去的三十年”。在此情勢下，中國人的民族自信心和自豪感顯著增強(qiáng)。國人認(rèn)知世界，評判自身就會較以往更為理性和成熟，對政治改革會更有耐心和信心。第二種優(yōu)勢是有形的，是改革資源的積累。改革三十多年，既壯大了經(jīng)濟(jì)實(shí)力，又積累了改革經(jīng)驗(yàn)，還儲備了人才資源，這些都是以鄧小平為核心的那一代篳路襤褸的改革先輩們所沒有的資源。不論是無形的優(yōu)勢，還是有形的資源，都是漸進(jìn)改革三十年所積攢的，也是頂層設(shè)計(jì)能夠在當(dāng)下實(shí)行的資本。

2.漸進(jìn)改革限制了頂層設(shè)計(jì)的路徑。“摸著石頭過河”是指在有限的已知條件下，對改革后果缺乏了解時(shí)，根據(jù)其現(xiàn)實(shí)目標(biāo)所做出有限度的、穩(wěn)妥的決策，并保持隨時(shí)調(diào)整既定決策的余地。[12]①關(guān)于漸進(jìn)改革得以進(jìn)行的基本條件，徐湘林教授總結(jié)了五點(diǎn)：（1）政治改革必須能夠解決所面臨的社會政治危機(jī)。（2）政治改革必須能夠維持和鞏固執(zhí)政者（黨）的政治地位，為其增加政治資源和合法性。（3）政治改革必須能夠基本上維持政治體制的相對穩(wěn)定性和繼承性。（4）現(xiàn)行政治體制必須有相對的自我調(diào)整的能力。（5）執(zhí)政者（黨）必須具有在實(shí)踐中學(xué)習(xí)的能力，能夠在改革中不斷地吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和新的知識，并能夠認(rèn)識和把握政治改革的結(jié)果。漸進(jìn)政治改革可以被看成是一個(gè)不斷進(jìn)行的政策選擇過程，這一過程的持續(xù)有賴政治穩(wěn)定的存在和鞏固。[27]這樣的改革模式，在過去三十年里不斷強(qiáng)化，使得后續(xù)的改革對此形成路徑依賴，即新的改革必須承接漸進(jìn)改革的遺產(chǎn)。第一，頂層設(shè)計(jì)的改革方略必須基于漸進(jìn)改革所塑造的政治制度和行政體制，繼承其精髓，揚(yáng)棄其不足，而不是推倒重來；第二，頂層設(shè)計(jì)的解釋和執(zhí)行有賴于原有從事漸進(jìn)改革的機(jī)構(gòu)和人員，其“摸著石頭過河”的思想文化和行為慣性在很長一段時(shí)期仍舊影響著頂層設(shè)計(jì)的實(shí)效。所以，完全拋開漸進(jìn)改革談頂層設(shè)計(jì)，是不夠妥當(dāng)?shù)?，也會使得政治改革有失穩(wěn)健。

即使現(xiàn)實(shí)環(huán)境逼迫國家調(diào)整改革的方略，頂層設(shè)計(jì)也應(yīng)該在批判漸進(jìn)改革的同時(shí)，總結(jié)和梳理漸進(jìn)改革的遺產(chǎn)。這不僅涉及到頂層設(shè)計(jì)的必要性問題，還關(guān)乎頂層設(shè)計(jì)的可能性與否。現(xiàn)有研究，多側(cè)重梳理上個(gè)世紀(jì)80年代的哪些共識到現(xiàn)在已經(jīng)消逝，而忽略現(xiàn)在有哪些共識是三十多年前未有的，卻又對頂層設(shè)計(jì)意義重大。漸進(jìn)改革所取得的成就，由此形成的文化自信，就是確保頂層設(shè)計(jì)能夠成熟理性的重要依托。另外，頂層設(shè)計(jì)能否得以實(shí)行，能否繼續(xù)維護(hù)政治穩(wěn)定，都有賴于其是否正視漸進(jìn)改革所鑄造的路徑依賴。

（三）改革重點(diǎn)：從分歧中凝聚共識

如果頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵是搭建起解決社會經(jīng)濟(jì)矛盾和利益沖突的長效機(jī)制，那么其實(shí)施戰(zhàn)略就是黨、國家與社會能夠就權(quán)力的分配與制衡彌合分歧，達(dá)成共識。因?yàn)榇嬖诜制?，所以需要談判；因?yàn)閾碛泄沧R，所以能夠達(dá)成妥協(xié)；因?yàn)檫@些妥協(xié)，分歧得以彌合，共識才得以擴(kuò)大和增進(jìn)。因此，這一戰(zhàn)略包涵承認(rèn)分歧，發(fā)掘分歧背后的共識以及從分歧中凝聚和產(chǎn)生共識三個(gè)方面。

1.要承認(rèn)分歧。分歧既有價(jià)值理念層面的，也有權(quán)力利益方面的。既然要正視權(quán)力爭奪和利益沖突的分歧，就很難實(shí)現(xiàn)改革方案在道德層面的盡善盡美。當(dāng)今中國，城鄉(xiāng)、地域、貧富差距嚴(yán)重。如果忽視這些國情，一味地追求改革方案的盡善盡美，既不利于實(shí)際問題的解決，也無助于公平正義的實(shí)現(xiàn)。

2.要發(fā)掘分歧背后的共識。共識既有共享的記憶和理念，也有共同面對的挑戰(zhàn)和相互依賴的利益。五千年連綿不絕的中華文明，落后挨打的近代歷史，曲折前進(jìn)的建國后三十年，深入發(fā)展的改革后三十年，就是全體國人的集體記憶；追求民族復(fù)興，實(shí)現(xiàn)國富民強(qiáng)則是炎黃子孫團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的力量源泉和共同夙愿；要改革，不折騰是社會普遍的共識；“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”就是改革發(fā)展的終極目標(biāo)。要發(fā)掘共識，就是要梳理這些共享的歷史記憶，明晰這些共同面對的問題，闡明這些相互依賴的利益。唯有此，才能深化改革，實(shí)現(xiàn)長治久安。

3.要尋求從分歧中凝聚和產(chǎn)生共識。強(qiáng)迫是不能凝聚共識，更不能產(chǎn)生共識。只有承認(rèn)參與者的平等權(quán)利，并確保改革方案在討論、制定和批準(zhǔn)進(jìn)程中的程序正義，才能讓參與者在辯論、談判和妥協(xié)的過程中彌合分歧，達(dá)成共識。在中國，政治理論和實(shí)踐涇渭分明，學(xué)者與官員溝通與交流欠缺，由此容易導(dǎo)致政治改革方案或脫離實(shí)際而難以操作，或呈碎片化而相互沖突。另外，改革方案的設(shè)計(jì)雖然顧及到中國各個(gè)地域、行業(yè)以及城鄉(xiāng)之間的差別，但參與者多是國家體制內(nèi)的各類精英，社會力量卻沒有渠道進(jìn)入，這容易出現(xiàn)獨(dú)角戲的局面，結(jié)果是政策制定欠穩(wěn)妥，政策執(zhí)行難到位。然而，當(dāng)下中國社會已經(jīng)發(fā)生重大變化——不論是社會的成長、壯大和開放，還是社會權(quán)利的覺醒，那么頂層設(shè)計(jì)就不能是單一主體壟斷，必須是多元參與，開放互動。[20]唯有此，才能修正缺乏平等協(xié)商、談判妥協(xié)的政治傳統(tǒng)，才能培育確保程序正義的制度設(shè)計(jì)和社會心理，避免以強(qiáng)權(quán)掩蓋分歧，真正實(shí)現(xiàn)從分歧中凝聚共識。

三、簡單結(jié)論

頂層設(shè)計(jì)這一概念的提出和相關(guān)研究的展開，既是對中國改革不斷深化的結(jié)果，也是改革繼續(xù)推進(jìn)的動力。作為學(xué)者，在全面深入地研究政治改革的相關(guān)議題時(shí)，需以經(jīng)驗(yàn)研究平衡價(jià)值評判，以梳理改革歷史彌合現(xiàn)實(shí)論斷的不足，以國外經(jīng)驗(yàn)充實(shí)改革的知識譜系。首先，學(xué)術(shù)界關(guān)于政治改革的評述和建議，應(yīng)少一些“應(yīng)該如何”和“不應(yīng)該如何”等規(guī)范倫理判斷，多一些拋開價(jià)值偏好和基于客觀事實(shí)的經(jīng)驗(yàn)性研究。其次，改革開放三十多年來，以及建國后的三十年里，有許多可資借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。仔細(xì)梳理，認(rèn)真總結(jié)黨和政府在這六十多年的正反經(jīng)驗(yàn)，可以指明未來的改革征程。最后，頂層設(shè)計(jì)在世界歷史的長河里，不乏成功和失敗的范例。在美國，以1787年憲法作為國家構(gòu)建的藍(lán)圖，由此開啟延綿至今的美國憲政體制，這里的經(jīng)驗(yàn)就很值得我國借鑒。[23]面對不進(jìn)則退的局面，中國改革應(yīng)當(dāng)承接既有成就，不斷開拓創(chuàng)新，把建設(shè)有中國特色的社會主義事業(yè)繼續(xù)全面推進(jìn)。

（致謝：本文的寫作源自浙江省委黨校董明教授的指點(diǎn)和鼓勵(lì)；本文的完稿得益于北京大學(xué)政府管理學(xué)院臧雷振、林雪霏、袁倩、劉凌旗諸位同門的修改建議，謹(jǐn)致謝忱。）

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