呂源品

（西北政法大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710122）

《中華人民共和國行政訴訟法》通過至今已有24個年頭，如今，當(dāng)我們重新審視《行政訴訟法》時，修改便成了一個不容回避的問題。其中，行政訴訟的受案范圍過窄，尋求法律救濟(jì)的門檻過高，成為其所附的時代缺陷的印記之一。那么是否增大受案范圍就能畢其功于一役，解決現(xiàn)存的難題？針對改造受案范圍的種種設(shè)想能在多大程度上解決現(xiàn)實(shí)的問題，這都是需要我們關(guān)注和考量的。

1 我國行政訴訟受案范圍及立法狀況

行政訴訟受案范圍，又稱“法院的主管范圍”，目前我國的通說觀點(diǎn)是“行政審判權(quán)范圍”，或者“可訴行為范圍”［1］。

1.1 對受案范圍總體規(guī)定

根據(jù)中華人民共和國《行政訴訟法》第二條相關(guān)規(guī)定，就國家機(jī)關(guān)而言，法院對其他國家行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力擁有審查權(quán)；就公民、法人或其他組織而言，對行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服時，可向法院起訴，以尋得司法救濟(jì)。

立法者為了讓對行政訴訟這一訴訟形式并不十分熟悉的國民能夠比較清楚地了解和運(yùn)用此法，在《行政訴訟法》第11條第1款具體列舉了關(guān)于行政機(jī)關(guān)對于公民的財(cái)產(chǎn)、限制人身自由，以及關(guān)于合法頒發(fā)許可證和營業(yè)執(zhí)照、行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)等各類情況加以說明，體現(xiàn)了法律制度的人性化。

1.2 立法狀況

我國行政訴訟法對受案范圍做了較為嚴(yán)格的限制，第11條和第12條分別以肯定性列舉和否定性列舉規(guī)定了受案范圍。最高人民法院2000年的解釋中對《行政訴訟法》第12條未曾提到的方面和概念進(jìn)行補(bǔ)充完善。此外還有最高人民法院做出的批復(fù)，如最高人民法院關(guān)于“少年收容教養(yǎng)”是否屬于行政訴訟受案范圍的答復(fù)（1998年8月15日〔1998〕行他字第3號）。最高人民法院所批復(fù)的事項(xiàng)和內(nèi)容，某種程度上反映著下級法院在審判實(shí)踐中所遇到的困難。

通過最高人民法院的答復(fù)，《行政訴訟法》的受案范圍實(shí)際上突破了第11條和第12條的規(guī)定。

2 我國行政訴訟受案范圍的困境

2.1 立法技術(shù)上的困境

我國《行政訴訟法》采取概括式和列舉式的方式，雖然第2條做出了相關(guān)的規(guī)定，然而容易被誤解為僅是具有指導(dǎo)作用的原則規(guī)定。這樣的立法方式存在著無法窮盡所有行政行為的明顯弊端，一些新型案件能否進(jìn)入行政訴訟就成為盲區(qū)。

如2000年12月28日，正在武漢大學(xué)就讀的博士生黃淵虎將兩紙?jiān)V狀遞交到武漢市武昌區(qū)人民法院，一張要求法院讓被告武漢大學(xué)發(fā)給原告錄取通知書，并補(bǔ)辦注冊手續(xù)，取得博士學(xué)籍。一張要求法院讓被告武漢大學(xué)賠償其物質(zhì)精神損失費(fèi)共計(jì)貳拾余萬元。這在武大建校史上還是第一次學(xué)生將母校作為被告送上法庭。

我國行政訴訟法關(guān)于人民法院對于受理侵犯公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等的公權(quán)力機(jī)關(guān)有具體的規(guī)定。但第11條第1款第4項(xiàng)有關(guān)許可證的規(guī)定似乎又超出了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，這樣就存在著立法矛盾。導(dǎo)致法院在受理此案件時無法依法公正辦理。本案按照相關(guān)規(guī)定，有關(guān)“申請?jiān)S可證和執(zhí)照”的條款并沒有把法院的受案范圍限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，那么，如果錄取通知書和注冊登記學(xué)籍屬于許可證和執(zhí)照的范圍，法院應(yīng)當(dāng)受理此案。換言之我們完全可以依據(jù)不同的條款得出不同的結(jié)論，這不僅僅給司法實(shí)踐帶來困境，更是立法上的不足。

2.2 內(nèi)容上的困境

現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過窄，許多行政案件進(jìn)不了法院。這不僅僅來自于司法實(shí)踐本身，更來自于訴訟內(nèi)容的困境關(guān)聯(lián)。2011年全國各級法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬件，同比上升5.1%，是行訴法實(shí)施22年來受案數(shù)最多的一年。

2.2.1 排除了抽象行政行為的可訴性

抽象行政行為是針對普遍對象做出的，具有反復(fù)性，適用范圍廣泛，因而產(chǎn)生的影響也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。將抽象行政行為排除在司法審查之外，可能造成同一抽象行為的多次侵權(quán)，增加社會的訴訟成本，經(jīng)濟(jì)上很不合理。

2.2.2 內(nèi)部行政行為游走在司法之外

《行政訴訟法》第12條相關(guān)規(guī)定，將行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外，實(shí)踐中往往把如公務(wù)員招錄考試等歸于內(nèi)部行政行為的范疇。公務(wù)員考試第一名，卻被各種理由拒錄，“一個蘿卜一個坑”的招錄事件屢禁不止，使得公民的合法權(quán)益得不到保障。

2.2.3 忽視對法律規(guī)定之外公權(quán)力主體行為的監(jiān)督

《行政訴訟法》規(guī)定可訴行政行為不僅包括行政主體的行為，還包括受委托組織的行為，此外還有大量公權(quán)力主體對其成員做出的各種具有公權(quán)力性質(zhì)的法律行為，很難通過其他法律加以調(diào)整，例如足協(xié)籃協(xié)這樣的協(xié)會組織的行為。在目前中國的司法環(huán)境中，司法機(jī)關(guān)不能保持足夠的能動空間和開放式的態(tài)度，多數(shù)情況下只能固守于條文的具體規(guī)定，導(dǎo)致政府之外的其他公權(quán)力主體行為得不到有效的監(jiān)督。

2.3 公檢法司人員自身法律知識欠缺

我國司法人員在司法實(shí)踐中，由于自身法律知識的欠缺，在受理案件時未能履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，對公民的實(shí)質(zhì)性利益造成損害。

如高校女生李某被社會青年王某騷擾恐嚇，李某到公安局報(bào)案，請求公安局對王某采取措施，對其人身權(quán)予以保護(hù)，公安局對其陳述不以為然，并告知應(yīng)由學(xué)校負(fù)責(zé)。次日李某遭王某硫酸毀容，王某畏罪潛逃，李某找不到責(zé)任承擔(dān)人，隨后將公安局訴上法庭，法庭認(rèn)為王某系故意傷害罪，人身權(quán)損害與公安局無關(guān)，不予受理。

此案中人民法院應(yīng)當(dāng)受理案件，《行政訴訟法》第11條規(guī)定，“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”，屬人民法院受理的具體行政行為。本案中公安局拒絕保護(hù)造成受害人身心的傷害和損失，是一種嚴(yán)重的失職行為，法院辦案人員應(yīng)受理此案。

時至今日，有些司法人員甚至連司法考試都沒有通過，一些法院辦案人員在受理各類行政案件時都分不清案件類型，當(dāng)然不可能給公民一個公正的判決。

3 關(guān)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的思考

擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍已經(jīng)成為學(xué)界的一種共識，但是“擴(kuò)大范圍”不等于范圍無限，不等于當(dāng)事人可以將任何行政行為、任何行政爭議都可以訴至法院。既然不能都“擴(kuò)大”進(jìn)去，就有一個范圍界定問題。為此，可以對受案范圍進(jìn)行以下幾方面的完善：

一是對受案范圍的立法方式采取概括式列舉和肯定性排除的方式。應(yīng)當(dāng)從行政訴訟立法的目的出發(fā)，更加合理科學(xué)地界定行政訴訟各條款的實(shí)施［2］。

二是擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。將部分抽象行政行為納入受案范圍。例如，像“限購”和“實(shí)名制”這樣的“紅頭文件”都屬于抽象行政行為，應(yīng)當(dāng)將其納入行政訴訟的受案范圍；對于直接侵害公民實(shí)質(zhì)性權(quán)利的行政行為，將其納入受案范圍。

至于內(nèi)部行政行為，若涉及公務(wù)員本人基本權(quán)利時，即應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。如在公務(wù)員招錄中，方世榮教授的觀點(diǎn)很有代表性：“關(guān)于初任公務(wù)員報(bào)考錄用以及公務(wù)員被辭退、開除等涉及公務(wù)員身份喪失的爭議，應(yīng)納入受案范圍。以公務(wù)員報(bào)考錄用為例，當(dāng)事人此時通常還未進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)列，作為普通公民與行政機(jī)關(guān)的爭議應(yīng)當(dāng)可訴?！保?］此外，其他公權(quán)力主體的管理行為因其與行政行為極為接近，我們有必要區(qū)別具體問題，逐步將訴訟的范圍擴(kuò)大，將這類公權(quán)力納入到訴訟的程序中。

《行政訴訟法》受案范圍的問題本質(zhì)上不是理論問題，而是實(shí)踐問題。立法者設(shè)計(jì)法律條文時，考慮更多的不應(yīng)該是如何符合權(quán)威的理論，而應(yīng)該是如何滿足實(shí)踐需要的問題。這點(diǎn)是法治國家的基本要求。

［1］馬懷德.中國行政訴訟法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2012.

［2］張玲.論行政訴訟受案范圍之重構(gòu)［J］.行政與法，2005，（7）：40-42.

［3］方世榮.論我國行政訴訟受案范圍的局限性及其改進(jìn)［J］.行政法學(xué)研究，2012，（3）：13-16.