○李繼力

在經(jīng)濟發(fā)展和改革的雙重促進下，加強和創(chuàng)新社會管理現(xiàn)已成為新時代的重要主題。社會管理創(chuàng)新工作在各級政府的大力推動下有很大進展，取得了顯著成績。但做事最忌一點：一有什么流行，就趨之若鶩，搞成一窩蜂，反而會弄巧成拙，甚至走入誤區(qū)。因為有價值的社會管理創(chuàng)新不是口號繽彩紛呈就可以做到的，它需要正確把握社會管理及其創(chuàng)新中的幾個關(guān)系，這樣做有助于理解和掌握社會管理的本質(zhì)、規(guī)律以及改革創(chuàng)新的方向和目標。

一、道與術(shù)的關(guān)系

大凡天下之學問，萬事成敗，皆不出道與術(shù)兩大范疇。道是河，術(shù)是舟，道是舵，術(shù)是槳，無河無以載舟，無舟難以渡河，無舵則無方向，無槳則無動力。所謂“道”，指規(guī)則和理念?！暗馈睂用娴纳鐣芾韯?chuàng)新主要解決社會管理“為什么”和“是什么”的問題，創(chuàng)新社會管理之“道”應(yīng)該包含兩個方面：首先要把握社會運行和社會管理的規(guī)律。社會是一種宏大的巨系統(tǒng)，包含政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明等五個主要的子系統(tǒng)，各級政府要努力克服經(jīng)濟建設(shè)“一手硬”、社會管理“一手軟”的問題，下大氣力統(tǒng)籌推進，促進各子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展，這是社會管理的最高之“道”。違背了社會運行的客觀規(guī)律，必然會受到社會發(fā)展規(guī)律的懲罰。其次是在把握規(guī)律和遵循規(guī)律的基礎(chǔ)上，進行社會管理理念的創(chuàng)新。理念創(chuàng)新是一切社會管理創(chuàng)新工作的基礎(chǔ)，為社會管理和社會創(chuàng)新工作提供思想上和方向上的指引。胡錦濤總書記指出，社會管理說到底是對人的管理和服務(wù)，加強和創(chuàng)新社會管理，“要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點。”因此，社會管理理念創(chuàng)新必須始終遵循以人為本的規(guī)律。這就要求充分認識到社會管理本質(zhì)上是以人為中心的管理，消除公民生存和發(fā)展中面臨的各種社會障礙，從而實現(xiàn)社會公平正義，為每個人的自由全面發(fā)展創(chuàng)造條件。

所謂“術(shù)”，就是落實“道”所使用的工具和實現(xiàn)目標的手段、方法。它主要解決“做什么”和“怎么辦”的問題。它是建立在社會管理理念和制度基礎(chǔ)之上的，沒有理念和制度的支撐，任何方法都是無源之水，無本之木。就目前而言，一些地方創(chuàng)造出來的諸如網(wǎng)格化、精細化、無縫化大體上可歸為此類?！暗馈迸c“術(shù)”的關(guān)系，就一般意義而言，“道”是根本、是方向、是基本原理，“術(shù)”則是以“道”為指導的具體應(yīng)用和操作方法。二者相輔相成，“術(shù)”中有“道”，“道”亦寓于“術(shù)”，如果缺乏應(yīng)有的理論思維，“術(shù)”再多也不過匠人而已，與社會管理創(chuàng)新之根本目標就會相去甚遠。因此，創(chuàng)新社會管理不能做無道之創(chuàng)新，乏道之創(chuàng)新，但也不能工作乏術(shù)，改革乏術(shù)。

二、一與多的關(guān)系

實踐中，社會管理現(xiàn)在普遍出現(xiàn)“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象，即社會管理似乎只是黨和政府一家之事，公民對此表現(xiàn)淡然，缺乏參與的積極性。準確理解和認識社會管理，需要進一步理解社會管理的主體。所謂社會管理的主體主要指的是社會管理到底是誰的事。例如，有一種觀點認為社會管理是國家的事，而不關(guān)個人的事。應(yīng)當說，這一觀點點到了政府在社會管理中的重要作用，但是，不得不指出的是，這一觀點只看到了社會管理的一個主體，即政府，而把社會管理的其他主體遺漏了。實質(zhì)上，我們要認識到，社會管理并不是政府一家的事情，而是你、我、他大家共同的任務(wù)。社會管理的主體應(yīng)當是多元的。這中間既有政府，也有執(zhí)政黨；既有社會組織，還有廣大公眾。正因如此，理解社會管理主體，我們就要堅持“兩點論”而不是“一點論”，要堅持“全面論”而不是“單一論”。既要看到，黨和政府部門是社會管理的主體，但同時也要看到廣大社會組織、公民在社會管理中的重要作用，對于社會組織和廣大公民協(xié)同、參與社會管理應(yīng)當持歡迎而非阻隔的態(tài)度，賦予它們參與社會管理的合法性和相關(guān)空間。當然，在“兩點論”中也有重點，這個重點就是黨和政府的領(lǐng)導、負責地位。我們應(yīng)當承認黨和政府對社會管理的頂層設(shè)計和統(tǒng)領(lǐng)全局的地位，應(yīng)當認識到黨和政府在許多方面作用的不可替代性。而不能出現(xiàn)政府不管、公眾也不管的“公共地悲劇”——公眾認為，社會管理與我無關(guān)，是政府之事；(地方)黨委和政府認為，社會管理是公眾自己之事(我是“小政府”，你們是“大社會”)，出了問題(大到食品安全、社會治安，小到街頭小廣告、賣發(fā)票泛濫)也不管。中央強調(diào)要“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”實質(zhì)上表明的即是這層意思。黨政的領(lǐng)導負責，社會公民的協(xié)同和參與，一個都不能少?！耙恢Κ毿悴皇谴骸?，須“一花引得萬花開”，社會管理不可能由一個主體管好，必須是多元的，更是漸次遞進的。

三、進與退的關(guān)系

準確理解和認識社會管理，還要認識社會管理的途徑。這里所謂途徑是指社會管理以怎樣的形式組織起來并加以推進，具體而言，是指應(yīng)當依靠生活系統(tǒng)進行“自組織”、“自治”而實現(xiàn)政府的退出；還是應(yīng)當適度保持政府對社會管理必要的介入和干預，進行部分地“他組織”。這需要辯證地看，一方面，政府作為社會管理的主體沒有必要大包大攬，即使是“大政府”模式，也不可能讓政府承擔社會管理的所有任務(wù)。但另一方面，社會管理也絕不是政府的簡單退出，對社會“一放了之”，對于諸如增進社會福利、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、構(gòu)筑社會秩序，以及公民反映強烈的問題，就必須要有關(guān)部門拿出公權(quán)力來進行建設(shè)管理，進行必要的投資投入。所以，不是要政府從這些事務(wù)中退出來，而是更需要政府進行更深層次的介入和干預(只不過介入的方式，介入的領(lǐng)域、履行的職責有所變化)；不是要政府讓渡出相關(guān)的權(quán)力，而是更需要政府在這些領(lǐng)域負起有關(guān)責任，而不能不作為。因此，當前把握好政府面對社會管理的“進”和“退”，主要的落腳點不在于進退本身，而是要認識到，所謂政府負責，就是政府要對這些涉及人民群眾切身利益的社會管理事務(wù)負責，這才是真正的責任政府。由此就要求科學設(shè)計政府介入社會管理的體制和機制，界定好政府介入社會管理的具體邊界。應(yīng)當指出，認清社會管理中的進和退，有著重要意義。這一關(guān)系如果認識不到位，或者沒有處理好，就必然會在社會實際運行中導致政府進也不是，退也不是。我們一定要將社會管理事權(quán)明確化、清晰化，讓相關(guān)部門能各司其職，提高建設(shè)績效。在當前社會矛盾凸顯期，我們還特別要防止一些政府部門的利益化傾向，即以社會管理為名義，搶占所謂“好事”(如收費)，以還權(quán)于社會為借口，推諉所謂“差事”(如頑癥、擔責)。

四、剛與柔的關(guān)系

在一般意義上，社會管理之剛有三種來源：一是法律之剛，“法律面前人人平等”；二是行政權(quán)力之剛，行政權(quán)力在本質(zhì)上對上負責，因而對公民需求缺乏敏感；三是社會管理結(jié)構(gòu)之剛，社會管理主體單一導致社會服務(wù)同質(zhì)化，難以滿足差異性的群眾需求。社會管理之“柔”是相對于社會管理“剛”提出來的。社會管理之“柔”亦有三大淵源：一是國家治理中的以人為本思想；二是行政管理中的柔性管理思想；三是企業(yè)管理中的彈性管理思想。社會管理之柔在起點上重視需求的多元性和差異性，尤其重視弱勢群體的需求，以區(qū)別于“一刀切”地處理各種需求的“懶政”方式和忽視弱勢群體需求的“怠政”方式。在實踐中，民政部門在全國范圍內(nèi)開展的重點針對孤寡空巢老人、殘疾人、優(yōu)撫對象、社區(qū)矯正對象、刑釋解教人員和困難家庭的需求調(diào)查等均可納入柔性社會管理的政策框架。社會管理之柔在過程中強調(diào)非強制性服務(wù)，推動公眾參與，建立協(xié)商機制，重視情理的感化作用，引導管理對象的行為自覺，以區(qū)別于取締、罰款、懲戒、命令等強制方式和統(tǒng)包統(tǒng)辦的“家長”作風。柔性社會管理在結(jié)果上強調(diào)需求滿足，以公民滿意度作為社會管理績效考核的主要維度和基本標準，實行自下而上的公民考核，幫助公民實現(xiàn)合理的權(quán)益訴求，以“維權(quán)”來“維穩(wěn)”，以區(qū)別于自上而下的政績考核方式和只重視GDP數(shù)字的片面考核方式。目前，政務(wù)熱線、機關(guān)作風評議在一定程度上促進了以公民滿意度為核心的績效考核。

推行柔性社會管理并不是否定法律的剛性，削弱社會管理的法治基礎(chǔ)，而是貫徹“以人為本、服務(wù)為先”的基本理念，降低行政權(quán)力和社會管理結(jié)構(gòu)之剛。從總體上看，當前的社會管理存在著一定程度的“剛?cè)岬怪谩保涸谡鞯夭疬w、城市管理綜合執(zhí)法、流動人口管理、教育管理等領(lǐng)域，多采用罰款、取締、強制等方式，“剛”有余而“柔”不足；在環(huán)境監(jiān)管、食品安全監(jiān)管等領(lǐng)域，監(jiān)管軟化、弱化，“柔”有余而“剛”不足。因此，柔性社會管理并不適用于所有領(lǐng)域，那些有法不依、監(jiān)管軟弱的領(lǐng)域，需要的恰恰是以法律為基礎(chǔ)的剛性社會管理，那些濫用行政權(quán)力、管理方式簡單粗暴的領(lǐng)域，才需要推行柔性社會管理，社會管理在總體上應(yīng)該“剛?cè)岵?，互為補充。

柔性社會管理并不是對剛性社會管理的取代，它與剛性社會管理各有所長，互為補充。推行柔性社會管理要在堅持法律剛性的前提下，從社會管理結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的使用方式上改變地方政府和基層組織的社會管理行為。因此，推行柔性社會管理不能做“表面文章”，僅是社會管理“身段”或“手段”的軟化，而要推動社會管理理念、體制、機制的改革與優(yōu)化。在這種意義上，當前一些地方政府在城市拆遷、城市管理綜合執(zhí)法中采用的“消耗戰(zhàn)”、“沉默注視”等方式只是手段的變化，并不是真正意義上的柔性社會管理。

五、管與控的關(guān)系

在實踐層面，已經(jīng)出現(xiàn)了在加強社會管理的旗號下“控制”趨緊的態(tài)勢，而且某些地方正當作社會管理創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗推廣?？陬^禪是“管理不能留空隙”，要“橫向到邊縱向到底”，如某地利用現(xiàn)代科技構(gòu)建天上有云（云計算中心）、地上有格（社會管理網(wǎng)格）、中間有網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）。表面看來，有創(chuàng)新味，實際上是我們黨和政府嚴密控制社會的傳統(tǒng)管理理念和辦法的體現(xiàn)。它在“術(shù)”上使用了現(xiàn)代技術(shù)手段，也許起到了一定的效果，但本質(zhì)上說，用全面管制的思路來領(lǐng)會社會管理創(chuàng)新的精神實質(zhì)有失偏頗，只稱得上是社會治安的新模式，而談不上什么社會管理創(chuàng)新，至少是沒有抓到社會管理創(chuàng)新之道。其一，在宏觀上，社會管理創(chuàng)新的重要任務(wù)是探索建立具有現(xiàn)代化理念的、具有中國特色的社會管理體制、機制，要靠這種新型體制、機制來支撐我國現(xiàn)代化偉大事業(yè)的實現(xiàn)。其二，“社會”自身隱藏著自覺、自治、自律的能動性，這種能動性十分寶貴。如果在加強控制的社會管理創(chuàng)新中不斷擠壓社會的生長空間，社會自身的張力就得不到重視和發(fā)掘，“社會”的能動性就無法充分調(diào)動起來。其三，全面管制的做法盡管短期內(nèi)有所成效，但不符合現(xiàn)代化的理念，是靠強有力的行政推動短期內(nèi)突擊上去的，且運行成本很高，依然是“運動式”的社會管理，也不具有普遍性應(yīng)用價值。社會管理的目的是實現(xiàn)、維護和發(fā)展好公民的社會權(quán)利，即個體在社會中享有的基本的生存和發(fā)展權(quán)。因此，在現(xiàn)代國家和市場經(jīng)濟背景下，社會管理有兩個基本內(nèi)容：一是實現(xiàn)和維護公民的社會權(quán)利；二是把多元化的社會有效地組織起來，實現(xiàn)國家與社會互動的結(jié)構(gòu)化。社會管理創(chuàng)新要著力于創(chuàng)建一整套具有現(xiàn)代化理念的、能長期運行的新穎體制和機制，而不宜將過多的注意力放在創(chuàng)造一些臨時性的舉措上。

六、管與建的關(guān)系

“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理創(chuàng)新”是我們的共識。這就有個社會管理之“管”與社會管理之“建”的關(guān)系問題。社會建設(shè)的內(nèi)涵是就業(yè)、住房、科教文衛(wèi)體等社會事業(yè)、社會保障制度、社會規(guī)范、社會結(jié)構(gòu)、社會管理體制等等，而社會管理主要是國家與社會的關(guān)系，政府和社會組織的職能定位、運行邊界，以及個人能動性的發(fā)揮等。社會管理做好了，無疑有利于社會管理之實施。如果收入分配關(guān)系理順了，勞資關(guān)系處理好了，就會大大減少社會矛盾，降低社會管理的難度。反過來說，如果政府職能轉(zhuǎn)變到位了，社會組織健全了，社會組織承接了應(yīng)當承擔的職能，個人參與社會管理的積極性充分調(diào)動起來了，也就有力地促進了社會管理。所以，社會建設(shè)與社會管理，既具有各自的內(nèi)涵，是不同的兩個概念，又有內(nèi)在的聯(lián)系。社會建設(shè)和社會管理有各自的指向，都非常重要，不可或缺，不能將兩者混為一談，或相互替代。

一般來說，從社會管理角度看，社會管理之“建”將從根本上推進社會管理效果的實現(xiàn)，社會建設(shè)更注重社會管理的一些基礎(chǔ)性、根本性要素的培植，關(guān)鍵次序的理順，而社會管理重視現(xiàn)場操作的實施過程、手段和效果。如果社會建設(shè)沒有到位，社會管理的效果無疑會大打折扣。就像大量的社會問題、危害社會穩(wěn)定的因素，如果社會建設(shè)做好了，將會大大減少或緩和，甚至消失，根本用不著花大力氣去管理。現(xiàn)在之所以維穩(wěn)成本很高，重要原因是公共產(chǎn)品遠未做到均等化供給、收入差距過大、良好的勞資關(guān)系尚未建立起來、社會保障制度不健全等等社會基礎(chǔ)性秩序出了問題，就是說社會管理的任務(wù)還相當繁重。在這種情況下，強化管理效果并不理想。所以，清楚了社會管理的“管”和“建”的關(guān)系后，我們應(yīng)當標本兼治，從眼前入手，著眼于長遠，“管”“建”并舉，將現(xiàn)代社會必備的一系列要素完善起來，使各項要素形成良好的次序結(jié)構(gòu)，尤其要建構(gòu)起一整套具有現(xiàn)代化理念的體制、機制，靠這套成熟的制度管理我們的社會，確保國家的長治久安，確保國家的長期協(xié)調(diào)發(fā)展。