○白明華

隨著環(huán)境污染日益加劇和氣候變暖、臭氧層破壞等環(huán)境公害事件出現(xiàn)，公民環(huán)境權(quán)越來(lái)越受到廣泛關(guān)注。呂忠梅教授將環(huán)境權(quán)定義為:公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用資源的權(quán)利。環(huán)境權(quán)主張是原聯(lián)邦德國(guó)的一位醫(yī)生在1960年向歐洲人權(quán)委員會(huì)控告有人往北海傾倒放射性廢物時(shí)首先提出的，他認(rèn)為這種行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生環(huán)境的規(guī)定。此后學(xué)界和實(shí)務(wù)中對(duì)于環(huán)境權(quán)問(wèn)題的探討廣泛展開(kāi)。本文不糾纏于學(xué)者爭(zhēng)議的環(huán)境權(quán)的本質(zhì)認(rèn)識(shí)，而是著眼于公民環(huán)境權(quán)在我國(guó)應(yīng)確立憲法保障。環(huán)境權(quán)入憲存在理論依據(jù)，當(dāng)前有國(guó)外實(shí)踐可資比較借鑒。在環(huán)境權(quán)價(jià)值被普遍認(rèn)可的情境下，我國(guó)應(yīng)適時(shí)將公民環(huán)境權(quán)憲法化。

一、我國(guó)公民環(huán)境權(quán)保障的現(xiàn)狀

現(xiàn)行的1982年《憲法》在總綱的第9條規(guī)定：國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或破壞自然資源。第26條規(guī)定：國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。這兩條規(guī)定了國(guó)家的環(huán)保義務(wù)和職責(zé)，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家在保護(hù)和改善環(huán)境方面的職責(zé)，即規(guī)定的是國(guó)家環(huán)境管理權(quán)而非公民的環(huán)境權(quán)。2004年憲法修正案在第二章第33條增加了第3款：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。人權(quán)正式載入憲法使公民環(huán)境權(quán)憲法化邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，但我國(guó)憲法仍未對(duì)公民環(huán)境權(quán)做明確規(guī)定，只是通過(guò)間接方式體現(xiàn)對(duì)環(huán)境權(quán)的法律保護(hù)。

世界各國(guó)的憲政實(shí)踐表明，憲法不是政府的法律，而是構(gòu)成政府之人民的法律。要構(gòu)建出良好的法律秩序，必須使法律被人民信賴。現(xiàn)行憲法雖然在一定程度上涉及了環(huán)境權(quán)的某些內(nèi)容，但未明確賦予公民環(huán)境權(quán)，影響了其他法律對(duì)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，使我國(guó)整個(gè)法律體系對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)呈現(xiàn)出一種低調(diào)的姿態(tài)，不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)公民環(huán)境權(quán)的充分保護(hù)。

我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中不斷出現(xiàn)大規(guī)模的環(huán)境污染和破壞事件、公民環(huán)境權(quán)益屢受侵害的事件，而且公民對(duì)于未造成直接損害的環(huán)境侵權(quán)還無(wú)法行使訴權(quán)、尋求救濟(jì)，公民參與公共環(huán)境事件治理的途徑也十分有限。例如廣受關(guān)注的廈門PX項(xiàng)目事件、圓明園鋪膜事件，就反映出我國(guó)在公民環(huán)境參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等立法上的重大缺陷。

二、環(huán)境權(quán)入憲的理論必要性

1.環(huán)境權(quán)入憲可完善我國(guó)對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)方式，推進(jìn)法治化進(jìn)程。法治社會(huì)要求憲法必須對(duì)我國(guó)人民認(rèn)可的基本價(jià)值進(jìn)行規(guī)定，對(duì)中國(guó)的根本制度做完備規(guī)定，要求把各種主體的活動(dòng)納入憲法框架規(guī)范。環(huán)境權(quán)入憲對(duì)于保障公民權(quán)益、健全環(huán)境權(quán)保障體系具有重要意義，使環(huán)境權(quán)的法律保護(hù)獲得明確、直接的憲法依據(jù)。

憲法是不斷變遷的社會(huì)動(dòng)態(tài)下的活法。目前環(huán)境不再被當(dāng)作無(wú)主物，環(huán)境是人類共享的財(cái)產(chǎn)、環(huán)境權(quán)是基本人權(quán)已成為人類普遍共識(shí)。中國(guó)人民權(quán)利意識(shí)的不斷覺(jué)醒和環(huán)境意識(shí)的不斷增強(qiáng)，也要求法律的生態(tài)化和推進(jìn)法治進(jìn)程。憲法自身也要求內(nèi)在的完善，環(huán)境權(quán)入憲為公民維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)利提供可能，為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展提供憲法上的正當(dāng)性。

2.環(huán)境權(quán)入憲能實(shí)現(xiàn)法的正義價(jià)值。環(huán)境正義實(shí)質(zhì)就是環(huán)境公平，包括代內(nèi)正義和代際正義兩方面。以前人們認(rèn)為環(huán)境資源是自然界賦予人類的取之不盡、用之不竭的資源，任何人任何時(shí)候利用資源都無(wú)需付出代價(jià)，結(jié)果人類受到了諸如厄爾尼諾、溫室效應(yīng)等大自然的反饋規(guī)律的懲罰。這種歪曲的價(jià)值取向和錯(cuò)誤觀念忽視了人類自身生存和發(fā)展中對(duì)自然環(huán)境的義務(wù)。傳統(tǒng)憲法是圍繞當(dāng)代人權(quán)利設(shè)計(jì)的，它以當(dāng)代人近前的利益為價(jià)值取向，沒(méi)有對(duì)未來(lái)做出長(zhǎng)久規(guī)劃或構(gòu)筑原則性防御框架?！敖裉旎钪娜藢?duì)于沒(méi)有出生的未來(lái)人負(fù)有什么樣的義務(wù)”是我們必須加以深思的問(wèn)題。在日趨嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)的威脅下，“我們只有一個(gè)地球”、“地球是我們共同的家園”的理念廣受認(rèn)可。環(huán)境權(quán)強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，具有正義屬性，是當(dāng)代人和后代人都應(yīng)享有的基本的不可缺少的權(quán)利和自由。

3.環(huán)境權(quán)是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及其他人權(quán)賴以存在的前提和基礎(chǔ)。從保護(hù)人權(quán)的角度看不僅環(huán)境權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)與人權(quán)等基本權(quán)利不相抵觸，而且環(huán)境權(quán)是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)等基本權(quán)利的必需條件。勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等其他權(quán)利不可以取代覆蓋環(huán)境權(quán)，因?yàn)樗鼈兏饔衅涮厥獾漠a(chǎn)生、發(fā)展條件，都有其特定的運(yùn)用范圍。

人類賴以生存的地球環(huán)境遭到污染和破壞，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害或威脅既有人權(quán)。國(guó)際水法實(shí)踐中確認(rèn)可持續(xù)發(fā)展理念的蓋巴契科夫一拉基瑪洛水壩案中，國(guó)際法院副院長(zhǎng)Weeramantry曾闡述過(guò)這種聯(lián)系：“環(huán)境保護(hù)是大量人權(quán)諸如健康權(quán)、生存權(quán)等的必要條件，因?yàn)榄h(huán)境破壞將損及所有人權(quán)”。

4.環(huán)境權(quán)入憲是公民實(shí)現(xiàn)憲法訴權(quán)的要求。憲法訴權(quán)，是指公民、法人或其他社會(huì)組織等社會(huì)主體在其憲法基本權(quán)利受到侵害或發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，享有直接向特定的法院尋求憲法上的救濟(jì)的權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)受到的侵犯可能來(lái)自國(guó)家的公權(quán)力行為，也可能來(lái)自國(guó)家運(yùn)用私法手段的非權(quán)力行為，還有可能來(lái)自平等主體的私行為。憲法確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)使得對(duì)那些限制或剝奪公民環(huán)境權(quán)的立法、行政、司法行為進(jìn)行違憲審查有了憲法依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)，也有利于環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題得到根本解決，同時(shí)還給民法等有關(guān)部門法的環(huán)境權(quán)的建立提供了憲法依據(jù)。未造成直接損害的環(huán)境公益訴訟等行為有時(shí)在普通的環(huán)境法律制度中找不到主張的依據(jù)，但在憲法中都應(yīng)當(dāng)能找到最終的救濟(jì)根據(jù)與途徑。另外，跨境資源例如國(guó)際河流等都容易受到來(lái)自其他國(guó)家的有意無(wú)意的損害，憲法確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)有利于跨境資源的保護(hù)和法律救濟(jì)。

5.環(huán)境權(quán)入憲是公民實(shí)現(xiàn)公共信托權(quán)的保障。公共信托的概念源于《法學(xué)階梯》，它指出，根據(jù)自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有。英國(guó)普通法根據(jù)這個(gè)概念形成了公共信托理論，認(rèn)為國(guó)王是公共信托財(cái)產(chǎn)的受托人，擁有海洋底土及潮汐地，并為航運(yùn)、商業(yè)和漁業(yè)的公共使用進(jìn)行委托管理。美國(guó)密歇根大學(xué)的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”，認(rèn)為每個(gè)公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，且這是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上得到確認(rèn)和保護(hù)。環(huán)境是全人類的共有資源，人人對(duì)環(huán)境既享有權(quán)利，又負(fù)有義務(wù)。缺乏憲法位階保障的公民基本權(quán)利不完整，會(huì)受到其他權(quán)利或權(quán)力的威脅和挑戰(zhàn)。通過(guò)憲法賦予環(huán)境權(quán)主體根本性的權(quán)利，走環(huán)境權(quán)憲法化的道路，并通過(guò)部門法提供具體的保護(hù)，才能使公民環(huán)境權(quán)落到實(shí)處。

三、世界上其他國(guó)家環(huán)境權(quán)入憲的實(shí)踐參考

環(huán)境權(quán)屬于環(huán)境法學(xué)理論和環(huán)境法律體系的基石性范疇，被認(rèn)為是第三代權(quán)利。環(huán)境權(quán)理論提出后被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可，目前已在實(shí)踐中于憲法內(nèi)寫入環(huán)境權(quán)的國(guó)家主要集中在非洲、歐洲和拉丁美洲，絕大部分是發(fā)展中國(guó)家。學(xué)者吳衛(wèi)星統(tǒng)計(jì)，目前共有53個(gè)國(guó)家憲法中確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。國(guó)外憲法對(duì)環(huán)境權(quán)立法存在多種多樣的設(shè)計(jì)方式，主要有三種類型：

1.公民同時(shí)享有環(huán)境權(quán)和承擔(dān)環(huán)境義務(wù)，不直接將國(guó)家權(quán)力和職責(zé)納入環(huán)境權(quán)關(guān)系中。這種規(guī)定較明晰但保障單一，只涉及公民的權(quán)利義務(wù)，不與國(guó)家對(duì)環(huán)境的保障職能相聯(lián)系。例如法國(guó)環(huán)境憲章第一條規(guī)定人人都有在平衡和健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，第二條規(guī)定人人都有義務(wù)保護(hù)和促進(jìn)自然環(huán)境。這種立法理念反映了典型大陸法系國(guó)家法律中公民的權(quán)利和義務(wù)對(duì)稱的傳統(tǒng)思維方式。

2.憲法上的環(huán)境權(quán)關(guān)系由公民的環(huán)境權(quán)和國(guó)家的環(huán)境義務(wù)結(jié)合構(gòu)成。國(guó)家對(duì)權(quán)利的保障作用已經(jīng)不是權(quán)力使然，而是國(guó)家直接負(fù)有法律義務(wù)，降位成為了義務(wù)主體。公民作為權(quán)利人，不能依靠自己且無(wú)法尋求既有的法律救濟(jì)維護(hù)環(huán)境權(quán)，只能依靠國(guó)家自覺(jué)的義務(wù)行為以及國(guó)家制定的法律規(guī)則才能實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。例如菲律賓、韓國(guó)憲法中規(guī)定：國(guó)家保障和促進(jìn)人民根據(jù)自然規(guī)律及和諧的要求，享有平衡的和健康的環(huán)境的權(quán)利。

3.公民享有環(huán)境權(quán)，國(guó)家和公民分別承擔(dān)首位和第二位的環(huán)境義務(wù)。芬蘭、馬里、秘魯、智利等國(guó)憲法采用了這種表述。例如智利《憲法》規(guī)定“所有的人都有權(quán)生活在一個(gè)無(wú)污染的環(huán)境中，”“國(guó)家有義務(wù)監(jiān)督和保護(hù)這一權(quán)利，保護(hù)自然”。

第一種方式體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，但是沒(méi)有將政府對(duì)環(huán)境的保障職能憲法化，對(duì)發(fā)揮政府的積極能動(dòng)義務(wù)不利；第二種方式有利于督促政府有效地保護(hù)環(huán)境，但卻可能弱化公民與國(guó)家在環(huán)境義務(wù)方面的協(xié)同合作，而強(qiáng)化良好環(huán)境權(quán)與其他法律部門設(shè)計(jì)的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)之間的矛盾，可能使生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突更加凸顯；第三種方式既吸收了第一種方式的優(yōu)點(diǎn)，又充分體現(xiàn)了合作精神，理順了國(guó)家環(huán)境義務(wù)和公民環(huán)境義務(wù)之間的關(guān)系，對(duì)發(fā)展中國(guó)家比較適用。我國(guó)憲法的環(huán)境權(quán)條款設(shè)計(jì)，適宜采用這種方式，即在我國(guó)憲法第二章中增設(shè)公民環(huán)境權(quán)條款，明確規(guī)定公民享有良好環(huán)境權(quán)、基于生存目的的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)和參與環(huán)境決策權(quán)等環(huán)境權(quán)內(nèi)容，并明確國(guó)家的首位環(huán)境義務(wù)和公民的第二位環(huán)境義務(wù)。

四、我國(guó)環(huán)境權(quán)入憲的立法建議和構(gòu)想

環(huán)境權(quán)應(yīng)是一項(xiàng)不能被剝奪的自然權(quán)利。環(huán)境權(quán)有明確的權(quán)利主體、客體和內(nèi)容。無(wú)論是婦女、少數(shù)民族、土著民族都享有環(huán)境權(quán)，無(wú)論是山川、河流、礦藏、生態(tài)利益等都是環(huán)境權(quán)保護(hù)的范疇，是基本環(huán)境法律權(quán)利和基本環(huán)境法律義務(wù)的統(tǒng)一。環(huán)境權(quán)應(yīng)能夠體現(xiàn)其主體享有的基本生態(tài)權(quán)利和承擔(dān)的基本生態(tài)功能義務(wù)，是社會(huì)本位和群體利益的體現(xiàn)。其既有具體的環(huán)境要求，如寧?kù)o權(quán)、日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、眺望權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)等；也有更重要的公眾參與權(quán)。

《憲法》“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中可具體規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民具有享受良好生活環(huán)境、合理利用自然資源和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”以此作為我國(guó)公民享有環(huán)境權(quán)的憲法依據(jù)，而不是在憲法第26條“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”中增加新的一款作為公民享有環(huán)境權(quán)的憲法依據(jù)。因?yàn)椤稇椃ā?6條是對(duì)國(guó)家職能的規(guī)定，而環(huán)境權(quán)作為公民的一種基本權(quán)利和義務(wù)被明確，這種安排與憲法的結(jié)構(gòu)體系相一致。國(guó)家的環(huán)境義務(wù)是保護(hù)環(huán)境的主導(dǎo)力量，公民的環(huán)境義務(wù)是從屬協(xié)同力量。

環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在憲法上確認(rèn)和保護(hù)。確立憲法位階上公民的環(huán)境權(quán)是給環(huán)境權(quán)以憲法保障，是為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求，憲法做出的積極回應(yīng)。我們應(yīng)認(rèn)清憲法生態(tài)化的必然趨勢(shì)，完成憲法基本制度、理念的生態(tài)化轉(zhuǎn)變，以可持續(xù)發(fā)展理念重新調(diào)整人與自然，當(dāng)代人與后代人之間的關(guān)系，在憲法中確立可持續(xù)發(fā)展及環(huán)境公平價(jià)值觀等生態(tài)化的基本理念。徐顯明教授指出，“環(huán)境權(quán)是憲法當(dāng)代化的標(biāo)志，它可以使人們產(chǎn)生這樣的觀念:我們現(xiàn)在所擁有的一切，是從子孫那里借來(lái)的。由此，環(huán)境權(quán)要強(qiáng)制人們形成債務(wù)意識(shí)，要完好無(wú)損地將現(xiàn)存的環(huán)境、資源像還債那樣交與后代”。公民對(duì)待環(huán)境要像對(duì)待被借物一樣，保持其狀態(tài)完好，保護(hù)資源與生態(tài)的完整就成了當(dāng)代人首要的義務(wù)。環(huán)境權(quán)入憲并不是要否定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只是將經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾納入到憲法調(diào)整的范圍內(nèi)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源和環(huán)境可持續(xù)提供。環(huán)境權(quán)入憲這一環(huán)境權(quán)立法遭遇的最大問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，是順應(yīng)世界立憲潮流的需要。我國(guó)環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重，隨著環(huán)境教育推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)價(jià)值深入人心，我們應(yīng)盡早賦予公民環(huán)境權(quán)利和責(zé)任，把環(huán)境權(quán)從道德的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ㄉ系臋?quán)利。只有得到憲法的確認(rèn)和保護(hù)，才能在執(zhí)法和司法過(guò)程中得到有效的保障。公民環(huán)境權(quán)入憲本身就是對(duì)環(huán)境權(quán)的大肆宣揚(yáng)，喚醒公民對(duì)環(huán)境權(quán)利的重視，引領(lǐng)公民積極主動(dòng)地去要求、去爭(zhēng)取、去保護(hù)屬于他們的正當(dāng)權(quán)益。當(dāng)然，公民環(huán)境權(quán)入憲不僅是一種道德宣示，更要落實(shí)到具體而現(xiàn)實(shí)的法律制度中。環(huán)境問(wèn)題的改善和根治不能僅依靠憲法，它需要一系列法律、社會(huì)制度和政策的相互配合才能實(shí)現(xiàn)。