趙永生

（人社部國際勞動保障研究所 北京 100029）

據國際勞工組織統(tǒng)計，在全世界，每15秒就有1名勞動者死于工傷事故和職業(yè)病，有160名勞動者在遭遇工傷事故，每年因工傷事故和職業(yè)病以及職業(yè)安全衛(wèi)生所造成的經濟負擔約占全球總GDP的4%。

以美國著名安全工程師名字命名的“海因里希法則”指出，在一件重大的事故背后必有29件輕度的事故，還有300件潛在的隱患。任何事故的發(fā)生都有主觀和客觀兩個方面的原因，不可能由單一因素引起?？膳碌氖菍撛谛允鹿屎翢o覺察，或是麻木不仁，結果導致無法挽回的損失。美國經濟學家艾里克?拉斯穆森也認為，任何失誤都可歸因于人的行為、感覺、認知以及技術經驗等。99%以上的職業(yè)傷害事故都是可以預防的，事前預防是處理工傷事故的最好方式。

1 工傷預防的新形勢

1.1 安全生產形勢依然嚴峻

2013年全國安全生產工作會議數(shù)據顯示， 2012年全國億元GDP事故死亡率降幅18%，安全生產取得一定成效。但事故總量仍很大，全年發(fā)生33萬起事故，平均每天接近1千起；死亡7.2萬人，平均每天200人在事故中喪生。此外，重特大事故時有發(fā)生，全年共發(fā)生59起，平均6天左右1起，頻率較高。而且，生產力水平較低的小煤礦數(shù)量仍占全國煤礦總數(shù)的80%以上，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產量僅占總產量的34.6%，但事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占65.0%和69.7%。

今年1-6月，全國各類事故總起數(shù)和死亡人數(shù)雖然繼續(xù)保持“雙下降”的態(tài)勢，但重特大事故卻未得到有效遏制，安全生產形勢依然嚴峻。如，5月20日，保利民爆公司爆炸造成33人死亡；6月3日，湖南邵東某煤礦瓦斯爆炸造成10人死亡；6月3日，吉林禽業(yè)公司大火造成121人遇難；6月11日，蘇州燃氣集團食堂爆炸造成11人死亡；6月18日，新疆昌吉某大巴墜入深溝造成15人死亡。

1.2 工傷保險基金結余較大

圖1 2012年人口年齡構成

圖2 2002-2011年個體企業(yè)、私營企業(yè)就業(yè)人口增長趨勢

2013年6月19日，人力資源社會保障部發(fā)布的《2012年全國社會保險情況》顯示，去年全國工傷保險基金收入527億元，比上年增加60億元；基金支出406億元。年末基金累計結存737億元，儲備金結存125億元。其中，工傷保險財政專戶存款798億元，債券投資2.9億元，工傷保險基金資產總額高達869億元。雖然工傷保險基金資產總額在公布的7個社會保險險種中位列倒數(shù)第3位，僅高于居民基本醫(yī)療保險和生育保險，但從《工傷保險條例》第八條規(guī)定的“工傷保險費根據以支定收、收支平衡的原則”來看，基金結余仍過多?；鹄鄯e較多，除了地區(qū)不平衡以外，也可能是費率不夠科學或者待遇、項目過低、過少。

1.3 人口老齡化愈發(fā)嚴重

人口結構的變化給我國勞動力帶來了數(shù)量和結構的雙重影響。根據國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2012年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，15-59歲勞動年齡人口為93727萬人，比上年減少345萬人，占總人口比重的69.2%，比上年末下降0.6個百分點（圖1），勞動年齡人口在相當長時期里第一次出現(xiàn)了絕對下降。

在人口老齡化的背景下，越來越多年齡大的勞動者選擇繼續(xù)工作。年齡大的勞動者通常有一種或多種慢性病，高血壓、慢性肺炎、心臟病、糖尿病、老年肥胖、癌癥、神經錯亂、腎臟以及肝臟的發(fā)病率進而提高。不過，從另一方面來看，年齡大的勞動者知識、經驗和技能都很豐富，如果能對其職業(yè)安全和健康給予適當關注，他們也是用人單位的寶貴財富。

1.4 女性勞動參與率較高

2011年英國《經濟學人》雜志指出，從1970年起，經濟合作組織（OECD）國家中職業(yè)女性的平均比例已從48.1%升至64%，但同期中國有近70%的女性參與就業(yè)，職業(yè)女性的比例為全球最高。全國婦聯(lián)、國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國婦女發(fā)展綱要（2001-2010年）》終期統(tǒng)計監(jiān)測報告也顯示，2010年全國女性就業(yè)人員約為3.5億，比2000年增加近2000萬人，女性占全社會就業(yè)人員的比重保持在46%左右。

伴隨越來越多的女性進入工作場所，鑒于職業(yè)女性特有的更年期、月經不調、妊娠、生育以及家庭環(huán)境等可能遇到的疾病和困難，出現(xiàn)了很多與男性勞動者不一樣的職業(yè)安全衛(wèi)生問題，如暴露于危險物質中，生物藥劑，生殖健康，重體力勞動，工作場所的人機工程學設計，工作時間長等。又如納米技術的興起及長時間暴露在納米物質中會對人的身體造成傷害，但是，對男性和女性造成的傷害程度卻可能不同。

1.5 民營經濟等非正規(guī)經濟的增加

黨的十八大報告指出“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護”。近年來，民營經濟在國民經濟中的比重不斷提高，就業(yè)人數(shù)逐年迅速增加（圖2）。

民營經濟的最大優(yōu)勢在于提高效率，但其最大的缺陷也在于對效率的追求。對高利潤的渴求決定了民營經濟常常為實現(xiàn)成本最低、收益最大化，簡化安全管理、減少勞動保護投入。隨著非正規(guī)經濟的增加，越來越多的勞動者從事非正規(guī)就業(yè)，在不穩(wěn)定、不安全的工作環(huán)境中謀生。2002年，國際勞工大會“體面勞動與非正規(guī)經濟的決議”就強調了這樣一個事實：從事非正規(guī)經濟的勞動者正面臨著嚴峻的體面工作危機，工作環(huán)境既不安全也不健康。將職業(yè)安全衛(wèi)生工作拓展到靈活就業(yè)以及非正規(guī)就業(yè)勞動者是未來面臨的一大重要挑戰(zhàn)。

1.6 工傷預防得到重視，試點工作穩(wěn)步推進

2004年實施的《工傷保險條例》僅在第一條中提及“促進工傷預防”工作，2010年12月20日修訂的《工傷保險條例》在第十二條中增加工傷保險基金可用于“工傷預防的宣傳、培訓等費用”的表述，并規(guī)定“工傷預防費用的提取比例、使用和管理的具體辦法，由國務院社會保險行政部門會同國務院財政、衛(wèi)生行政、安全生產監(jiān)督管理等部門規(guī)定”。

此后，《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》指出，工傷保險事業(yè)要基本形成覆蓋城鄉(xiāng)所有用人單位和勞動者的工傷預防、工傷補償、工傷康復相結合的制度體系。《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》強調，加強工傷預防工作，深入推進以職業(yè)康復為重點的工傷康復工作，預防工傷和職業(yè)病的發(fā)生，努力讓更多工傷職工重返工作崗位。

為探索建立工傷預防的工作模式，完善工傷預防的相關政策，2010年人力資源社會保障部發(fā)布《關于開展工傷預防試點工作有關問題的通知》，決定結合河南、廣東和海南3省工傷預防工作實際，選擇鄭州、廣州、?？诘?2個城市作為試點城市，開展為期2年的工傷預防試點工作。2013年4月22日人力資源社會保障部又發(fā)布《關于進一步做好工傷預防試點工作的通知》，決定在2009年初步試點的基礎上，再選擇一部分具備條件的城市在全國進行試點，并首次對工傷預防基金的提取比例（2%）和使用項目（宣傳、培訓及法律、法規(guī)規(guī)定的其他項目）進行了明確規(guī)定。

2 工傷預防機制創(chuàng)新的難點

2.1 現(xiàn)行管理體制下與安全生產的區(qū)分

根據《關于印發(fā)人力資源和社會保障部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國發(fā)[2008]11號），第十七條有關工傷保險司職責中指出“完善工傷預防、認定和康復政策”。而根據《關于印發(fā)國家安全生產監(jiān)督管理總局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]91號），國家安全生產監(jiān)督管理總局承擔擬訂安全生產政策和規(guī)劃，指導協(xié)調全國安全生產工作、承擔國家安全生產綜合監(jiān)督管理責任，其有關安全生產及職業(yè)安全的職責多達17項。在其內設機構中，除了安全監(jiān)督管理4個司外，還單獨設立職業(yè)安全健康監(jiān)督管理司。在2013年國家安全生產監(jiān)督管理總局部門預算中，用于“資源勘探電力信息等事務（類）安全生產監(jiān)管（款）”的預算為107822.48萬元，占當年財政撥款預算的58.23%。無論是安全生產的培訓還是宣傳，在國家安監(jiān)總局的預算中均有所體現(xiàn)。所以，在現(xiàn)行管理體制下，工傷預防工作的開展，難點不在工傷保險行政部門與安全生產監(jiān)管部門的協(xié)同，而在于如何區(qū)分。深層次來看，則是財政資金與社會保險基金兩種不同要求及性質的資金在使用中的區(qū)分。

2.2 工傷預防與康復協(xié)同推進

雖然構建預防、補償、康復“三位一體”的工傷保險體系已為各方所接受，但是大多數(shù)的理解還局限于預防減少補償和康復，康復也為降低補償?shù)热唛g的互促關系。在工傷保險實踐中，依然孤立的看待三者，預防還只是預防，如何真正實現(xiàn)預防、補償、康復三者的協(xié)同推進仍是一個難點。

如《工傷保險條例》第十五條“視同工傷”情形的第一款“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的”，因其爭議不斷而飽受詬病。根據中國心律失常聯(lián)盟最新的心臟性猝死流行病學調查結果顯示，我國心臟猝死的發(fā)生率為41.84/10萬，以13億人口推算，我國每年發(fā)生心臟猝死的人數(shù)高達54.4萬，居全球之首。據心內科專家介紹，發(fā)生猝死后的幾分鐘內，早按壓、早除顫，是搶救成功的最佳時機。但由于國民普遍缺乏猝死急救知識和基本技能，心臟性猝死的搶救成功率極低，能夠搶救過來的患者不足1%。在日本，工傷康復中的產業(yè)保健促進事業(yè)，通過產業(yè)保健咨詢、研究和演習實施、信息提供、地區(qū)產業(yè)保健衛(wèi)生、產業(yè)保健調查研究、中小企業(yè)保健活動補助、講師和咨詢員信息提供等措施，在勞動者過勞疾病的預防、促進雇員身心健康及職業(yè)女性健康管理方面發(fā)揮了積極的作用。

2.3 工傷預防與工傷保險費率的聯(lián)動

長期以來談到工傷預防，都會提到以行業(yè)差別費率及行業(yè)內浮動費率發(fā)揮工傷保險在預防上的經濟杠桿作用。然而，目前我國仍在沿用2003年原勞動保障部《關于工傷保險費率問題的通知》（勞社部發(fā)[2003]29號），粗放的將國民經濟行業(yè)劃分為3類，行業(yè)基準費率的浮動范圍也局限于50%-150%。

過粗的行業(yè)劃分及較窄的費率浮動，風險高、低企業(yè)體現(xiàn)在費率上并沒有太大差別，保費差異不顯著必然導致無法充分發(fā)揮工傷保險的經濟杠桿作用。相比日本，其工傷保險行業(yè)差別費率劃分細密，以2012年最新修訂的勞災保險費率表為例，全部產業(yè)被劃分為9大類55個行業(yè)，最高行業(yè)費率為99‰（金屬或非金屬礦業(yè)或煤礦），最低行業(yè)為2.5‰（通信業(yè)、傳媒業(yè)、新聞及出版業(yè)等）。當然，細密費率的制定需要多年的精準數(shù)據、高度信息化及精算技術作為支撐，這對《工傷保險條例》頒布才10年的中國來說，無疑是個不小的難題。

2.4 省級統(tǒng)籌的推進

《工傷保險條例》第十一條規(guī)定“工傷保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”。不過，目前工傷保險仍處在夯實市級統(tǒng)籌、各地分散管理階段。地市統(tǒng)籌的現(xiàn)實往往帶來一些問題，一是基金“跑、冒、滴、漏”，二是基金形不成規(guī)模效應，各地之間難以互濟。很多地市反對提高統(tǒng)籌層次，是因為省級統(tǒng)籌意味著市際互濟，工傷保險基金有結余的地市要把自己賬上的錢拿去補貼有缺口的地市。不過，實現(xiàn)不了省級統(tǒng)籌，對于一些資源型城市來說，連年工傷保險基金的捉襟見肘乃至赤字，工傷保險待遇給付尚存危機，更不用說工傷預防及工傷康復工作的積極開展，這對于勞動者平等的工傷保險權益來說無疑是莫大的損害。

而之所以難以提高統(tǒng)籌層次，是因為現(xiàn)行社會保險制度隸屬于1994年分稅制改革“分灶吃飯”的財政體制，當時并未對中央和地方政府在社會保險事業(yè)上的責任劃分做出清晰界定，形成“中央點菜、市長埋單”的體制，即中央政府制定社會保險繳存和給付費率水平，地方政府自己收支平衡。實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，意味著省級政府負責收支平衡，牽涉到不同層級政府間財權的調整，其復雜程度可想而知。

當然，在繼續(xù)推進省級統(tǒng)籌的過程中，有必要設計有約束機制的工傷保險制度，因為地市管理的時候，由于最終由其承擔給付責任，所以地市總是想辦法控制成本，但當省級統(tǒng)籌管理的時候，地市就有了擴大成本的動力。

3 工傷預防機制創(chuàng)新的思考

3.1 工傷預防的精確定位

在現(xiàn)行管理體制下，要實現(xiàn)工傷預防事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，就必須在與安全生產監(jiān)督管理部門協(xié)同的前提下，盡量發(fā)揮工傷保險作為社會保險險種，在職業(yè)安全衛(wèi)生等預防工作中的特色。對工傷預防的精確定位，應更多強調預防工作的制度安排而非安全生產監(jiān)督管理部門一直擅長的技術安排。如日本，雖然安全生產及工傷預防都是由厚生勞動省管理，除厚生勞動省勞動基準局外，日本仍設置了中央勞動災害防止協(xié)會專司負責工傷預防工作，并在調查研究、宣傳、教育、各種安全生產活動中發(fā)揮著積極作用。

3.2 注重試點經驗的總結與推廣

2010年開始的3省12城市的工傷預防試點，至今已經3年。試點積累了豐富的經驗，但也存在種種不足。2013年新試點之前，有必要深入、系統(tǒng)的對此前3省12城市的工傷預防試點情況進行相應評估，并加以梳理、歸納，為即將開始的新試點提供一定的借鑒，盡量降低后來者的彎路。此外，新試點原則要求每個省份確定2個地市開展，在試點的過程中，有必要點面結合，與工傷預防的長期規(guī)劃發(fā)展緊密結合，抓住某些典型試點地區(qū)，有的放矢的試點，上下聯(lián)動，為今后試點經驗的總結和推廣提供最大的可能。

3.3 加強工傷預防科學研究

安全生產及職業(yè)衛(wèi)生的科學研究，安全生產監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生部門已經開展了幾十年。但對于工傷預防制度的科學研究，在國內仍不多。鑒于工傷預防的定位，工傷預防的科學研究應更多服務于制度設計及制度安排，如工傷預防機構準入機制、標準體系、績效評估體系等研究，可以直接為工傷預防工作提供決策依據，為工傷預防事業(yè)科學發(fā)展提供支撐。

3.4 與企業(yè)社會責任有機結合

企業(yè)社會責任（Corporate social responsibility，CSR），指企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東承擔法律責任的同時，還要承擔對員工、消費者、社區(qū)和環(huán)境的責任。企業(yè)的社會責任要求企業(yè)必須超越把利潤作為唯一目標的傳統(tǒng)理念，強調要在生產過程中對人的價值的關注，強調對消費者、對環(huán)境、對社會的貢獻。國務院參事任玉嶺建議的我國企業(yè)的8個社會責任標準中，就包括保護職工健康、做好勞動保護。將工傷預防工作與當前愈發(fā)引起眾多國內企業(yè)重視的企業(yè)社會責任有機結合起來，可以實現(xiàn)工傷保險管理部門、企業(yè)、勞動者及社會的多贏。

3.5 進一步擴大國際合作

2012年5月，國際勞工組織與中國政府、雇主和工會三方代表探討了新的體面勞動國別計劃（2012-2015年），其3個合作計劃之一就是“改進社會保障體制并促進安全生產”。截至目前，中國政府已經批準了3個有關職業(yè)安全衛(wèi)生的國際勞工公約：《第170號化學品公約》、《第167號建筑業(yè)安全和衛(wèi)生公約》及《第155號職業(yè)安全和衛(wèi)生公約》。在此基礎上，工傷保險管理部門應積極參與國際組織有關工傷預防規(guī)則、標準的制定和修訂，切實履行相應工傷預防義務。加大中國工傷預防法律法規(guī)與實踐的對外宣傳力度，為工傷預防的發(fā)展營造有利的外部環(huán)境。進一步在人員培訓、項目合作和學術研究等領域拓寬對外交流合作渠道，借鑒工傷預防發(fā)達國家的先進技術和經驗。

[1]趙永生,郝玉玲.日本工傷預防的發(fā)展與現(xiàn)狀（下）[J].中國醫(yī)療保險.2012,47(8):57-60.

[2]李曉軍.工傷預防的突破進展新思路[J].勞動保護.2011（7):12-14.

[3]黃曉鵬.企業(yè)社會責任：理論與中國實踐[M].北京:社會科學文獻出版社，2010.