林宗浩

(煙臺大學 法學院，山東煙臺 264005)

隨著老年人口壽命的延長和新生兒出生率的下降，老齡化問題已成為世界各國共同面臨的緊迫的時代課題。根據(jù)聯(lián)合國標準，老齡化社會是指一個國家65 周歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%以上的社會。2000年，韓國65 歲以上老年人口比重已達7.2%，開始進入老齡化社會。據(jù)韓國統(tǒng)計廳的預計，到2018年韓國老齡人口比重將達到14.3%，而到2026年該比重將超過20.8%，進入超老齡社會。［1］一方面，因老齡化速度的加快，中風及癡呆等日常生活困難的老年人急劇增加;另一方面，由于家庭結構的小型化和職業(yè)婦女的增多，傳統(tǒng)家庭照料的模式面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。為了應對人口老齡化、實現(xiàn)福利國家的目標，韓國于20 世紀80年代即開始高度關注老齡化問題，并出臺了諸多針對老年人的立法和政策，如《老年人福利法》(1981年)、《高齡人雇傭促進法》(1992年)、《低出生高齡社會基本法》(2005年)、《老年人長期療養(yǎng)保險法》(2007年)、《老齡基本年金法》(2008年)等。其中，與罹患慢性病老年人關系最為密切的是《老年人長期療養(yǎng)保險法》，該法于2007年4月正式通過，并于2008年7月1日起實施。長期療養(yǎng)保險也因此成為韓國五大社會保險險種之一，①韓國的社會保險有工傷保險、雇傭保險、年金保險、國民健康保險、老年人長期療養(yǎng)保險等五種。成為實現(xiàn)長期療養(yǎng)制度的重要方式。

我國人口老齡化具有速度快、失能老人比例高、空巢老人數(shù)量多、平均健康年齡與平均壽命差距大、“未富先老”等國情特征?；谖覈淆g化的客觀現(xiàn)實，新修訂的《老年人權益保障法》第30條第1 款規(guī)定，“國家逐步開展長期護理保障工作，保障老年人的護理需求。”然而，對實施長期護理制度的體制與機制、方式與方法卻沒有作出進一步規(guī)定。因此，有必要借鑒韓國老年人長期療養(yǎng)保險的立法經(jīng)驗、基本原則、運行體制以及實施方法，落實長期護理制度，豐富老年人保險體系，切實保障失能老年人的晚年生活。

一、老年人長期療養(yǎng)保險的立法過程

(一)長期療養(yǎng)保險的概念

Long term care 在不同國家或地區(qū)有不同的稱謂，德國和我國臺灣地區(qū)稱為“長期照護”，日本稱為“介護”，我國大陸地區(qū)稱為“長期護理”，韓國稱為“長期療養(yǎng)”，等等。不同稱謂之間沒有本質區(qū)別。對于長期療養(yǎng)，世界衛(wèi)生組織將其定義為由非正規(guī)照料者(家庭、朋友或鄰居)和專業(yè)人員(衛(wèi)生和社會服務)進行的照料活動體系，以保證那些不具備完全自我照料能力的人能繼續(xù)得到其個人喜歡的以及較高的生活質量，獲得最大可能的獨立程度、自主、參與、個人滿足及人格尊嚴。社會福利學者將其定義為針對先天或后天喪失日常生活功能的人，且有長期照顧需求者，提供長期的社區(qū)式、居家式及機構式等照護服務，服務內(nèi)容一般包括健康照護、個人照護與社會服務。［2］

長期療養(yǎng)保險作為長期療養(yǎng)制度實現(xiàn)的重要方式，是指針對罹患慢性疾病的老年人和因癡呆無法維持正常生活或者具有嚴重功能障礙的人，通過長期不間斷地看護、照料及療養(yǎng)等方式提供醫(yī)療和生活照料等服務的社會保險。①現(xiàn)今世界各國在實施老年人長期療養(yǎng)保險時一般采用三種方式:第一種是國家及地方通過財政預算和支付方式運行的模式，如英國、澳大利亞等國;第二種是作為健康保險(醫(yī)療保險)的組成部分運行的模式，如美國和加拿大等;第三種是單獨的社會保險方式運行的模式，如德國、日本。韓國采用了第三種方式，即與健康保險(醫(yī)療保險)并列的單獨的社會保險。韓國長期療養(yǎng)保險網(wǎng)站:http://www.longtermcare.or.kr，2013年2月18日訪問。長期療養(yǎng)保險可以有效地減輕健康保險(醫(yī)療保險)的財政負擔，也可以減輕家庭照料老年人晚年生活的負擔，保證老年人能夠安享晚年。長期療養(yǎng)保險不同于健康保險。長期療養(yǎng)重在對生活不能或難以自理的老年人提供長期的生活、醫(yī)療照料等服務。老年人因患中風、白內(nèi)障、糖尿病等急性疾病住院診斷和治療時，在其治療期限的各種費用和醫(yī)療服務屬于健康保險(醫(yī)療保險)的范疇，而出院后在療養(yǎng)機構或居家康復期間提供的各種看護等服務則屬于長期療養(yǎng)保險的范疇。

(二)立法過程

20 世紀90年代末期，隨著老齡化進程的日益加速，韓國政府開始將解決老年人長期療養(yǎng)問題正式納入其政策議題。1999年5月，各級政府增設了老年人保健科。2000年1月，正式成立了由相關公務員和專家組成的老年人長期療養(yǎng)保護政策研究會。同年8月，金大中總統(tǒng)在國慶致辭中指出，引進老年人療養(yǎng)保險制度是政府的主要工作任務。2002年7月，國務會議報告提出了公共老年人療養(yǎng)保護體系的構建及實施方案。從2003年3月起，盧武鉉政府的公共老年人療養(yǎng)保障促進委員會通過近一年的討論和專家論證，于2004年2月擬定了老年人照料保險法草案，并于2005年9月，組織了老年人照料保障法草案的公聽會。2007年4月，該法案正式通過并定于2008年7月1日起實施，但法案的名稱由原來的《老年人照料保障法》更改為《老年人長期療養(yǎng)保險法》。②政府起初立法過程中使用的法案名稱是《老年人照料保障法》，但是遭到了醫(yī)療部門和市民團體的廣泛反對。因為剛開始的草案如名稱所示，對老年人的服務更多側重于生活照料沒能更好地反映醫(yī)療服務的重要性，而且也不能與健康保險制度上的療養(yǎng)有機地聯(lián)系起來。參見洪潤美:《老年人長期療養(yǎng)保險制度的引進與政策課題》，慶北大學校碩士學位論文，2007年。

二、《老年人長期療養(yǎng)保險法》的框架體系與基本原則

(一)框架體系

《老年人長期療養(yǎng)保險法》共計12 章70 個條款，分別為:第一章、總則;第二章、長期療養(yǎng)保險;第三章、長期療養(yǎng)認定;第四章、長期療養(yǎng)給付的種類;第五章、長期療養(yǎng)給付的提供;第六章、長期療養(yǎng)機關;第七章、居家及設施給付費用等;第八章、長期療養(yǎng)委員會;第九章、經(jīng)營管理機關;第十章、異議申請及復議;第十一章、補則;第十二章、罰則。

目前，韓國已經(jīng)形成了以《老年人長期療養(yǎng)保險法》、《老年人長期療養(yǎng)保險法施行令》、《老年人長期療養(yǎng)保險法施行規(guī)則》等法律為基礎，以《長期療養(yǎng)給付費用等的告示》、《長期療養(yǎng)機關的評價方法等的告示》、《行動不便人員的告示》等行政規(guī)則為配套措施，涵蓋《首爾特別市的老年人長期療養(yǎng)保險費用負擔的條例》、《濟州特別自治道的低收入老年人長期療養(yǎng)給付支援條例》等自治法規(guī)的老年人長期療養(yǎng)保險規(guī)范體系。(見表1)

(二)基本原則

《老年人長期療養(yǎng)保險法》確立了長期療養(yǎng)保險的三項原則，分別為:居家療養(yǎng)優(yōu)先原則、靈活性原則及綜合保護原則。

1、居家療養(yǎng)優(yōu)先原則。《老年人長期療養(yǎng)保險法》是在家庭結構和職業(yè)觀念急劇轉變的社會背景下制定的，但是考慮到老年人具有強烈的居家養(yǎng)老的意愿和為減少社會各項費用的需要(如療養(yǎng)設施的投入及專門人員的培養(yǎng)管理等)，韓國在立法上采用了居家療養(yǎng)優(yōu)先的原則，即長期療養(yǎng)給付應向居家療養(yǎng)并與家人共同生活的老年人優(yōu)先提供。

表1 老年人長期療養(yǎng)保險的現(xiàn)行立法體系

2、靈活性原則。長期療養(yǎng)給付應綜合考慮老年人的身心狀態(tài)、生活環(huán)境及其家庭的意愿選擇，在必要的范圍內(nèi)提供針對性服務。此即療養(yǎng)給付的靈活性原則。

3、綜合保護原則。由于長期療養(yǎng)保險的對象大都罹患慢性疾病，所以長期療養(yǎng)往往伴隨著一定的醫(yī)療服務和措施。因此，法律明確規(guī)定了綜合保護的原則，即為防止老年人的身心狀態(tài)或健康等繼續(xù)惡化，長期療養(yǎng)給付應結合醫(yī)療服務綜合提供。老年人長期療養(yǎng)不僅需要發(fā)病后的診療和救治，更需要日常的預防和養(yǎng)護等綜合性服務。［3］

三、《老年人長期療養(yǎng)保險法》的要點

(一)實施管理機關

實施老年人長期療養(yǎng)保險制度的主要部門為長期療養(yǎng)委員會(見圖1)。長期療養(yǎng)委員會作為保健福利部所屬的審議機構，主要制定長期療養(yǎng)保險費率、居家療養(yǎng)費、特例療養(yǎng)費、療養(yǎng)醫(yī)院看護費的支付標準等。長期療養(yǎng)委員會由16 人以上22 人以下的委員組成，其中包括委員長1 人和副委員長1 人。其組成人員主要來自適用對象代表、長期療養(yǎng)設施代表及公益代表等。適用對象代表包括職工代表、利用者團體、市民團體、老年人團體、個體戶代表等，長期療養(yǎng)設施代表主要包括長期療養(yǎng)設施或者醫(yī)療機關的從業(yè)人員，公益代表主要包括學界和研究機關、公團推薦人等專家人員。長期療養(yǎng)委員會的委員長由保健福利部副部長擔任，具有人事任免權，委員的任期為3年。

長期療養(yǎng)保險制度的管理機關為福利保健部下屬的國民健康保險管理公團(以下簡稱公團)。公團除了繼續(xù)履行國民健康保險業(yè)務以外，還負責管理長期療養(yǎng)保險加入者及其被撫養(yǎng)者的資格認定和保險費的征收等事項。公團內(nèi)還設有長期療養(yǎng)等級認定委員會，主要審議長期療養(yǎng)申請人的資格和療養(yǎng)等級。

圖1 長期療養(yǎng)委員會組織機構圖

(二)費用負擔

老年人長期療養(yǎng)保險費用由公團統(tǒng)一征收和管理。長期療養(yǎng)保險費須與國民健康保險費各自獨立核算。長期療養(yǎng)保險所需費用由國民繳納的長期療養(yǎng)保險費、政府支援及受給付人承擔的個人費用等組成。長期療養(yǎng)保險費是指健康保險費乘以長期療養(yǎng)費率的金額。長期療養(yǎng)保險費率由長期療養(yǎng)委員會審議后以總統(tǒng)令方式公布。其中，國家或政府在預算范圍內(nèi)將承擔本年度長期療養(yǎng)保險費預計收入的20%。個人承擔的比例，依據(jù)給付內(nèi)容的不同有所差別，如居家療養(yǎng)為15%，設施療養(yǎng)為20%。而對屬于《國民基礎生活保障法》規(guī)定的受給付權人或者天災等自然原因生活困難者，可以減免個人承擔費用。(見表2)

(三)適用對象和申請資格

依照法律規(guī)定，國內(nèi)居住的國民健康保險加入者及其被撫養(yǎng)人為長期療養(yǎng)保險的加入對象。國民健康保險的加入方式有兩種，一種是單位加入，另一種是社區(qū)加入。有穩(wěn)定工作單位的屬于單位加入者，無穩(wěn)定工作又不屬于單位加入者被撫養(yǎng)人范圍的則屬于社區(qū)加入者。被撫養(yǎng)人是指主要依靠單位加入者的撫養(yǎng)維系生活的配偶、子女及其直系親屬和兄弟姐妹。

長期療養(yǎng)認定的申請對象限于65 周歲以上的老年人或者未滿65 周歲但患有癡呆等總統(tǒng)令規(guī)定的老年性疾病者中，已定期繳納長期療養(yǎng)保險費的加入者及其被撫養(yǎng)人或者《醫(yī)療給付法》第3條第1 款規(guī)定的受給付權人。①《醫(yī)療給付法》第3條第1 款規(guī)定的受給付人為以下人員:《國民基本生活保障法》規(guī)定的受給付人、《災害救助法》規(guī)定的災民、《義死傷者等禮遇及支援的法律》規(guī)定的義死傷者及其家屬、《收養(yǎng)促進及程序的法律》規(guī)定的在國內(nèi)收養(yǎng)的不滿18 周歲的兒童、《獨立有功者禮遇的法律》適用人員中保健福利部認為有必要給予醫(yī)療服務者、《文化遺產(chǎn)保護法》規(guī)定的重要無形文化遺產(chǎn)的傳承人及其家屬中文化部門與福利保健部共同認為有必要給予醫(yī)療服務者、《北朝鮮脫離居民的保護及安置支援的法律》適用人員及其家屬、《5.18 民主化運動相關人員的補償?shù)确伞芬?guī)定的受領補償金的人員及其家屬、其他無生活能力的或者難以維系生活的人員等。需要長期療養(yǎng)給付的申請人員須填寫長期療養(yǎng)申請書(指定樣式)，并與醫(yī)生開具的意見書一起，向公團提交申請。公團對其申請書等進行調查核實后，將調查結果、申請書及醫(yī)生意見書一并提交給長期療養(yǎng)認定委員會。委員會根據(jù)總統(tǒng)令規(guī)定的認定標準做出療養(yǎng)給付決定。

(四)給付類型

給付的類型有居家療養(yǎng)給付、設施療養(yǎng)給付及家庭療養(yǎng)費給付。

首先，居家(或療養(yǎng)機構)療養(yǎng)給付。居家療養(yǎng)給付包括居家療養(yǎng)、上門洗澡、居家看護、晝夜看護、短期看護及其他居家療養(yǎng)方式等。居家療養(yǎng)是長期療養(yǎng)專業(yè)人員訪問受給付人家庭，幫助其進行日常生活和家務活動的療養(yǎng)方式，如購買日常生活必需品和打掃房間等。上門洗澡是長期療養(yǎng)專業(yè)人員利用具備洗澡設施的車輛，訪問受給付人家庭給其提供洗澡服務。居家看護是指專業(yè)護士按照醫(yī)生(包括韓醫(yī)和牙科醫(yī)生等)的指示，訪問受給付人家庭對其進行護理、輔助診療、療養(yǎng)咨詢及口腔衛(wèi)生等方面的護理和咨詢。晝夜看護是指白天或夜間的一定時間內(nèi)，將受給付人轉送到長期療養(yǎng)機構，為其提供各種康復活動。短期看護是指家里暫時無人照料老年人時，長期療養(yǎng)機構在一定時期內(nèi)對其進行各種生活照料等服務。［4］

其次，設施療養(yǎng)給付。它是指受給付人長期在老年人醫(yī)療福利機構內(nèi)入住，接受身心功能的調整與改善等療養(yǎng)服務。

再次，家庭療養(yǎng)費給付。家庭療養(yǎng)費給付是指因居住在島嶼、僻壤等顯著缺乏長期療養(yǎng)機構或者因天災等難以利用其他療養(yǎng)給付方式，只能依靠家庭進行療養(yǎng)給付時，由公團給付家庭療養(yǎng)費的給付方式。對于精神或性格上的原因，無法正常對其提供療養(yǎng)服務時，也可以直接向其提供現(xiàn)金給付。

(五)等級認定及給付利用現(xiàn)狀

1、等級認定委員會。為審議長期療養(yǎng)及等級等的認定，在公團內(nèi)設立等級認定委員會。等級認定委員會以市、郡、區(qū)為單位設立，由15 名委員組成，其中7 人須由市長、郡守、區(qū)長推薦，而且委員中須包括1 人以上的醫(yī)師或韓醫(yī)師。委員的任期一般為3年。

長期療養(yǎng)認定委員會收到公團提交的有關長期療養(yǎng)認定的申請書、醫(yī)師意見書及公團的審核材料后，認為申請人具備法律規(guī)定的申請資格并6 個月以上難以獨立維持日常生活時，將依據(jù)總統(tǒng)令規(guī)定的認定標準，作出相關的等級認定決定。等級認定委員會自申請人提交申請書之日起30日內(nèi)作出等級療養(yǎng)認定決定。

依照《長期療養(yǎng)保險法施行令》(總統(tǒng)令)第7條的規(guī)定，長期療養(yǎng)認定將依據(jù)申請人身心功能障礙程度一般分為3 個等級。即因身心功能障礙，日常生活全部依靠他人幫助者認定為一級，日常生活的相當部分依靠他人幫助者認定為二級，部分日常生活不能自理的認定為三級。

2、等級認定的現(xiàn)狀。截止到2009年5月底，提交長期療養(yǎng)認定申請的共472，647 人，占全體老年人口的9.1%。

其中，被認定為長期療養(yǎng)給付的有259，456件，占已作出等級認定決定的79.6%。從相關數(shù)據(jù)可以看出，全體認定等級當中一半以上為三級給付，而一級和二級各占四分之一。特別是，作為減免對象的基礎生活保障者及醫(yī)療給付對象，即使被認定的可能性很小，但因個人負擔比例很小，因此都愿意積極申請。從數(shù)據(jù)統(tǒng)計上則體現(xiàn)為大部分認定級別都集中在三級的情形。至2009年5月底，長期療養(yǎng)認定情況。(見表3)

表3 至2009年5月底長期療養(yǎng)等級認定情況(單位:人)

3、療養(yǎng)給付認定的利用情況。至2009年5月底，被認定為長期療養(yǎng)給付的申請人中，已有78%的老年人正在享受各類療養(yǎng)給付待遇。特別是，個人不需要承擔任何費用的基礎受領人的利用率達到85.6%，遠高于其他類型的申請人。另外，利用居家給付方式的老年人占實際利用者的68.6%，表明大多數(shù)的老年人更傾向于居家療養(yǎng)的方式。這可能源于濃厚的家庭觀念和親情依賴。采用設施療養(yǎng)方式的僅為24.2%。長期療養(yǎng)給付的利用現(xiàn)狀，見表4。

表4 長期療養(yǎng)給付的實際利用情況(單位:人)

(六)異議申請、行政復議和行政訴訟

依照法律規(guī)定，對長期療養(yǎng)認定、療養(yǎng)等級、療養(yǎng)給付費用及長期療養(yǎng)費等公團相關決定不服，可以向公團提起異議申請。異議申請自決定之日起90日內(nèi)以文書方式提起。公團須組成長期療養(yǎng)審議委員會，對異議申請進行審議。

對異議申請的審議決定不服，自收到審議決定之日起90日內(nèi)，向長期療養(yǎng)復議委員會提起行政復議。長期療養(yǎng)復議委員會作為保健福利部的直屬機構，由20 名委員組成，其委員從相關公務員、法學研究人員及熟悉長期療養(yǎng)業(yè)務的人員中由保健福利部長官任命或委任。

對公團決定有異議的或者對異議申請決定和行政復議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定，提起行政訴訟。(見圖2)

圖2 不服申請及救濟流程圖

四、對我國長期護理制度的啟示

(一)確立長期護理保險制度

我國新修訂的《老年人權益保障法》第30條第1 款雖然規(guī)定了長期護理制度，但卻沒有對其實現(xiàn)方式作出詳細規(guī)定，僅在該條第2 款規(guī)定，對生活長期不能自理、經(jīng)濟困難的老年人，地方各級人民政府應當根據(jù)其失能程度等情況給予護理補貼。因此，如何落實長期護理制度就成為必須要解決的問題。就長期護理的實現(xiàn)方式而言，目前世界各國的長期護理可以分為稅收制和社會保險制兩種。采取稅收制的國家有英國、瑞典、奧地利、意大利等國家，而采取社會保險制的國家主要有德國、法國、日本、韓國等。實際上，隨著家庭養(yǎng)老負擔的加重，養(yǎng)老服務社會化、服務方式多元化等理念正影響著長期護理向著社會化的方向發(fā)展，長期護理采取保險制將是未來的主要趨勢。

目前，國際上比較成熟的長期護理保險模式也可以分為兩種，即以美國為代表的商業(yè)保險模式和以日本、德國為代表的社會保險模式。美國的長期護理保險是保險公司提供的特殊的健康險產(chǎn)品，社會居民自愿投保，產(chǎn)品種類多，能滿足不同人群的需求，具有明顯的商業(yè)性特點。其費用大多由家庭負擔，只有符合一定條件的老年人才能得到長期照護的補助。日本的長期護理保險是由政府作為管理主體強制執(zhí)行的，全體國民必須參保，屬于社會保險體系的范疇。日本的長期護理保險較好地解決了全社會面臨的老年護理問題，體現(xiàn)了社會公平公正的原則，具有明顯的社會福利性，但它對政府的財政要求很高，并且靈活性相對較差，難以滿足老年人的特殊需求。德國的長期護理保險采用的是強制性長期護理保險與補充長期護理保險相結合的模式。在強制性的長期護理保險之外，私營健康保險公司還提供補充長期護理保險。這種社會保險與商業(yè)保險相結合的發(fā)展模式，既滿足了人們對長期護理保險的多層次需求，也避免了政府財政負擔過大的弊端。

對我國應采取何種長期護理保險模式，人們存在較大爭議。有人認為，“國外的一些保險模式不能照搬，只能借鑒國外的經(jīng)驗。從長期看，隨著國力的增強，我國應建立覆蓋全民的長期護理保險，作為社會保障體系的補充，更好地解決老年人‘老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)’的問題。但從我國目前的國力和國情來看，還辦不到。依據(jù)我國的現(xiàn)實情況，設計以商業(yè)性為主，社會性為輔的發(fā)展模式比較符合我國目前的國情。”［5］與此相反，也有人認為，長期護理保險在我國應該是社會保險而不是商業(yè)保險，不僅因為商業(yè)保險在中國發(fā)展的歷史還很短，而且因為長期護理保險在我國勞動者平均收入水平較低的條件下不適宜采用商業(yè)保險形式。長期護理保險應與我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險一致，采取多層次保障模式，即實行強制的社會保險和自愿的補充商業(yè)保險相結合的模式。［6］一國采取何種長期照護保險模式取決于該國現(xiàn)有制度、經(jīng)濟發(fā)展程度、老齡化程度、長期護理需求程度等因素?；诟＠麌依砟詈捅ｋU社會化的原則，考慮我國“未富先老”、老齡化速度快等客觀情況，借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，我國長期護理保險應采取為以社會保險為基礎、商業(yè)保險為補充的模式。我國老年人權益保障法修訂草案的規(guī)定也印證了這一點，草案第29條第1 款規(guī)定，國家逐步建立長期護理保障制度。鼓勵、引導商業(yè)保險公司開展長期護理保險業(yè)務。雖然修訂通過的《老年人權益保障法》沒有體現(xiàn)這一內(nèi)容，但基于我國國情和老齡化的特殊性，我國的長期護理保險應采取以社會保險為主、商業(yè)保險為輔的保險模式。

(二)實現(xiàn)長期護理保險的“四?！?/h3>

1、專門立法。長期護理保險的模式及其實現(xiàn)方式應當在立法上予以確認。發(fā)達國家如德國、美國、日本、英國等均專門制定了“長期護理保險法”，韓國也是如此。對于我國的長期護理保險立法，短時間很難以全國人大及其常委會制定法律的形式進行，比較可行的做法是，通過國務院制定行政法規(guī)的形式來進行。借鑒我國基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險立法的經(jīng)驗，①對于基本養(yǎng)老保險的專門立法，1997年7月，國務院出臺了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，2005年12月，國務院出臺了《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》;對于基本醫(yī)療保險的專門立法，1998年12月，國務院出臺了《關于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，2007年7月，國務院出臺了《關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》。可以制定針對特定群體的長期護理保險立法，以構筑涵蓋基本生活、基本醫(yī)療、長期護理的老年人保險法制體系。

2、專門機構。專門機構是指國家設立長期護理保險的專門管理機構。韓國長期療養(yǎng)工作的主管部門是福利保健部，其下屬的國民健康保險管理公團負責管理和實施老年人長期療養(yǎng)保險事宜。公團內(nèi)部又分別設立負責健康保險業(yè)務的部門和負責長期療養(yǎng)保險業(yè)務的部門。借鑒此種做法，我國可以考慮在各級政府老齡委之下設立專門機構如養(yǎng)老保險委員會負責老年人長期護理保險事務。

3、專項管理。專項管理指的是對長期護理保險費進行的獨立管理。韓國《長期療養(yǎng)保險法》規(guī)定，長期療養(yǎng)保險費由公團統(tǒng)一征收和管理，并與健康保險費分別獨立核算。長期護理保險與基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險不同，后兩者幾乎所有人都會適用(人人都會年老，每個人都需要養(yǎng)老保險;幾乎所有人都會患病，因此也都需要醫(yī)療保險)，可預期性比較高，而長期護理保險的適用對象是罹患慢性病需要長期照顧的老年人，并不是所有人都會適用，偶然性比較大。正是這種差別的存在，其保險費的開支情況具有不確定性，容易被主管部門濫用，因此，需要與基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費區(qū)別開來，?？顚Ｓ?、專項管理。

4、專業(yè)人員。長期護理需求者一般都具有疾病型態(tài)慢性化、照護內(nèi)容復雜化、照護時間長期化等特征，往往需要專門的護理人員和專業(yè)的護理技術。韓國自2007年《長期療養(yǎng)保險法》實施以來，采取了立法、行政等多種措施鼓勵并規(guī)范長期療養(yǎng)機構及其人員，長期療養(yǎng)的專門機構的數(shù)量也因此飛速增加，專業(yè)服務人員素質也在逐年提高。在我國，家庭結構改變和家庭養(yǎng)老功能的式微，使得家庭中能執(zhí)行照護失能者的成員相對不足，照護能力也相對有限，社工發(fā)育才剛剛起步的情況下，應當尤其重視長期護理專業(yè)人員的培訓和規(guī)范。

(三)長期護理保險的基本原則

1、居家護理原則。一般來說，長期護理的場所包括居家、社區(qū)和機構。韓國在立法上采用了居家療養(yǎng)優(yōu)先的原則，即長期療養(yǎng)給付應向居家療養(yǎng)并與家人共同生活的老年人優(yōu)先提供。不僅如此，韓國還通過對設施給付和居家給付采用不同的保險費來鼓勵居家療養(yǎng)?！堕L期療養(yǎng)保險法》規(guī)定，若采用設施給付，個人應承擔長期療養(yǎng)保險費的20%，采取居家給付，個人僅需承擔保險費的15%，以此來激勵居家給付。不論是從老年人的養(yǎng)老意愿還是從家庭保險費的承擔能力考慮，都應當采用居家護理為主的原則。我國新修訂的《老年人權益保障法》第13條也規(guī)定，老年人養(yǎng)老以居家為主。因此，我國長期護理保險也應當堅持居家護理的原則。

2、統(tǒng)籌但有區(qū)別原則。社會保險的重要價值目標之一是實現(xiàn)社會公平正義，盡可能地覆蓋全體社會成員。為實現(xiàn)這一目標，國家必須統(tǒng)籌規(guī)劃全國范圍內(nèi)的社會保險事業(yè)。在韓國長期療養(yǎng)費用中，國家在預算范圍內(nèi)將承擔年度長期療養(yǎng)保險費預計總收入的20%。此外，地方自治團體還要承擔對于醫(yī)療服務受給付權人的長期療養(yǎng)給付費用和公團管理所需的全部費用。因此，韓國長期療養(yǎng)保險除具有全國統(tǒng)一性外，還具有很強的地域性，首爾、濟州等地方自治團體也因此分別制定了《首爾特別市的老年人長期療養(yǎng)保險費用負擔的條例》、《濟州特別自治道的低收入老年人長期療養(yǎng)給付支援條例》以實現(xiàn)長期療養(yǎng)保險的地域特色。

在我國，由于受傳統(tǒng)的戶籍制度和用工形式的影響，社會保險存在城鄉(xiāng)差別和職業(yè)差別，在社會保險制度設計中，既要考慮保險制度的統(tǒng)一性也要考慮保險對象的差異性。社會保險水平應當與一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應。一定程度上講，我國社會保險是國家的責任，地方的事情。我國《社會保險法》第5條規(guī)定:“縣級以上人民政府將社會保險事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國家多渠道籌集社會保險資金?？h級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持?！笨梢钥闯?，社會保險具有較強的地方性。作為社會保險之一環(huán)的長期療養(yǎng)保險也是如此，應當允許不同地區(qū)的長期護理保險水平出現(xiàn)差異的情況。

五、結語:我國實施長期護理保險制度的難點

據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的相關資料，我國的平均壽命是73.5 歲，而平均健康壽命是62.3 歲，相差達11年之久。［7］也就是說，我國很多人的晚年生活并不健康，疾病纏身和生活無法自理的晚年生活將持續(xù)十幾年，甚至一直到生命的結束。因此，如何構建有效保障老年人晚年健康生活的相關制度，顯得尤為迫切和必要。

通過對韓國長期療養(yǎng)保險立法的經(jīng)驗進行比較分析后，我國落實、完善長期護理保險制度尚存諸多難點。首先，對于長期護理保險的實施方式，若采用家庭養(yǎng)老為主的立法模式，就與家庭結構(也包括家庭觀念)變化的現(xiàn)實形成較大的反差，從而很難保證制度實施的有效性。在我國基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險還不能覆蓋全體公民的情形下，若采用社會養(yǎng)老的方式，老年人權益也很難得到切實保障。因為，韓國長期療養(yǎng)保險制度實施的前提條件是國民健康保險制度的普遍適用。其次，為了有效應對和解決老年人的療養(yǎng)保護費用，需要建立社會共同分擔風險的制度體系。但是，如何合理界定和劃分個人(家庭)、社會及國家在長期療養(yǎng)保險制度中的責任和費用負擔，將是這一制度設計過程中的關鍵和難點。

［1］［韓］李容適.老年人長期療養(yǎng)保險法的主要內(nèi)容與焦點問題［J］.韓國保險法研究，2008，(7) .

［2］林萬億.社會福利［M］.臺北：五南圖書出版股份有限公司，2010：328.

［3］［韓］全光石.韓國社會保障法論［M］.首爾：法文社，2011：298.

［4］［韓］金仁哲.老年人長期療養(yǎng)保險法的立法評價［R］.首爾：韓國法制研究院，2009：41.

［5］蔣虹.我國長期護理保險的發(fā)展模式選擇［J］.保險論壇，2007，(1) .

［6］戴衛(wèi)東.長期護理保險制度理論與模式構建［J］.人民論壇，2011，(29) .

［7］肖金明.關于老年人權益保障立法的若干問題［C］//.韓國檀國大學法學研究所.“老年人福利法制的課題與展望”國際學術研討會資料集.2011：6.