文/韓金強

2007年12月7日，是國務(wù)院批復(fù)同意《石羊河流域重點治理規(guī)劃》文件下發(fā)的日子。從這天始，石羊河治理項目正式全面啟動。最終讓多年徘徊在文章里的措施和項目落到了地上，實在是讓為此付出過辛勤和汗水的領(lǐng)導(dǎo)、專家、學者和技術(shù)人員倍感欣慰！

回首編制規(guī)劃走過的道路，曲曲折折、風風雨雨，幾多辛勞、幾多汗水，多少回情緒高漲、舉杯相擁，多少回心情沮喪、茶飯不思……借此機會，寫寫那段令人難以忘懷的記憶。

石羊河流域的規(guī)劃歷史，可以上溯到20世紀60年代初，時任水電部部長的錢正英派出知名水利專家李奎順、楊子英赴石羊河指導(dǎo)編制規(guī)劃。當時石羊河流域的水事矛盾已經(jīng)比較尖銳，面對復(fù)雜的問題，在不停的爭論、協(xié)商中，時光延伸到1988年7月，歷時20余年，終于完成了第一本涉及全流域的《石羊河流域初步水利規(guī)劃》。經(jīng)甘肅省多次協(xié)商研究，1990年2月，甘肅省人民政府以甘政發(fā)〔1990〕25號文批復(fù)了該規(guī)劃。然而該規(guī)劃由于金昌市和武威市在東大河向民勤輸水問題上分歧嚴重，無法實施而擱置。當時（1981年）紅崖山水庫入庫水量約2.3億m3，提出的2000年下泄水量目標為力爭達到3.0億m3（增加水量0.7億m3），主要的工程措施就是灌區(qū)節(jié)水、建設(shè)東大河專用輸水渠、雜木河專用輸水渠和毛藏寺水庫。

從1990年到2001年，石羊河治理的爭論仍然熱烈，分歧依舊。眼睜睜看著民勤水量越來越少，生態(tài)日趨惡化！“生態(tài)難民”也就在此期間出現(xiàn)了。急迫之下興建了景電二期延伸向民勤調(diào)水工程，可嚴重惡化的生態(tài)狀況，再加上不合理的用水結(jié)構(gòu)和規(guī)模，只一個“民調(diào)”工程，作用實在有限。

本次規(guī)劃是在國務(wù)院總理溫家寶的親切關(guān)懷下開始的。2001年7月30日，溫家寶總理在新華通訊社《國內(nèi)動態(tài)清樣》（第1162期）《河西走廊石羊河流域生態(tài)環(huán)境惡化》一文上批示：決不能讓民勤成為“第二個羅布泊”。隨即，省委省政府部署安排編制流域治理規(guī)劃。在規(guī)劃方案論證期間，2005年7月16日，溫家寶總理再次批示：“決不能讓民勤成為第二個羅布泊，這不僅是個決心，而是一定要實現(xiàn)的目標。這也不僅是一個

甘肅省石羊河流域圖地區(qū)的問題，而是關(guān)系國家發(fā)展和民族生存的長遠大計?！?007年10月1—2日國慶長假期間，溫家寶總理親臨石羊河流域調(diào)查研究?？偫砀呶萁驳膽?zhàn)略指導(dǎo)和始終如一的親切關(guān)懷，使參與規(guī)劃編制、論證、咨詢工作的各級干部和技術(shù)人員倍感鼓舞，同時也極大地加快了規(guī)劃審查審批的進程。

回首本次規(guī)劃編制歷程，就是各級各行業(yè)各界統(tǒng)一思想、達成共識的過程。下面大致分四個階段回顧一下本次規(guī)劃的歷程。

第一階段，2002年初至2004年6月。此階段先后于2003年8月和2004年6月，編制完成了名稱為《石羊河流域近期綜合治理規(guī)劃》和《石羊河流域生態(tài)環(huán)境綜合治理規(guī)劃》。此階段編制的兩份報告由于總體思路、規(guī)劃定位、工程布局、投資構(gòu)成等諸多方面各方意見分歧嚴重，而未能實質(zhì)進入審查報批環(huán)節(jié)就被否決。

第二階段，2004年8月至2005年8月。我作為一名技術(shù)工作者，主要是從本階段開始全面參與規(guī)劃的修編工作。2004年8月11日，甘肅省發(fā)改委和水利廳組織在蘭州召開了修編規(guī)劃座談會，參加會議的有省發(fā)改委、水利廳以及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和部分技術(shù)人員，還特邀水利部黃河水利委員會和清華大學有關(guān)專家參加了會議。經(jīng)充分醞釀討論，會議決定調(diào)整規(guī)劃思路和定位：以界定水權(quán)、規(guī)范水資源利用秩序為切入點，以節(jié)水、水資源配置工程為重點，以節(jié)水型社會建設(shè)為核心，以確保民勤不成為第二個羅布泊為目標編制一個水行業(yè)的規(guī)劃；會議明確由省水電設(shè)計院和清華大學共同承擔規(guī)劃修編任務(wù)，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院、蘭州大學、省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院配合；會議決定報告名稱修改為《石羊河流域近期重點治理規(guī)劃》。根據(jù)本次會議精神，由甘肅省水利廳石羊河流域管理局沈清林局長帶隊，清華大學王忠靜教授、省水電設(shè)計院規(guī)劃處熊偉和我以及其他相關(guān)人員，深入流域和各市縣區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員展開了充分而又深入細致的水權(quán)界定框架和分水標準等內(nèi)容的交流、討論、分析和計算等工作。武威、金昌、民勤、涼州、永昌、金川，數(shù)度進出，激烈討論、激昂陳詞，想達成一致意見，就一個字：難。在無數(shù)次的傾聽中感悟了很多。2005年1月，各方都有一定意見，然滿足各方的全部要求客觀上講也是不可能的，加之規(guī)劃工作進度要求也不容再無休止地爭論下去，在這樣的客觀背景下，統(tǒng)籌考慮各方意見后完成了流域水權(quán)配置方案（后改為水量分配方案）的編制工作。同年10月25日，甘肅省人民政府以甘政函〔2005〕101號文批復(fù)了此分水方案。毋庸置疑，這個分水方案在流域治理規(guī)劃的編制和今天的治理工作中都起著不可替代的、極其重要的作用。以此為基礎(chǔ)，于2005年6月編制完成了《石羊河流域近期重點治理規(guī)劃》。同年7月11—13日，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院審查了規(guī)劃，8月完成修改，隨后規(guī)劃上報水利部。此階段工作中，王忠靜教授給我留下了深刻印象?，F(xiàn)在翻開當時的筆記，回想當時他的觀點、思路、想法，我們相互之間的討論甚或爭論，點點滴滴之間，不時都能看到教授思想的火花和超前性。

第三階段，大致時間是2005年8月至2006年年底。2005年8月20日，國家發(fā)改委組織召開落實溫家寶總理批示精神、加快石羊河治理進程座談會，參加會議的有水利部有關(guān)單位、中咨公司、省發(fā)改委、省水利廳的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部分技術(shù)人員。2006年2月8日，水利部矯勇副部長、劉寧總工程師專門聽取匯報，許文海廳長就規(guī)劃主要內(nèi)容做了匯報。參加會議的有徐守盛副省長、水利部有關(guān)司局領(lǐng)導(dǎo)、水規(guī)總院資深專家以及省發(fā)改委、水利廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部分技術(shù)人員。會議決定2月18日由劉寧總工程師主持召開一次專門的討論會。2006年2月18日，劉寧總工程師主持召開規(guī)劃討論會，參加會議的除了相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，還有王浩院士，曾肇京、鄧盛明、任光照等資深水利專家。會議決定由曾肇京等老專家依據(jù)本次會議討論精神，具體指導(dǎo)規(guī)劃的修改工作。次日，水利部規(guī)計司、水規(guī)總院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和曾肇京等專家專門召開會議，指導(dǎo)規(guī)劃修改事宜。此次修改將規(guī)劃名稱定為《石羊河流域重點治理規(guī)劃》，同時對章節(jié)排布等進行了較大幅度的調(diào)整，對報告內(nèi)容也做了較大幅度的簡化。2月下旬到4月下旬，斷斷續(xù)續(xù)，前后有一個多月的時間，我和規(guī)劃處周毅一直在北京修改報告，同時幫忙準備部長會議匯報用的多媒體材料。那段時間雖然幾乎天天都要加班到深夜，但心里想著部長辦公會馬上就要研究治理規(guī)劃，總覺得完成水利部的審查審批是指日可待的事，內(nèi)心滿是歡欣和鼓舞。4月29日，規(guī)劃提交水利部部長辦公會議，遺憾的是由于規(guī)劃的思路和治理措施及其布局上存在不足和缺陷，部長辦公會議未予通過，提出石羊河治理應(yīng)該走“以色列節(jié)水技術(shù)+黑河管理”模式的路子。

2006年5月18—23日，水利部組成以規(guī)計司周學文司長為組長的調(diào)研組，深入石羊河流域?qū)嵉卣{(diào)研，指導(dǎo)規(guī)劃的修改工作。在這次調(diào)研討論會上，我們匯報了根據(jù)部長辦公會議精神重新擬定并進行了比較全面的技術(shù)經(jīng)濟分析論證的四個大的治理方案，調(diào)研組發(fā)表了非常好的意見和建議，會后對這些方案進行了進一步的論證比選，于7月中旬初步完成了規(guī)劃報告的修改工作。2006年7月27日，徐守盛省長向水利部汪恕誠部長專題匯報了修改后的治理規(guī)劃的主要內(nèi)容，會上汪部長充分肯定了調(diào)整后的治理措施及其布局方案。8月13—15日，水規(guī)總院對修編規(guī)劃進行了復(fù)審。會后我們就在北京加班加點，根據(jù)復(fù)審意見，將規(guī)劃的個別地方加以完善并印刷成冊報送到水規(guī)總院。此后水利部將復(fù)審后的規(guī)劃報告分別送到國家有關(guān)部門征求意見。10月20—30日，根據(jù)有關(guān)部委反饋的意見，對規(guī)劃報告再次進行了修改補充。至此，完成了規(guī)劃在水利部的審查審批環(huán)節(jié)。甘肅省人民政府和水利部共同將報告報送國家發(fā)改委。

這一版規(guī)劃報告提出的治理思路：立足本流域水資源，輔以適量的外流域調(diào)水，實施水資源統(tǒng)一管理，建立健全工作責任制，依法管水，加強用水的總量控制和定額管理，建立公平、合理的用水秩序；全面推進節(jié)水型社會建設(shè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用水結(jié)構(gòu)，提高水資源利用效率和效益；減少上中游灌區(qū)和民勤地區(qū)的不合理用水量，增加進入民勤的地表水量，減少地下水開采，盡快改善流域生態(tài)環(huán)境；因地制宜實施生態(tài)移民試點，減輕環(huán)境壓力，改善群眾生活生產(chǎn)條件；保護和恢復(fù)山區(qū)植被，涵養(yǎng)水源；治污減排，保障水質(zhì)；通過政府支持和運用市場機制，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展節(jié)水高效農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)民節(jié)水增收。

治理目標：到2010年，民勤蔡旗斷面下泄水量由現(xiàn)狀的0.98億m3增加到2.5億m3以上，民勤盆地地下水開采量由現(xiàn)狀的5.17億m3減少到0.89億m3；六河中游地表供水量由現(xiàn)狀的9.72億m3減少到8.82億m3，地下水開采量由現(xiàn)狀的7.47億m3減少到4.18億m3。基本實現(xiàn)六河水系中下游地下水采補平衡，地下水水位停止下降，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢。到2020年，民勤蔡旗斷面下泄水量由2010年的2.5億m3以上增加到2.9億m3以上，民勤盆地地下水開采量減少到0.86億m3；六河中游地表供水量由2010年的8.82億m3減少到8.22億m3，地下水開采量穩(wěn)定在2010年的4.18億m3。實現(xiàn)民勤盆地地下水水位持續(xù)回升，力爭北部湖區(qū)出現(xiàn)一定范圍的旱區(qū)濕地；流域生態(tài)系統(tǒng)得到有效修復(fù)。

重點治理措施：一是建設(shè)節(jié)水型社會，這是流域治理的根本措施，其關(guān)鍵是制度建設(shè)、體制創(chuàng)新。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就是通過加快流域的城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，控制農(nóng)業(yè)灌溉規(guī)模，減少農(nóng)業(yè)用水總量，把擠占的生態(tài)用水退出來。規(guī)劃配水面積由現(xiàn)狀的446.11萬畝（29.74萬h m2）減少為310.59萬畝（20.71萬h m2），減少135.52萬畝（9.03萬hm2），同時為了確保配水面積減少后農(nóng)民能夠持續(xù)增收，地方各級政府采取發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟和設(shè)施農(nóng)業(yè)等一系列措施，對農(nóng)民加以扶持和幫助。三是建設(shè)水資源配置保障工程，到2010年，建成西營河向民勤蔡旗專用輸水渠工程，向民勤年輸水1.1億m3，實施水資源調(diào)度管理信息系統(tǒng)、地下水開采計量設(shè)施安裝等；2011—2020年建成東大河向民勤蔡旗專用輸水渠工程，向民勤年輸水0.3億m3，實施景電二期延伸向民勤調(diào)水渠下段河道整治工程，提高輸水效率。四是灌區(qū)節(jié)水改造工程，2010年前實施與民勤盆地關(guān)系密切的西營、雜木、金塔、清源、環(huán)河、金羊、永昌以及紅崖山灌區(qū)的節(jié)水改造工程；2011—2020年改造干支渠長780.35km，田間節(jié)水改造面積94.19萬畝（6.28萬hm2）。五是生態(tài)移民試點工程，2010年前對民勤湖區(qū)北部生存條件十分惡劣、生存成本很高的10 500人實施生態(tài)移民試點，對遷出區(qū)約5萬畝（0.33萬hm2）灌溉面積封育保護，恢復(fù)荒漠植被；2011—2020年對祁連山水源涵養(yǎng)林核心區(qū)的13 500人實施生態(tài)移民試點，逐步恢復(fù)山區(qū)水源涵養(yǎng)能力。

規(guī)劃匡算總投資47.49億元，計劃分期實施：2006—2010年投資31.04億元，安排六河水系所屬的涼州區(qū)、民勤縣灌區(qū)節(jié)水改造工程，西營河向民勤蔡旗專用輸水渠工程，民勤湖區(qū)北部10 500人的生態(tài)移民試點及流域水資源管理設(shè)施建設(shè)等；2011—2020年投資16.45億元，興建東大河向民勤蔡旗專用輸水渠工程，實施六河水系中游的東大河、清河、黃羊、古浪灌區(qū)和西大河水系所屬灌區(qū)的節(jié)水改造，改建雜木河渠首，整治景電二期延伸向民勤調(diào)水渠下段河道等。

第四階段，大致是2006年年底至2007年年底這段時間。2007年1月9—16日，中咨公司對石羊河治理規(guī)劃進行咨詢評估。2007年7月4日，國家發(fā)改委組織水利部有關(guān)單位、中咨公司、甘肅省發(fā)改委、甘肅省水利廳的相關(guān)人員聽取規(guī)劃成果的全面匯報。會議討論了如何進一步從強化流域水資源管理、明確農(nóng)民在流域治理中的主體地位、農(nóng)民培訓(xùn)與勞務(wù)輸出、溫室大棚建設(shè)與市場風險化解等方面完善規(guī)劃，力爭盡快上報國務(wù)院。7月13日，向國家發(fā)改委和水利部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，專題匯報了溫棚建設(shè)、生態(tài)移民、勞務(wù)輸出、組織管理等方面的補充材料。會議決定再次到流域?qū)嵉卣{(diào)研一次溫室大棚的具體實施情況，并要求力爭在一個月之內(nèi)完成報告的補充完善工作。7月16日，在國家發(fā)改委再次對規(guī)劃補充材料進行了討論。7月22日，副省長楊志明、發(fā)改委副主任常正國、水利廳副廳長康國璽等領(lǐng)導(dǎo)和部分技術(shù)人員在蘭州向國家發(fā)改委高俊才司長匯報了規(guī)劃報告的補充材料以及目前流域應(yīng)急治理項目實施情況。會上高俊才司長強調(diào)了“六個結(jié)合”，即改善生態(tài)和提高農(nóng)民收入相結(jié)合、水權(quán)明晰和水權(quán)維護相結(jié)合、節(jié)約用水和提高效率相結(jié)合、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商相結(jié)合、政府引導(dǎo)和農(nóng)民意愿相結(jié)合、工程與非工程措施相結(jié)合。楊志明副省長對如何補充完善規(guī)劃報告提出了要求，并做了具體安排部署。8月3日，國家發(fā)改委和水利部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在北京再次聽取規(guī)劃的補充完善情況，并共同對報告的前言、摘要和保障措施等內(nèi)容進行了修訂。8月5—6日，我們根據(jù)修訂的摘要內(nèi)容，對規(guī)劃報告進行了仔細認真、系統(tǒng)的修改完善。至此，完成了國家發(fā)改委的全部審查環(huán)節(jié)。2007年10月16日，國家發(fā)改委和水利部聯(lián)合行文將規(guī)劃上報國務(wù)院。

2007年12月7日，國務(wù)院同意批復(fù)該規(guī)劃。

在規(guī)劃最后階段，甘肅省發(fā)改委霍子俊副處長、水利廳翟自宏處長、周毅和我，一起度過了好幾個不眠之夜，字斟句酌地編寫補充材料，系統(tǒng)完整、逐行逐句地修改整個規(guī)劃報告，朝夕相處，同喜同樂?；仡櫘敃r的情景猶如昨天，歷歷在目，銘刻于心。

在這一階段，規(guī)劃報告的治理思路、措施布局、投資及計劃安排等內(nèi)容未做任何修改，只補充了保障措施一章，主要內(nèi)容包括：（一）健全制度，落實責任。石羊河流域重點治理工作由甘肅省政府負總責，國家有關(guān)部門給予指導(dǎo)和資金支持。流域治理工作實行地方首長負責制，審計、監(jiān)察等有關(guān)部門加強監(jiān)督檢查。（二）建立全過程責任追究制度。實行地方各級政府責任人公示制度和責任追究制度，制訂責任追究細則，明確責任追究對象、內(nèi)容和方式。對未完成石羊河流域重點治理工作任務(wù)、違反石羊河流域治理政策、不認真履行工作職責、違反項目建設(shè)管理制度和規(guī)定、違反廉潔自律規(guī)定等行為，給予主要負責人和相關(guān)責任人黨紀政紀處分。涉嫌犯罪的，由司法機關(guān)按法律程序追究刑事責任。（三）尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益。充分依靠農(nóng)民，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益，發(fā)揮農(nóng)民在石羊河流域重點治理工作中的主體作用。一是保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，增強農(nóng)民開展綜合治理工作的自覺性；三是強化誠信和民主法治意識，明確治理活動中農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)。（四）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，切實做好服務(wù)工作。一是扶持和幫助群眾開展日光溫室建設(shè)及其產(chǎn)品銷售。二是進一步強化勞務(wù)輸出技能培訓(xùn)。盡快形成初、中、高級勞務(wù)人員梯次結(jié)構(gòu)，打造有特色的勞務(wù)品牌。三是加強市場信息服務(wù)。努力減少農(nóng)民外出務(wù)工、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售等的盲目性，化解市場風險。四是推進農(nóng)業(yè)保險。五是提供法律援助服務(wù)，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

歷經(jīng)180 0多個日日夜夜，數(shù)易其稿，流域治理的想法總算從紙上落到了地上。至此，流域治理邁開了扎實穩(wěn)健的步伐。盡管規(guī)劃方案實施中肯定還會有這樣那樣的困難和挫折，但我堅信流域治理中的問題只有在偉大的治理實踐中才能得到解決。

我作為參與規(guī)劃編制的技術(shù)工作者之一，每每憶及過去幾年多少個思緒難寧、寢食不安的夜晚，印象深刻，歲月難忘。憶及多少為此付出辛勞和汗水的領(lǐng)導(dǎo)、學者、專家和同事，內(nèi)心深處總把他們當作自己的良師益友。腦海中浮現(xiàn)的一幕幕情景，那些人、那些事，就好比是一曲用辛勤和汗水譜就的樂章，優(yōu)美的旋律、響亮的音符，在祁連山的深山峽谷中回蕩，在走廊平原綠洲的田間地頭徜徉，在石羊河尾閭青土湖上空彌漫。仿佛蘆葦叢生、碧波蕩漾、野鶴飛翔的昔日美景已經(jīng)在我們的眼前重現(xiàn)!!

編后記：石羊河流域人口眾多，資源不足，超載嚴重，長期靠地下水超采維持經(jīng)濟社會發(fā)展。需要解決的問題積累了幾十年，生態(tài)瀕臨崩潰，生態(tài)難民頻現(xiàn)，可謂困難重重。流域治理，規(guī)劃先行。能否編制一本好的規(guī)劃，從一開始就決定著流域治理的成敗。必須認真分析問題的核心，多方案比選，科學論證，統(tǒng)籌考慮各項任務(wù)目標，在此基礎(chǔ)上編制具有可操作性的規(guī)劃。2007年，由國家發(fā)展改革委和水利部上報的《石羊河流域重點治理規(guī)劃》獲國務(wù)院批復(fù)，在此前后，這本規(guī)劃經(jīng)歷了怎樣的編制過程？我們特別刊發(fā)了韓金強同志的這篇文章，作為直接參與了規(guī)劃編制的親歷者，作者全面回顧了石羊河流域規(guī)劃編制及報批的幾個階段，悉數(shù)了規(guī)劃編制及論證過程的點點滴滴。不難發(fā)現(xiàn)：與很多規(guī)劃一樣，石羊河流域重點治理規(guī)劃的出臺同樣經(jīng)歷了一個反復(fù)論證、激烈辯論的過程。參與其中的規(guī)劃編制者和決策者們科學嚴謹、負責求實的態(tài)度給人留下深刻印象。一條河如此，一個流域如此，一個國家亦如此。對人民負責，對國家負責，對歷史負責。正是他們的努力，高起點鋪就了石羊河流域治理走向成功的科學道路。向他們致敬！