○丁 冬

2013年3月10日，《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對我國食品安全監(jiān)管體制做出重大調(diào)整。食品安全辦、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責與工商總局流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。食品安全監(jiān)管職責的整合，標志著我國食品安全體制從分段監(jiān)管向一體化監(jiān)管的邁進。此次機構(gòu)調(diào)整，是基于對我國運行多年的食品監(jiān)管分段監(jiān)管體制的反思基礎(chǔ)之上的一次重大變革，表明中國食品安全監(jiān)管體制頂層設(shè)計逐步走向合理化。

一、食品安全監(jiān)管體制變革的契機

從目前公布的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和更為細化的國家食品藥品監(jiān)督管理總局三定方案來看，變革后的食品安全監(jiān)管體制分工為：農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和禽畜屠宰、生鮮乳收購環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管；國家食品藥品監(jiān)管總局負責食品生產(chǎn)、流通、餐飲消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，風險預警和風險交流等工作，同時承擔國務院食品安全委員會的具體工作；衛(wèi)生和計生委負責食品安全風險評估和食品安全標準的制修訂；國家質(zhì)檢總局負責食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)管和進出口食品的監(jiān)管；工商總局仍保留保健食品廣告的監(jiān)督檢查職能。

此次變革，將食品安全監(jiān)管中的生產(chǎn)、流通、餐飲三個重要環(huán)節(jié)統(tǒng)一劃歸一個部門監(jiān)管，是中國食品安全監(jiān)管能夠真正形成一以貫之的監(jiān)管思路和執(zhí)法模式的良好契機。

第一，從分段監(jiān)管到一體化監(jiān)管，從外部協(xié)調(diào)機制到內(nèi)部協(xié)調(diào)機制的轉(zhuǎn)變，使食品監(jiān)管責任更加明晰，監(jiān)管合力更容易形成。一方面，食品生產(chǎn)、流通和餐飲環(huán)節(jié)的合而為一，將食品安全鏈條上占比較重的三個重要環(huán)節(jié)，一體納入國家食藥監(jiān)管總局的職能范圍，從體制上解決了分段監(jiān)管模式中監(jiān)管部門之間職責交叉、推諉卸責等問題，食品監(jiān)管職責更為明晰，責任追究主體更為明確。另一方面，國務院食品安全委員會及其辦公室與國家食藥監(jiān)管總局“一套班子，兩塊牌子”的設(shè)置，使得以往單設(shè)食品安全辦時的“外部協(xié)調(diào)”變?yōu)椤皟?nèi)部協(xié)調(diào)”，更有利于形成監(jiān)管合力，減少因外部協(xié)調(diào)帶來的巨大成本花費。

第二，一體化監(jiān)管體制的確立為中國風格的食品安全監(jiān)管體制的形成提供了重要契機。食品安全監(jiān)管的有效性取決于多種因素的影響，這其中體制的穩(wěn)定性是重要方面。食品安全監(jiān)管的過程，是不斷積累監(jiān)管資源的過程。這一過程中監(jiān)管人員在經(jīng)驗和知識上的不斷成熟、監(jiān)管機構(gòu)工作機制的不斷理順，都事關(guān)監(jiān)管的有效性。美國食品藥物監(jiān)管局的百年歷史說明，盡管在其發(fā)展歷程中職能會有變動，但其基本的監(jiān)管框架和監(jiān)管體制在最大限度內(nèi)保持了穩(wěn)定性和一致性。而這種穩(wěn)定性和一致性，對中國食品安全監(jiān)管而言，更是尤為重要。2013年之前的幾次食品監(jiān)管體制變遷中，因機構(gòu)和人員劃轉(zhuǎn)等問題都或多或少的存在監(jiān)管資源流失的問題。一些從事食品監(jiān)管的人員和機構(gòu)本來累積了豐富的監(jiān)管資源和經(jīng)驗，但由于機構(gòu)變革，未能或者不愿意并入新的機構(gòu)，導致資源的中斷等問題。因此，此次監(jiān)管體制變革之后，如果能夠保持持續(xù)的穩(wěn)定，對于監(jiān)管部門總結(jié)監(jiān)管實踐、積累監(jiān)管資源，進而形成中國風格的食品安全監(jiān)管體制都提供了良好的機會和基礎(chǔ)。

二、食品安全監(jiān)管體制變革面臨的挑戰(zhàn)

食品安全監(jiān)管體制的變革為中國食品安全監(jiān)管帶來希望和契機的同時，同樣面臨著諸多挑戰(zhàn)。畢竟，食品安全問題不會因為單純的體制變革和機構(gòu)調(diào)整就能夠一勞永逸地解決。復雜的食品安全環(huán)境、新機構(gòu)整合帶來的監(jiān)管方式和流程的優(yōu)化調(diào)整、不同監(jiān)管機構(gòu)合并后的執(zhí)法風格的調(diào)適等都需要認真分析并加以解決。

1.職能劃轉(zhuǎn)和機構(gòu)整合的順利進行是新機構(gòu)和體制正常運轉(zhuǎn)的前提

第一，如何確保人才和機構(gòu)能夠順利、全面劃轉(zhuǎn)是新機構(gòu)整合的第一道難題。根據(jù)《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的規(guī)定，食品監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)的同時，原屬于工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應的食品安全監(jiān)管隊伍和檢驗檢測機構(gòu)也需要同步劃轉(zhuǎn)至食品藥品監(jiān)管部門。由于工商、質(zhì)檢系統(tǒng)在人才隊伍和技術(shù)支撐機構(gòu)上配置特點并不相同，再加之中國各級政府機構(gòu)長久以來的“部門化”政治傳統(tǒng)，這些人才和機構(gòu)能否順利完全劃轉(zhuǎn)本身就存在難度。這種情況在2008年衛(wèi)生與食藥監(jiān)部門職能對換時，就曾經(jīng)在各地不同程度地出現(xiàn)過。衛(wèi)生系統(tǒng)從事餐飲服務監(jiān)管的人才和機構(gòu)因各種原因不愿被劃轉(zhuǎn)至食藥監(jiān)部門，導致多地食藥監(jiān)部門只能“白手起家”重新開展餐飲服務人才隊伍和機構(gòu)建設(shè)工作，衛(wèi)生部門原有的食品監(jiān)管資源因改為從事其他工作而流失、浪費。衛(wèi)生部門建立起的化妝品不良反應監(jiān)測機構(gòu)和網(wǎng)絡，也因為兩家的職能交接后，未能同步移轉(zhuǎn)，而造成了原有網(wǎng)絡的中斷。新機構(gòu)整合過程中，如何妥適地處理此類問題，是關(guān)系到機構(gòu)能否順暢運轉(zhuǎn)的重要前提。也許正是考慮到這一點，國務院辦公廳2013年3月31日印發(fā)的國家食藥監(jiān)總局三定方案中，提出了食品安全檢驗檢測機構(gòu)整合的概念，原屬國家質(zhì)檢總局和國家食藥監(jiān)局的食品安全檢驗檢測機構(gòu)將按照管辦分離的原則，建立法人治理結(jié)構(gòu)。但具體如何操作，還需要更多細節(jié)性的方案。

第二，新機構(gòu)的變革和設(shè)置是否央地同步，關(guān)系到食品監(jiān)管一體化能否落到實處。目前，國務院改革方案中只涉及國家層面的食品監(jiān)管體制的變革，并未對地方層面的相關(guān)問題做出規(guī)定。根據(jù)衛(wèi)生部官員的認識，“新總局的成立是確定國家層面對食品藥品安全問題的職能，但對地方不做具體要求，地方有一定的自主權(quán)”，問題在于，如果出現(xiàn)食品安全監(jiān)管體制央地不同步的現(xiàn)象，新機構(gòu)改革中設(shè)想的一體化監(jiān)管如何實踐？地方食品監(jiān)管體制若差異過大，則國家層面由于在地方缺乏對口機構(gòu)，不僅不利于政令統(tǒng)一，也容易造成監(jiān)管一體化設(shè)想的落空。因此，有必要對央地同步變革做出統(tǒng)一部署。

第三，即使食品監(jiān)管體制變革實現(xiàn)了央地同步實施的總體部署，各地職能交接、人員和機構(gòu)劃轉(zhuǎn)也需要較長一段時間方能調(diào)整到位。這一點，從我國餐飲服務監(jiān)管體制的變遷中，就可以得到驗證。食藥監(jiān)部門承擔這一監(jiān)管職責后，到2012年底為止，全國省市區(qū)三級監(jiān)管部門的職能移轉(zhuǎn)工作仍尚未完全完成。

2.部門職能劃轉(zhuǎn)和整合后，將需要較長一段時間的磨合期

第一，不同性格的監(jiān)管部門的糅合，需要較長時間的調(diào)適。比如，工商部門管理城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場起家，基層缺乏專業(yè)的食品監(jiān)管隊伍，執(zhí)法往往以罰款為主；質(zhì)監(jiān)部門主要從產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管入手，多采用產(chǎn)品標準等手段來開展監(jiān)管和執(zhí)法；食藥監(jiān)部門既有直接從衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)過來的機構(gòu)和人員，也有重新建設(shè)的機構(gòu)和人員，既有衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的烙印，部分機構(gòu)也存在監(jiān)管人員經(jīng)驗不足的問題。這些性格迥異的部門整合之后，可能在執(zhí)法風格、監(jiān)管方式等方面均存在沖突或矛盾，需要較長時間進行磨合，以形成新監(jiān)管機構(gòu)的部門文化和執(zhí)法風格。

第二，多部門整合之后，監(jiān)管流程和監(jiān)管方式亟需再造。一方面，在目前食品行業(yè)采取行業(yè)準入制度的情況下，之前分別由工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)部門負責核發(fā)的流通、生產(chǎn)和餐飲服務許可證，在監(jiān)管職能合并之后，需要考慮如何通過監(jiān)管方式和流程的優(yōu)化，來更好地服務和監(jiān)管行政相對人。另一方面，在具體執(zhí)法過程中，統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序、文書等，也需要一并納入機構(gòu)改革和職能劃轉(zhuǎn)后應予解決的問題。

第三，食品監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)后，平衡食藥監(jiān)管的資源和策略投入是新機構(gòu)面臨的重要課題。與食品相比，藥品因其專業(yè)性具有更強的信息不對稱特征，民眾的用藥選擇基本上依賴于藥師或醫(yī)生的建議，對藥品風險的認知和防范能力極低，因此對藥品風險的關(guān)注程度也較低。藥品的行業(yè)業(yè)態(tài)，違法因素等也都與食品存有一定的差異性。與食品問題可能對人體造成的危害相比，藥品等一旦出現(xiàn)問題，其損害往往具有不可逆性。因此，新機構(gòu)調(diào)整之后，食品監(jiān)管資源和能力大幅提升的同時，也面臨著如何在監(jiān)管資源投入和監(jiān)管策略選擇上妥善平衡對食品和藥品、醫(yī)械、化妝品的投入等問題。在政策制定、監(jiān)管策略等方面，固然需要考慮公眾對食品問題的關(guān)心和關(guān)切，但絕不能顧此失彼。

3.食品安全法律法規(guī)體系需要改造和完善

自《食品安全法》頒布以來，我國已經(jīng)逐步形成了以《食品安全法》為統(tǒng)領(lǐng)，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等為主體的食品安全法律法規(guī)體系。國務院、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門制定了涉及飼料及飼料添加劑、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測、食品進出口、餐飲服務監(jiān)管等方面的法規(guī)和規(guī)章，寧夏、浙江、上海、北京等地也先后頒布或修訂了有關(guān)食品攤販和小作坊等方面的地方性法規(guī)。在新機構(gòu)調(diào)整之后，現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)體系與新的食品監(jiān)管體制和職責分工肯定存在不少不相符合的地方。包括《食品安全法》在內(nèi)的食品法律法規(guī)都需要啟動清理和修訂工作，以更加適合新的食品安全監(jiān)管體制。除此之外，更為關(guān)鍵的是，立法者應借此機會，重新反思和定位我國食品安全法的立法目的，確立消費者的食品安全權(quán)，建立以消費者為中心的食品安全監(jiān)管理念，將風險管理與消費者保護作為食品監(jiān)管的核心任務。

4.食品安全監(jiān)管各項制度仍處于初步發(fā)展階段，亟待新機構(gòu)加以推進

客觀而言，此次食品安全監(jiān)管體制的變革，只是在體制上完成了邁向一體化的第一步。食品安全監(jiān)管不可能只因為機構(gòu)的整合和職能的劃轉(zhuǎn)而得到解決，而必須有一系列的具體制度加以支撐。食品安全風險評估與風險管理的銜接，缺陷食品召回制度的落實、食品過敏原的管理、食品標簽標識制度的完善、食品風險預警信息機制的構(gòu)建、食品安全信息的公開透明、通暢的食品安全風險交流機制的完善等等，都尚處于起步階段。有些制度甚至還停留在紙面階段，制度的表達與實踐之間存在極大背離，未能充分發(fā)揮其應有的食品安全保障之作用。這也是中國多年來食品安全監(jiān)管中一直存在的問題。這些問題能否隨著新的食品安全監(jiān)管體制的確立而獲得實質(zhì)性的推進，是中國食品安全問題能否得到切實解決的最根本要素之一。如果新機構(gòu)不能在這些制度的實踐上發(fā)力，則中國食品安全問題的挑戰(zhàn)并不會因新體制的合一而消解。

5.食品安全監(jiān)管職責劃轉(zhuǎn)不徹底，外部協(xié)調(diào)機制仍需構(gòu)建

根據(jù)國家食藥監(jiān)總局的三定方案，盡管食品安全的生產(chǎn)、流通和餐飲消費環(huán)節(jié)已經(jīng)統(tǒng)一劃歸國家食藥監(jiān)總局，但農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務、衛(wèi)生與計生委等部門仍在不同程度上享有食品安全監(jiān)管或行業(yè)管理的職能。媒體和學者認為的食品安全大部制尚未完全落到實處，食品安全出了問題只找國家食藥監(jiān)總局的看法也不盡合理。目前的食品安全監(jiān)管體制仍然脫離不了外部的協(xié)調(diào)機制。風險評估與風險管理如何銜接，部門之間針對食品安全問題的信息共享機制如何建立并發(fā)揮作用等，仍是擺在新的食品監(jiān)管機構(gòu)面前的重要課題。行業(yè)管理機構(gòu)和質(zhì)量安全監(jiān)督管理機構(gòu)如何厘清自己的角色定位也非常重要。