郭清斌，馬 中，周 芳

(中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872)

水資源費是水資源管理中普遍采用的經濟手段。水資源費是指由于取水行為的發(fā)生而征收的費用，它有時針對服務，但大多是資源稀缺租金的表現［1］。2010年合肥市制定并實施了新的階梯水價，希望建立充分體現水資源價值、優(yōu)化配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續(xù)利用的水價機制。但此次水價的調整主要體現出對供水成本增加的補償，以及利用累進的階梯價格調節(jié)居民用水需求，見表1。對體現水資源的稀缺性和環(huán)境價值的水資源費并未調整，仍然維持0.06元/m3的低價。同期全國直轄市和主要省會城市的平均水資源費征收標準為0.22元/m3，與之相比，合肥市明顯偏低。過低的水資源費會導致一些不利的后果［2］，如削弱了水資源費征收管理的動力，無法補償水資源前期開發(fā)和保護的費用，低效率的部門過渡使用水資源，影響水源地的長期安全等。實際上，水資源費應是水價中最活躍的部分，在水價上漲過程中應著重調整水資源費以促進節(jié)約用水［3］。過低的水資源費是相關政策組合的結果。以下對合肥市水資源費政策的問題進行深入分析，并提出可行的政策改進建議。

1 合肥市水資源及利用情況

1.1 合肥市概況

合肥市位于中國中部(北緯32°、東經117°)，長江淮河之間、巢湖之濱，通過南淝河通江達海，具有承東啟西、接連中原、貫通南北的重要區(qū)位優(yōu)勢，是安徽省政治、經濟、文化、信息、金融和商貿中心，也是全國重要的科研教育基地。

2011年區(qū)劃調整后，合肥市轄肥東縣、肥西縣、長豐縣、廬江縣和巢湖市以及瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)，并賦予合肥高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、合肥經濟技術開發(fā)區(qū)、合肥新站綜合試驗區(qū)、巢湖經濟開發(fā)區(qū)市級管理權限。土地面積達1.14萬km2，常住人口達752萬人，占全省總人口的12.6%。其中，城鎮(zhèn)人口486萬人，鄉(xiāng)村人口266萬人，城鎮(zhèn)化率達64.6%。

表1 合肥市2010年水價調整前后水價組成對比 元/m3

區(qū)劃調整前的2009年，合肥市全市行政轄區(qū)總面積為7029.48 km2，其中巢湖水面面積233.4 km2;市區(qū)總面積 838.52 km2，其中巢湖水面面積72.93 km2，市區(qū)建成區(qū)面積為224 km2。全市常住人口為462.73萬人。為保持數據系列的一致性，文中采用區(qū)劃調整前數據進行分析。

1.2 合肥市水資源基本情況

a.降水量。合肥市雨量比較適中，多年(1971—2000年)平均降水量為996 mm，略低于安徽省平均水平(1171 mm)，高于北京市(585 mm)。

b.水資源量。2005年以來，隨著降雨量的變化，合肥市地表水量波動明顯，水資源總量也有所變化。2009年合肥市水資源總量為17.61億m3，比2005年減少了23.5%。

1.3 合肥市水資源利用情況

a.供水量增加，本地水資源量不足。隨著城市規(guī)模的擴大和經濟的發(fā)展，合肥市總供水量呈逐年上升趨勢。合肥市2005—2009年總供水量的變化趨勢見圖1?？梢钥闯?，2007年開始合肥市本地水資源量已經不足，跨流域調水的供水量逐年增加。2009年跨流域調水已占地表水供水量的19.4%。

圖1 合肥市2005—2009年水資源量與用水量比較［4］

b.以農灌和工業(yè)用水為主。近年來合肥市用水量逐漸加大(扣除農業(yè)灌溉，因為農業(yè)灌溉的水量會受到洪澇災害的影響而產生較大波動)，其中工業(yè)用水量總量增長較快，居民生活用水也逐年遞增。合肥市2005—2009年用水情況見表2。合肥的主要用水對象是農林灌溉和工業(yè)，兩者占到總用水量的6/7，最近調整的供水價格恰好對這兩部分用水缺乏約束，因為農林灌溉和大量的工業(yè)用水都不經過自來水廠。水資源費是管理水資源的重要政策手段之一，是涉及所有用水對象的費用，包括農業(yè)用水在內的各種用水都應繳納水資源費［5］。因此對合肥市水資源費政策及其效果進行考察有著相當重要的現實意義。

表2 2005—2009年合肥市用水量 億m3

2 合肥市水資源費政策介紹

進行環(huán)境政策分析時，要理清政策框架，識別政策目標，明確政策手段。一般來說，政策包括一系列的政策法規(guī)和規(guī)范，因此要列出所有政策體系清單。政策目標應該是問題導向的，以解決問題為最終對象，而且目標必須是合適的［6］。

2.1 政策體系的構成

合肥市自20世紀90年代開征水資源費。目前已經形成了包括國家法律法規(guī)、部委規(guī)章、安徽省地方政策法規(guī)、合肥市地方政策法規(guī)在內的多級政策體系，見表3。

《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)確定了幾條基本概念:水資源屬于國家(水權);實行取水許可證制度和有償使用制度;取用水資源要申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權?！蛾P于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》確定了水資源費征收標準與水資源稀缺程度掛鉤的原則?！度∷S可和水資源費征收管理條例》明確了政策執(zhí)行主體是縣級以上人民政府水行政主管部門、財政部門和價格主管部門;征收標準由省(自治區(qū)、直轄市)級人民政府價格主管部門、財政部門和水行政主管部門制定;征收標準要“促進水資源的合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護”。《水資源費征收使用管理辦法》指出水資源費由縣級以上地方水行政主管部門負責征收;水資源費按照實際取水量確定，按照1∶9的比例在中央和地方之間分配;水資源費屬于非稅收入，全額納入財政預算管理;水資源費專項用于水資源的節(jié)約、保護和管理，也可用于水資源的合理開發(fā)。省、市的地方政策法規(guī)是對國家法律法規(guī)和部門規(guī)章的具體落實。

2.2 政策目標

《取水許可和水資源費征收管理條例》第一條提到，水資源費征收的目標是“加強水資源管理和保護，促進水資源的節(jié)約與合理開發(fā)利用”?！端Y源費征收使用管理辦法》第一條也提出，“加強水資源費征收使用管理，促進水資源節(jié)約、保護和合理利用”。可以看出，水資源費政策的目標是節(jié)約水資源、保護水資源、合理利用水資源。

在臨床上，急性闌尾炎屬于常見急腹癥，且患者發(fā)病后，臨床多根據實驗室檢查、患者癥狀、體征等加以診斷，但由于其他疾病與其臨床癥狀相同，或者患者缺乏典型臨床癥狀，因而出現誤診、漏診的幾率較高[1-2]。近幾年由于超聲診斷技術以及超聲診斷儀質量的提升，大多數正常的闌尾可經超聲進行觀察，特別是采用彩色多普勒超聲，可對闌尾炎進行準確無誤的診斷，且可獲得十分清晰的聲像圖，因而為患者疾病診治提供可靠依據[3]。因此本文選取我院2016年1月—2017年7月收治的經手術病理確診的急性闌尾炎患者60例，回顧性分析其全部的臨床資料，現報道如下。

表3 合肥市水資源費有關的政策匯總

2.3 征收標準

根據《關于調整水資源費標準的通知(皖價費［2004］13號)》的規(guī)定，合肥市目前水資源費征收標準為:地表水0.06元/m3，地下水0.15元/m3。取用地下熱水、礦泉水以及其他經濟價值較高的水按深層地下水的最高標準的2倍執(zhí)行。對城市自來水企業(yè)征收的水資源費，實行分步調整，取用地下水的，3年內暫按上述用水類別相應調整幅度的50%執(zhí)行。3年后，在綜合考慮居民消費等各方面因素的情況下，逐步到位。取用地表水的，按下限執(zhí)行。

3 合肥市水資源費政策的問題分析

3.1 水資源費并不是實現政策目標的主要手段

按照第二部分的分析，水資源費政策的目標是節(jié)約水資源、保護水資源、合理利用水資源。而《水法》第一章第一條提到，“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源……制定本法?！币簿褪钦f，整個《水法》的目標跟水資源費的政策目標是基本一致的。為了達到這個目標，《水法》中列出來很多政策手段。排在首位的政策手段是行政配給(如規(guī)劃、區(qū)劃、計劃、調配、分配、定額、許可證)制度。在總則(第一章)第四條中就出現了“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調”的字眼，是所有政策手段中出現最早的。整個第二章都是有關水資源規(guī)劃的內容。第四章和第五章也有5條是關于行政配給的條款。其次是政府投資(包括鼓勵投資)?？倓t第五條、第六條以及第三章多個條款都與此有關。排第三位的是行政命令類的政策手段，如總則第八條提到“單位和個人有節(jié)約用水的義務”，第四章有多條“禁止”條款。第五章有多條“節(jié)約用水”的條款。水資源費僅僅被放在第五章的一個條款中，并且處于取水許可證的約束下。首先要申請領取取水許可證，然后才以繳納水資源費的形式換取“取水權”。

在推崇依賴行政命令的政策體系安排下，水資源費所能發(fā)揮的政策效果微乎其微。水資源費除了起到強調“水資源歸國家所有”之外，就只是象征性的表明“水資源是有償使用”的。

3.2 水資源費標準嚴重偏低，政策功能無法實現

作為經濟手段，水資源費政策主要有3個方面的功能:①具有籌集資金的功能。水資源費屬于政府非稅收入，全額納入財政預算管理，為水資源的節(jié)約、保護和管理提供資金;②具有調控功能?？梢约钏Y源使用者節(jié)約用水，實現水資源的合理利用以及優(yōu)化水資源配置;③具有服務功能。水資源費收入要“取之于水，用之于水”，主要用于水資源的節(jié)約、保護和管理，也可以用于水資源的合理開發(fā)。合肥市的情況表明，水資源費政策的這3個功能基本都沒有實現。①合肥市水資源費的資金籌集功能可以忽略不計。根據課題組的調查，2009年合肥市水資源費收入約為1500萬元。同年，合肥市的地方財政一般預算內收入是180.9億元。水資源費收入不到地方財政收入的千分之一，所以有沒有水資源費，都不影響合肥市政府的收支。②合肥市水資源費的激勵作用沒有體現。合肥市目前執(zhí)行的到戶水價是 2.15元/m3(居民)、2.35元/m3(工業(yè))。0.06元/m3的水資源費僅占水價的2.8%。圖2是國家統(tǒng)計局合肥市調查隊提供的2000年以來合肥市居民消費支出數據，平均而言合肥市居民用水支出占總消費支出的0.81%，并且在最近的5年里一直呈下降趨勢。一般認為水費支出占到總消費支出的2%以上才會起到節(jié)約用水的作用［7］。因此占總消費支出萬分之二的水資源費在激勵節(jié)水方面基本不可能發(fā)揮作用。③合肥市水資源費的服務功能也不明顯。2008年合肥市收繳的水資源費總額為1020萬元。相比之下，2008年合肥市共完成水利基建投資2.43億元，水環(huán)境治理投資13.28億元。因此，水資源費并不構成水務部門在水資源保護和水環(huán)境治理相關投資的重要份額，水資源保護和水環(huán)境治理服務并不依賴于水資源費這部分收入。

圖2 合肥市人均用水支出占人均消費總支出的比例

3.3 合肥市的水資源費不能足額征收

盡管上面提到合肥市的水資源費標準低至0.06元/m3，但仍有大量應收的水資源費漏失。合肥市2009年工業(yè)和居民用水之和是9.67億m3，全部按照較低的0.06元/m3計算，應繳納的水資源費是5802萬元。實際2009年合肥市的水資源費收入僅1500萬元，占應繳納金額的四分之一。不能足額征收的原因可能在于水務部門重視程度較低(水資源費納入財政預算，表示水資源費收繳額度的大小與水務部門的利益并不直接相關)。

4 合肥市水資源費改革建議

4.1 改革水資源費政策體系，更多發(fā)揮經濟手段的作用

當前中國水資源管理中更多沿用了以前計劃經濟的模式，政府主導了水資源配置的過程。計劃經濟存在一些被普遍認知的弊端:①不能合理地調節(jié)經濟主體之間的經濟利益關系，容易造成動力不足、效率低下、缺乏活力等現象;②相對固定的計劃與復雜多變的社會需求之間的矛盾難以發(fā)揮有效的調節(jié)作用，容易產生生產與需求之間的相互脫節(jié)，使計劃脫離實際，造成不必要的浪費。這些弊端在水資源管理中都有所體現。某地2008年編制的水資源規(guī)劃預測，2010年水資源用量是5.5～6.7億m3，并以此為目標加大了投入。而實際2010年的用水量為3.2億m3。

基于市場的經濟激勵手段在控制成本和激勵技術進步方面更有優(yōu)勢。經濟利益的刺激使得用水主體自覺自愿地控制用水量，從而大幅度降低監(jiān)管的難度和投入。同時足夠的經濟利益也可以促使用水主體開發(fā)新的節(jié)水技術，改進用水效率。

中國經濟發(fā)展取得輝煌成就的重要原因之一就是由計劃經濟向市場經濟的改革。在改革的過程中，市場的基礎性作用已經得到廣泛認同。如果在水資源管理中也進行類似的改革，少一些計劃，多一些市場激勵，相信能取得好的效果。

4.2 建立與水資源稀缺程度匹配的費率標準

水資源費費率太低是其政策功能無從發(fā)揮的重要原因，而定價決策機制則是導致水資源費費率過低的根源?，F行政策規(guī)定，水資源費征收標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門會同同級財政部門、水行政主管部門制定，報本級人民政府批準，并報國務院價格主管部門、財政部門和水行政主管部門備案。從省(自治區(qū))的層面考慮，水資源量可能并不是嚴重短缺。根據世界銀行的數據［8］，2009年中國人均水資源量2113 m3，在173個國家和地區(qū)中列第100位，比世界各國(地區(qū))人均水資源量的中位數(約為2700 m3)低21.7%。對一個超級人口大國而言，這個數據并不低。以安徽省為例，2009年可用水資源量 939.05億 m3，用水量292.50億m3，水資源開發(fā)利用率31%，尚在合理開發(fā)限度內。但人口密集的大城市水資源則是嚴重短缺，如合肥市水資源開發(fā)利用率已超過100%。合肥雖然緊挨著巢湖，卻受困于水質型缺水，可開發(fā)水資源總量短缺［9］。所以從安徽省的角度出發(fā)，水資源并不那么稀缺，定價較低是可以理解的。但這個定價卻遠遠不能反應合肥市面臨的水資源困境。也就是說，合肥市政府意識到水資源費標準低，但它無權調整水資源費標準。

要改變水資源費費率標準與水資源稀缺程度不匹配的問題，最佳選擇是下放定價權給市級政府，從而實現水資源的配置、收費和定價等管理主體的統(tǒng)一。市級政府可以根據自身水資源的現狀調整費率，實現水資源的優(yōu)化配置。

短期內也可仍由省級政府部門確定水資源費征收標準，但要依據各地區(qū)的不同狀況分別制定，體現出各地區(qū)的差異。

4.3 稅務部門代收費

稅務部門代收費自20世紀80年代就已經出現，最典型的是教育附加費。1986年，國務院頒布《征收教育費附加的暫行規(guī)定》(國發(fā)［1986］50號)，從1986年7月起，以各單位和個人實際繳納的增值稅、營業(yè)稅、消費稅總額的2%計征。由稅務部門征收后，作為專項費用由教育部門統(tǒng)籌安排使用。1999年《國家稅務總局關于加強稅務部門代收費工作有關問題的通知》中提到:稅務部門代各級政府收費，有利于加快費稅改革步伐，整頓收費秩序;有利于節(jié)約大量人員和費用，降低征收成本;有利于加強對收費的監(jiān)督管理。水資源費完全可以采取稅務部門代收費的模式，由水務部門核定應征收額度(或比例)，由稅務部門隨增值稅等合并征收。這樣做即有利于提高水資源費的征收率，也有利于節(jié)省水務部門的人力成本。對企業(yè)而言，減少了和不同部門之間的財務往來，節(jié)省了時間成本。

［1］沈大軍，陳雯，羅健平.水價制定理論、方法與實踐［M］.北京:中國水利水電出版社，2006.

［2］周國川.費改稅:實現水資源保護稅制對水資源費征收制度的替代［J］.水利經濟，2006，24(4):50-52.

［3］朱華偉，袁汝華.水價上漲中的水資源費調整:南京水價的實證分析［J］.水利經濟，2007，25(6):26-29.

［4］安徽省環(huán)境科學研究院.水環(huán)境保護價格與稅費政策示范:合肥案例研究［R］.合肥:安徽省環(huán)境科學研究院，2011.

［5］黃蘇寧，方國華，黃顯峰.江蘇省水資源費差別征收模式探究［J］.水利經濟，2012，30(1):16-19.

［6］宋國君，徐莎.論環(huán)境政策分析的一般模式［J］.環(huán)境污染與防治，2010(6):81-85.

［7］柳長順，陳獻，劉昌明，等.華北地區(qū)城鎮(zhèn)居民水費支出占收入與消費的比例研究［J］.水利經濟，2005，23(2):27-32.

［8］ World bank.Renewable internal freshwater resources per capita(cubic meters)［DB/OL］.［2013-07-01］.http://data.worldbank.org/indicator/ER.H2O.INTR.PC

［9］張林.水價調整是手段不是目的［N］.合肥晚報，2010-09-22(A2)