彭輝安

（廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林541006）

經(jīng)過30多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會得到了前所未有的發(fā)展，取得了令人矚目的成績，但是，我們同樣遇到了發(fā)展中的問題，陷入了“發(fā)展的悖論”狀態(tài)，各類公共危機伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展而頻發(fā)。公共危機是“一種對組織基本目標(biāo)的實現(xiàn)構(gòu)成威脅、要求組織必須在極短的時間內(nèi)做出關(guān)鍵性決策和進(jìn)行緊急回應(yīng)的突發(fā)性事件”［1］，是“對現(xiàn)有社會系統(tǒng)核心價值及生命維持功能的威脅”［2］，因而治理公共危機已成為轉(zhuǎn)型期我國政府公共治理的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代社會條件下公共危機越來越呈現(xiàn)出跨域性和復(fù)合性，我國現(xiàn)行公共危機分割治理模式在一定程度上與現(xiàn)實存在錯配的問題，在運行中陷入了窘境，制約了公共危機的有效治理。因此，探索一種與現(xiàn)實相匹配，能推進(jìn)公共危機有效治理的公共危機治理模式就顯得十分必要。當(dāng)前，日漸興起的整體性治理理論則為我們提供了新的研究視野和探索進(jìn)路。

一、現(xiàn)代公共危機凸顯跨域性與復(fù)合性特征

伴隨著改革開放的縱深發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型不斷深化，社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，利益形態(tài)多樣化，各個領(lǐng)域內(nèi)不確定性和不穩(wěn)定性因素劇增，高風(fēng)險的社會狀態(tài)將我國推進(jìn)到公共危機頻發(fā)期。在現(xiàn)代社會各個環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)性、流動性等不斷增強的情況下，公共危機“并不局限于一般的邊界，危機發(fā)生后，會快速地與其他深層次的問題糾結(jié)在一起”［3］，因而不僅表現(xiàn)出“突發(fā)性、威脅性、不確定性、緊迫性和破壞性”［4］等基本特性，也日漸顯現(xiàn)出新社會條件下的新特性，即跨域性和復(fù)合性。

公共危機的跨域性主要包含了三方面的含義：在地域上，公共危機發(fā)生后往往突破地域界限（主要是指行政邊界），通過特定的社會介質(zhì)向相關(guān)的其他地域產(chǎn)生影響，可能涉及多個城市、地區(qū)、國家，甚至影響到全球。在領(lǐng)域上，公共危機發(fā)生后往往跨越領(lǐng)域界限，從原發(fā)領(lǐng)域向其他相關(guān)的領(lǐng)域延展，一場特定領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的公共危機可能突破領(lǐng)域界限而引發(fā)其他領(lǐng)域內(nèi)的危機，形成一定的災(zāi)害鏈條。在時間界限上，公共危機的跨域性存在兩種情況，一種情況是公共危機的影響往往不會隨著危機事件的平息而結(jié)束、停止，而是產(chǎn)生相應(yīng)的“后遺癥”，在較長的一段時間里仍然對社會的某個方面或多個方面產(chǎn)生影響；另一種情況就是公共危機在經(jīng)過整治之后，表面上看得到了消彌，而實質(zhì)上并未根除，只是進(jìn)入“潛伏”階段，在經(jīng)過一定時間的能量積蓄后再以其他形式“露臉”并“興風(fēng)作浪”。

公共危機的復(fù)合性指向的是，公共危機在地域、領(lǐng)域、時間上的跨界動向并非單純進(jìn)行，而是存在部分或者全部的并存狀況。當(dāng)一個地域內(nèi)某個領(lǐng)域爆發(fā)公共危機，那么就可能在地域上擴(kuò)散的同時出現(xiàn)領(lǐng)域間的蔓延，也有可能公共危機在原發(fā)地域或領(lǐng)域得到一定的遏制，但隨著時間的推移慢慢地轉(zhuǎn)向其他相關(guān)的地域或領(lǐng)域以其他形態(tài)爆發(fā)。以禽流感事件為例，該疫情原先只在意大利的禽類動物中爆發(fā)，在多次的治理過程中，該病毒就由原先的H5N2型變異出H5N1、H3N2、H7N7、H7N9等多種病型，并向人類感染，在全球范圍蔓延，禍及禽類養(yǎng)殖業(yè)而沖擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這其實就是公共危機跨域性和復(fù)合性的集中體現(xiàn)。

在現(xiàn)代社會條件下，公共危機頻發(fā)且愈發(fā)凸顯出跨域性和復(fù)合性，使公共危機形態(tài)變得復(fù)雜化，極大地強化了公共危機的破壞力，對于公共危機治理來說，這無疑就增加了治理的難度，給公共危機治理帶來前所未有的極大挑戰(zhàn)。

二、我國公共危機分割治理模式的碎片化悖論

與既有的行政管理體系一致，我國現(xiàn)行的公共危機治理模式也是依照職能分工的原則，以相應(yīng)政府職能部門為依托，結(jié)合行政區(qū)的行政模式而形成的“分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”分割治理模式。在實踐中，公共危機分割治理模式在單一領(lǐng)域和區(qū)域的公共危機治理上是較有效率的，但在日顯跨域性和復(fù)合性的現(xiàn)代公共危機的治理上，這種原意在于通過分工、分散治理提高效率、成效的分割治理模式逐漸表現(xiàn)出了不適應(yīng)，陷入了碎片化的現(xiàn)實悖論當(dāng)中。

（一）公共危機治理利益取向碎片化

現(xiàn)實中，不同的政府、部門有著各自的利益追求和目標(biāo)。分割治理模式下，現(xiàn)代公共危機的治理往往涉及多個政府、部門，這些政府、部門在行動中往往傾向于注重自身的利益和目標(biāo)，而不是完全追求公共利益，地方利益、部門利益僭越公共利益的現(xiàn)象不同程度的存在，形成多元利益格局，導(dǎo)致公共危機治理難以完全指向追求公共利益的最大化。

（二）公共危機治理權(quán)責(zé)與資源配置碎片化

公共危機分割治理模式按災(zāi)種進(jìn)行專業(yè)化分工，不同職能部門配置的權(quán)責(zé)與資源各不相同?，F(xiàn)代公共危機因其跨域性的凸顯而邊界日益模糊化，在治理中需要多部門聯(lián)合，分割治理模式下就容易出現(xiàn)相關(guān)部門職能交叉重疊、責(zé)任不明確的問題，在協(xié)調(diào)不足的情況下往往導(dǎo)致各自為政、“九龍治水”，甚至推諉扯皮等狀況；資源分布的碎片化往往使得在運用過程中由于所屬系統(tǒng)、部門不同而難以有效整合，出現(xiàn)資源流動遲滯、凝滯、重復(fù)等問題，從而不利于及時有效地開展公共危機治理。

（三）公共危機治理制度規(guī)范碎片化

在公共危機分割治理模式下，有關(guān)的制度規(guī)范（如法規(guī)、規(guī)章、預(yù)案等）往往根據(jù)不同區(qū)域、領(lǐng)域的情況制定，具有明顯的地方色彩和部門色彩，適用范圍狹隘，不同制度規(guī)范之間缺乏銜接性。這就容易導(dǎo)致在應(yīng)對需要多地區(qū)、多領(lǐng)域協(xié)作治理的現(xiàn)代公共危機上出現(xiàn)制度規(guī)范不統(tǒng)一，甚至相互沖突等問題，陷入難以聯(lián)動、互動的混亂困局之中。雖然我國已經(jīng)出臺了《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》，但這部法律因其過于原則性、指導(dǎo)性而難以在實際運用中產(chǎn)生實際效果，而且在細(xì)化過程中也難免被地方化、部門化。

（四）公共危機治理方式碎片化

公共危機分割治理模式在具體方式上的碎片化主要表現(xiàn)在流程、府際部際協(xié)作和政府與社會、市場聯(lián)動方面。流程上的碎片化突出地表現(xiàn)為治理中心偏重于應(yīng)急處理和善后恢復(fù)環(huán)節(jié)，忽視監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報，使公共危機治理難以形成完整的系統(tǒng)。在府際部際協(xié)作上，由于地方政府在危機中所處的位置不同，有關(guān)部門從屬系統(tǒng)不同，在現(xiàn)實利益影響下，府際部際間難以在沒有外力（如上級政府、部門的協(xié)調(diào)等）作用下及時地進(jìn)行協(xié)作，抑或“出工不出力”。在政府與社會、市場聯(lián)動方面，由于封閉排外的行政文化、“政府中心主義”思想的影響，政府往往在公共危機治理中傾向于一元治理，缺乏對社會、市場力量的重視，難以與社會、市場進(jìn)行良好的對接和互動。從實質(zhì)上說，我國公共危機分割治理模式“所采用的是個人主義的方法論……在實踐領(lǐng)域造成了嚴(yán)重的碎片化和部門自我中心主義，與復(fù)雜化、動態(tài)化、多樣性的‘真實世界’格格不入”［5］15，往往導(dǎo)致公共危機治理陷入“有組織的無序”或者“有組織的不負(fù)責(zé)任”等境地。因此，推進(jìn)我國現(xiàn)行公共危機分割治理模式的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)公共危機的整體性治理具有現(xiàn)實的必要性，值得探索。

三、整體性治理：我國公共危機治理模式的革新方向

20世紀(jì)末，以英國學(xué)者希克斯、登力維為代表的學(xué)者提出了整體性治理理論。這一理論在學(xué)界和實踐上越來越得到認(rèn)可，受到行政學(xué)者的廣泛研究，在英國、澳大利亞、加拿大等西方國家得到了有益的探索，“可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論”［6］63。整體性治理理論為我國公共危機治理指出了探索的方向，是我國公共危機整體性治理的重要理論基礎(chǔ)。

（一）整體性治理理論概要

整體性治理理論“是傳統(tǒng)的合作理論和整體主義思維方式的一種復(fù)興”［5］12，突出強調(diào)“通過有機整合公共治理主體層級、職權(quán)、公私部門、資源等方面的碎片，為公民提供無縫隙的整體型服務(wù)?！保?］24其主要思想有以下幾方面：

1.公共利益的價值導(dǎo)向。整體性治理“將個人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項目”［6］76，把“公共問題的解決”作為邏輯起點，“通過集中、恒穩(wěn)的管理為社會提供整體、連貫的公共服務(wù)，確保滿足公民的需求，”［7］24追求實現(xiàn)公共問題的良性治理，增進(jìn)公共價值，使公共利益得到良好的實現(xiàn)。對于公共利益的維護(hù)，整體性治理也注重問題的預(yù)防，而不是“等到傷害已經(jīng)構(gòu)成以后，政府才予以介入”［6］65的治療。

2.結(jié)構(gòu)關(guān)系的重塑。整體性治理著力改善新公共管理運動產(chǎn)生的分散、競爭性組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，主張建立權(quán)威化、合作性的結(jié)構(gòu)關(guān)系。主張重新政府化，樹立政府權(quán)威，規(guī)避無政府主義；以公共利益為基礎(chǔ)，“對功能相近或相同的機構(gòu)、部門和組織進(jìn)行重新整合”［8］25-26，推行大部門式治理；推進(jìn)“三大治理面向（即面向治理層級、治理功能以及公私部門），四大治理作為（即指政策、規(guī)章、服務(wù)與監(jiān)督四種活動作為）的整合”，［7］24擴(kuò)大公共事務(wù)的治理范圍和強化治理的持續(xù)性。

3.整體性的運作。整體性治理注重公共事務(wù)治理中各個環(huán)節(jié)的連續(xù)、相關(guān)主體的步調(diào)一致，通過整體性的運行，“一站式”地提供公共服務(wù)。對此，整體性治理“十分重視信任、責(zé)任感和制度化”［8］27，以在主體間建立信任、培育責(zé)任感以及制度化規(guī)范推進(jìn)治理的整體性；主張在互動的信息搜集與供給基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享，確保相關(guān)主體對復(fù)雜公共事務(wù)的整體把握和決策的科學(xué)性；明確公共利益的核心位置，“建構(gòu)治理各個主體的目標(biāo)與總目標(biāo)，以及各個主體的治理手段之間的和諧關(guān)系，”［7］24消解抵觸，形成治理合力。

4.注重信息技術(shù)的運用?！霸诘橇S看來，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心?！保?］信息技術(shù)的發(fā)展推動了政府的電子化改革，在較大程度上弱化了傳統(tǒng)政府層級間、部門間、政府與社會間的隔閡，推動了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化轉(zhuǎn)型，密切了各個主體間的聯(lián)系，運行流程更加緊密。所以，強調(diào)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的整合、整體性運作與無縫隙服務(wù)的整體性治理模式在技術(shù)手段上極為重視信息技術(shù)的運用。

（二）整體性治理理論對我國公共危機治理的啟示

盡管“整體性治理風(fēng)行于西方國家還有著很強的意識形態(tài)色彩”［5］12，其興起的社會生態(tài)環(huán)境與我國現(xiàn)實迥異，但整體性治理理論的內(nèi)在精神對于我國當(dāng)前公共危機治理仍具有十分重要的啟示。

1.公共危機治理理念的公共性回歸。在我國，由于GDP 與政績聯(lián)動、“穩(wěn)定壓倒一切”的觀念影響，公共危機治理的職能往往被弱化，長期處于“撞擊-反射”式的狀態(tài)，一旦發(fā)生公共危機，相關(guān)政府及職能部門往往奉行“管理驅(qū)動”的邏輯，選擇便于自身利益的治理策略，甚至采取向外趕、假治理、緩治理等規(guī)避行為，使得公共危機治理目標(biāo)異化，偏離公共利益。整體性治理強調(diào)以公共利益為導(dǎo)向，重視對公共需求的回應(yīng)。治理理念回歸公共性，落實到公共危機治理上體現(xiàn)為“通過化解公共危機創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，更好地維護(hù)公共利益和實現(xiàn)民生幸?！保?0］118，這與我國“全心全意為人民服務(wù)”、“立黨為公，執(zhí)政為民”、“始終代表最廣大人民群眾的根本利益”的公共行政價值取向相契合，是我國公共危機治理根本價值的體現(xiàn)。

2.公共危機治理組織結(jié)構(gòu)的變革。在新的社會條件下，我國公共危機頻發(fā)，引致因素呈現(xiàn)綜合化，表狀凸顯跨域性和復(fù)合性，公共危機的邊界日漸模糊，在公共危機治理上“完美或者說精確的分工制度體系是不存在的，即使存在也是短暫的……往往存在分工漏洞或者說空隙……形成‘責(zé)任’盲區(qū)”［11］而不利于公共危機的良好治理。我國公共危機治理的組織結(jié)構(gòu)是裂化的，相關(guān)政府及部門在責(zé)任領(lǐng)域內(nèi)行使公共危機的治理職權(quán)，彼此邊界清晰，“當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時……這種明晰就成了效率的障礙”［12］，出現(xiàn)協(xié)作困難、趨利避害、敷衍塞責(zé)等問題。整體性治理主張以公共利益為中心進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的縱向與橫向的層級、功能的協(xié)同和整合，建構(gòu)整體型的組織結(jié)構(gòu)，消解利益沖突，從而實現(xiàn)整體利益的最大化。顯然整體性治理的主張為調(diào)解我國公共危機治理組織結(jié)構(gòu)的完善指明了出路。

3.公共危機治理方式的創(chuàng)新。由于長期受“全能主義”思想和封閉排外的行政文化的影響，我國公共危機治理長期以來奉行一元治理，即政府獨攬公共危機治理事務(wù)，排斥社會組織、公眾等社會力量的參與。事實上，當(dāng)前我國公共危機日益復(fù)雜化的傾向已使得政府難以單獨展開治理，或者單獨治理的效果欠缺?！罢w性治理注重發(fā)揮市場和社會力量的輔助功能，減輕政府公共服務(wù)支出負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率……還十分重視數(shù)字信息等技術(shù)的應(yīng)用”［13］。這對我國公共危機治理的啟示就是，應(yīng)當(dāng)綜合運用現(xiàn)代信息技術(shù)，“建立一個政府核心主導(dǎo)、私營部門制度化協(xié)同、非政府組織組織化參與、政府與公民上下互動的高度開放型治理網(wǎng)絡(luò)”［10］118，建立多元協(xié)作、互動共治的網(wǎng)絡(luò)治理方式。

四、我國公共危機整體性治理的策略建構(gòu)

不可否認(rèn)，我國在公共危機的治理上采用的分割治理模式，在單一區(qū)域和領(lǐng)域內(nèi)的公共危機治理上是較為有效的。但從近年來我國應(yīng)對跨域性、復(fù)合性突出，需要多部門協(xié)同、多區(qū)域合作、政府與社會聯(lián)動而治的新形態(tài)公共危機的實踐來看，這種模式就顯得難以適從，出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難、協(xié)作不足、聯(lián)動乏力等問題，較大程度上制約了公共危機的有效治理。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以整體性治理理論為指導(dǎo)，探索我國公共危機整體性治理模式，以實現(xiàn)公共危機的良好治理。

（一）樹立以公共利益為導(dǎo)向的民生型治理理念

人的意識理念是人的行為模式選擇的內(nèi)在驅(qū)動，對人的行為方式有著根本性的指引作用。整體性治理注重公共利益，以解決公共問題和滿足公眾需求為航向標(biāo)，并以此作為政府運作的核心，是整體性治理有效開展的思想支撐。我國建構(gòu)公共危機整體性治理模式，就應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國倡導(dǎo)的“以人為本”思想、和諧社會思想和科學(xué)發(fā)展觀，樹立以公共利益為導(dǎo)向的民生型治理理念。這種理念具體應(yīng)體現(xiàn)為：在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中力求科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、公平公正，強化公共服務(wù)的有效供給，建構(gòu)均衡的利益格局，從根源上消除或遏制公共危機；一旦發(fā)生公共危機，相關(guān)政府及其部門能以維護(hù)公共利益和保障民生為原則，以積極的姿態(tài)開展公共危機應(yīng)對，相互聯(lián)動，彼此協(xié)作，“心往一處想，勁往一處使”，實現(xiàn)公共危機治理的“4E”（即效率、效果、效益、公平）目標(biāo)。

樹立以公共利益為導(dǎo)向的民生型公共危機治理理念，是我國開展公共危機整體性治理的邏輯線索和起點。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展戰(zhàn)略中融入危機警示思想，強化維護(hù)公共利益、保障民生的原則，通過發(fā)展戰(zhàn)略的實施提升政府及其部門的公共利益和民生意識，使其重視在追求發(fā)展中預(yù)防公共危機。同時依托黨校、行政學(xué)院等機構(gòu)，將維護(hù)公共利益、保障民生的公共危機治理思想糅合于日常的行政人員思想政治教育工作中，開展相應(yīng)的激勵教育，使之內(nèi)化為行政人員的觀念。并且突出行政人員公仆意識、服務(wù)意識的培養(yǎng)，以促使行政人員在公共危機治理中彰顯人民公仆的品質(zhì)，切實為人民服務(wù)，提升公共危機治理的水平。

（二）建立常態(tài)化公共危機管理機構(gòu)

整體性治理是對官僚體制的完善、優(yōu)化，強調(diào)對破碎化狀態(tài)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合，實現(xiàn)縱向的層級、橫向的部門結(jié)構(gòu)的緊密連結(jié)，構(gòu)建無縫隙政府，形成有效的治理協(xié)力。在我國，從中央到地方建立常態(tài)化公共危機管理機構(gòu)是推進(jìn)我國公共危機整體性治理的重要組織保障。筆者認(rèn)為，可以通過升級我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理辦公室來建立常態(tài)化公共危機管理機構(gòu)。一方面是提升規(guī)格和運作常態(tài)化，即將應(yīng)急管理辦公室的級別提升，要略高于同層級的其他職能部門，并進(jìn)行常態(tài)化的運作；二是通過將分散于各個職能部門有關(guān)危機管理的職權(quán)進(jìn)行提收，擴(kuò)展現(xiàn)有應(yīng)急管理辦公室職權(quán)。

常態(tài)化公共危機管理機構(gòu)作為一個常設(shè)的工作部門，包括國務(wù)院、省、市、縣四個層次，由相應(yīng)級別的政府領(lǐng)導(dǎo)，副職行政首長主管，在機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)設(shè)立危機監(jiān)測、決策、執(zhí)行、評估和信息中心等子機構(gòu)行使對應(yīng)的職權(quán)和履行職責(zé)。危機監(jiān)測機構(gòu)可以通過提收相關(guān)職能部門的有關(guān)職權(quán)和人員構(gòu)成，負(fù)責(zé)危機的常態(tài)化監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報等工作；決策機構(gòu)由領(lǐng)導(dǎo)班子和相應(yīng)的專家委員會組成，平時負(fù)責(zé)危機治理合作事宜的協(xié)商等工作，災(zāi)時承擔(dān)危機決策任務(wù)；執(zhí)行機構(gòu)擁有組織、協(xié)調(diào)、指揮等權(quán)力，負(fù)責(zé)對本級有關(guān)部門、部隊和其他社會力量的組織、協(xié)調(diào)、指揮工作；評估機構(gòu)負(fù)責(zé)在日常監(jiān)管及應(yīng)急處置過程中進(jìn)行監(jiān)督、評估，以確保各項工作都能有效開展；信息中心則由專業(yè)的信息技術(shù)人員組成，通過信息技術(shù)的運用進(jìn)行信息的采集、整合，促進(jìn)信息的共享。

（三）完善公共危機整體性治理制度規(guī)范系統(tǒng)

整體性治理也是一種法治，?？怂乖凇哆~向整體性治理》一書中就特別強調(diào)制度的重要性，注重整體治理運行的制度化、規(guī)范化。在我國當(dāng)前有關(guān)公共危機治理的制度規(guī)范碎片化的狀況下，建構(gòu)完善的制度規(guī)范系統(tǒng)應(yīng)是推進(jìn)公共危機整體性治理的核心與關(guān)鍵。首先，根據(jù)《憲法》精神制定《緊急狀態(tài)法》，規(guī)定緊急狀態(tài)的等級、確定標(biāo)準(zhǔn)、主管機構(gòu)及其職權(quán)、程序、措施等方面內(nèi)容。其次，根據(jù)現(xiàn)代公共危機綜合治理的特點，完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》，對公共危機等級、處置程序、聯(lián)動協(xié)作、資源調(diào)撥、責(zé)任劃分、利益分配等方面內(nèi)容進(jìn)行全面、詳細(xì)的規(guī)定，提高法律的現(xiàn)實適應(yīng)性和操作性，確立現(xiàn)代公共危機治理的基本規(guī)范。最后，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》改善現(xiàn)有的單項法律，打破相互隔離的局面，拓寬單項法律的適用面，使法律間相互配套、銜接，提高綜合性。各級政府及其部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本法律的精神，結(jié)合實際情況，訂立相應(yīng)的規(guī)章、條例、細(xì)則等，使有關(guān)法律落實到具體層面。另外，在公共危機預(yù)案方面也要向綜合治理方向進(jìn)行改革，“對各層級專項和部門預(yù)案進(jìn)行細(xì)化和充實，在運用科學(xué)方法進(jìn)行風(fēng)險識別和危險要素分析的前提下，再制定有直接針對性的預(yù)案，強調(diào)各類預(yù)案的規(guī)范化、操作性、靈活性、實用性，加強彼此之間的銜接，建立覆蓋全面、銜接嚴(yán)密、處置高效、切實管用的應(yīng)急預(yù)案體系”［14］。

（四）確立“政府—社會—市場”三元互動協(xié)作方式

整體性治理所追求的整合，除了政府內(nèi)部的整合外，還包括政府與社會、市場力量之間的整合，注重發(fā)揮政府在公共治理中的主導(dǎo)作用，充分調(diào)動社會、市場的相對優(yōu)勢，以形成政府、市場和社會協(xié)調(diào)合作、運行順暢的治理格局。推進(jìn)我國公共危機的整體性治理就必須確立“政府-社會-市場”三元互動協(xié)作方式，改變政府中心主義傳統(tǒng)，把社會、市場的力量整合為統(tǒng)一的協(xié)力。在“政府-社會-市場”三元互動協(xié)作方式中，政府是主導(dǎo)，既要充分依托自身的優(yōu)勢，積極召動、聯(lián)結(jié)社會、市場的力量，形成危機治理合力，也要注重對社會、市場相關(guān)主體的規(guī)劃、培育，提升綜合素質(zhì)，以達(dá)致協(xié)調(diào)合作和有序開展；對于社會、市場力量來說，則要在參與公共危機治理中依法依規(guī)，主動服從，統(tǒng)一安排、規(guī)劃，依靠自身的特性開展特色服務(wù)，盡可能地協(xié)助政府開展公共危機治理，以提升公共危機治理成效。確立“政府-社會-市場”三元互動協(xié)作方式，應(yīng)當(dāng)以法律、制度的形式確定社會、市場主體在公共危機治理中的地位、參與渠道，明確權(quán)利與義務(wù)，形成多元治理的良好制度環(huán)境；通過政府、社會、市場三方的信任培育措施（如信任契約、信度管理、公共承諾等），塑造政府與社會、市場主體間的信任機制，形成良好的信任關(guān)系，以信任推動協(xié)作；在進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的建設(shè)過程中，積極進(jìn)行公民社會的培育，通過公民社會的發(fā)展提升社會、市場的責(zé)任感和參與精神，提升公共危機多元治理的內(nèi)在動力。

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