陸小成

(北京市社會科學(xué)院 管理研究所，北京 100101)

一、世界城市背景下北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

世界城市要求不僅在經(jīng)濟上具有全球影響力，而且在城市公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均具有重大影響力。城市基礎(chǔ)設(shè)施是衡量世界城市的重要標志，是城市發(fā)揮服務(wù)功能的基礎(chǔ)條件，在城市發(fā)展中體現(xiàn)為—個城市可視的硬件特征，而其管理運行水平更是城市高效運行的基礎(chǔ)和保障［1］。對于北京建設(shè)世界城市而言，北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、提高城市宜居水平、加快城市轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展的重要任務(wù)和基本要求。從總體上看，基于建設(shè)世界城市的戰(zhàn)略要求，2012年北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步提速，各領(lǐng)域設(shè)施建設(shè)進一步完善，基礎(chǔ)設(shè)施投資保持增長態(tài)勢，采取有效措施加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與相關(guān)服務(wù)的改善，進一步提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，在促進世界城市中發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)加大對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，交通條件不斷得到改善，特別是軌道交通發(fā)展提速。2012年，北京市加大對交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，交通領(lǐng)域總投資達到190 億元，關(guān)于交通基礎(chǔ)設(shè)施項目達到110 項。到2012年7月，西郊線完成總工程量12%，14 號線完成42%，7 號線完成34%，8 號線二期完成82%，10 號線二期完成86%，9 號線完成92%［2］。2012年年底，北京市開通6 號線一期、8 號線二期南段、9 號線北段和10 號線二期等軌道新線。北京市地鐵在運里程達到442 公里，進一步增加了北京軌道交通里程，與世界城市平均水平靠近。2012年內(nèi)，宋家莊交通樞紐已啟動試運營，約2.2 萬居民出行更加方便。四惠交通樞紐以低碳、綠色為發(fā)展理念，首次采用地源熱泵空調(diào)技術(shù)，利用地下淺層地?zé)豳Y源，提供場站供熱及制冷的效果，減少碳排放，節(jié)省運行費用可達40%。城市道路建設(shè)主要圍繞2013年上半年舉辦的園博會會場，包括京周公路新線、大灰廠東路和梅市口路，均為6 車道，將于2013年內(nèi)建成通車。從表1 可以看出，北京市2011年境內(nèi)道路、公路總里程達到28 446 公里。從表2 公共交通及客運出租小轎車情況看，年末運營車輛2011年為24 478 輛，軌道交通為2 850 輛。

(二)在水資源供給與處理方面的設(shè)施建設(shè)得到改善。2012年，北京在供水、排水和節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面加大投入，水資源供給與處理得到一定程度的改善。從表3 來看，北京自來水綜合生產(chǎn)能力2011年達到473 萬立方米/日，比2010年提高了28 萬立方米/日。

表1 北京市市政設(shè)施情況(2009～2011)

表2 公共交通及客運出租小轎車

表3 北京自來水及自備水源

從表4 排水和節(jié)水情況看，2011年污水處理能力為369 萬立方米/日，比2010年提高了4 萬立方米/日的處理能力，污水年處理量2011年為118 884 萬立方米，污水處理率為81.7%，節(jié)水量為8951 萬立方米。從表5 污水處理及環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其運營來看，污水管道長度增加，污水處理能力得到提升。在生活垃圾處理方面，生活垃圾無害化處理能力從2001年的6 750噸/日增加到2011年的16 930 噸/日，生活垃圾產(chǎn)生量、生活垃圾清運量、生活垃圾無害化處理率均呈現(xiàn)上升態(tài)勢，表明北京在污水處理方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強，能力不斷得到提升。

表4 2011年北京排水及節(jié)水情況

表5 污水處理及環(huán)境衛(wèi)生(2001～2011年)

(三)從廣覆蓋層面加大供熱供氣能力，提高了公共服務(wù)質(zhì)量。北京市全市集中供熱管道長度從2005年的6 272 公里增加到2010年的11 734 公里，供熱面積從2001年的14 729 萬平方米增加到2011年的50 794 萬平方米，液化石油氣銷售量每年有所波動，從2001年的182 188噸增加到2011年的394 437 噸，天然氣銷售量保持快速增長態(tài)勢，從2001年的150 585 萬立方米增加到2011年的690 922 萬立方米。截至2012年10月16日，北京市共完成9 700 處、1.8 萬項較大規(guī)模供熱檢修和維修。市政供熱管網(wǎng)系統(tǒng)2012年完成翻修24 項、改建13 項，共完成大小修76 247 項。市政熱網(wǎng)全網(wǎng)供熱面積近2 億平方米，分片打壓試水，2012年冬季將耗68 億立方米天然氣［3］。

(四)全社會用電量持續(xù)增長，優(yōu)化了能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。從表6 可以看出，全社會用電量從2001年的3 999 415 萬千瓦時增加到2011年的8 217 055 萬千瓦時。三次產(chǎn)業(yè)用電占全社會比重分別為2.07:37.84:42.47，用電量主要集中在第三次產(chǎn)業(yè)。從變化趨勢看，全社會用電量包括城鄉(xiāng)居民生活用電量將持續(xù)上升，給北京市用電壓力增大。從表7 能源生產(chǎn)量可以看出，一次能源生產(chǎn)量從2004年的765 萬噸標準煤減少到2011年的482 萬噸標準煤，原煤從2004年的1 067.9 萬噸減少到2011年的500.1 萬噸。二次能源則基本呈現(xiàn)上升態(tài)勢，從2004年的2 851 萬噸標準煤增加到2010年的3 457 萬噸標準煤，2011年略有下降，為3 209 萬噸標準煤，其中汽油、煤油、柴油等呈現(xiàn)上升態(tài)勢，而燃料油、液化石油氣呈現(xiàn)下降態(tài)勢。熱力和電力均呈現(xiàn)上升態(tài)勢。

表6 全社會用電量(1978～2011年)單位:萬千瓦時

二、基于世界城市要求的北京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題

從以上現(xiàn)狀分析來看，北京基于世界城市建設(shè)的戰(zhàn)略要求，不斷加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，在硬件投入和軟件環(huán)境改善等方面，均一定程度地提升和發(fā)展，對于改善市民工作生活環(huán)境，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，為加強世界城市和全國文化中心建設(shè)發(fā)揮了重要作用?；诒本┨幱诮?jīng)濟快速發(fā)展、社會建設(shè)與民生建設(shè)不斷改善的關(guān)鍵時期，城市化不斷提速增效，但人口膨脹、交通擁堵、資源能源匱乏、環(huán)境污染等城市病問題依然嚴重，基礎(chǔ)設(shè)施與人民的期待、與世界城市的標準還有一定距離，嚴重制約城市轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)交通擁堵現(xiàn)象依然較為嚴重，改變市民出行難問題在一定時期存在，交通設(shè)施條件還需要加大建設(shè)力度。北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大幅增長，然而，市民仍然感覺交通設(shè)施不完善。軌道通車里程不斷加大，但是地鐵擁擠現(xiàn)象沒有得到明顯緩解，上下班時間的高峰期依然運輸壓力大。而地面交通情況在上下班高峰期、重要節(jié)假日時間，擁堵現(xiàn)象比較嚴重。私家車出行需求較大，核心城區(qū)的交通限行政策繼續(xù)實施，對北京核心城區(qū)交通擁堵有一定效果，但與市民期待的交通出行需求還有很大的差距。隨著北京中心城區(qū)逐步擴大，也出現(xiàn)公交線路過長，線路重復(fù)等缺點。目前，北京市城市軌道交通通車里程336 公里，承擔(dān)日常通勤量僅為10%，城市主干路僅實現(xiàn)規(guī)劃的50%，公共自行車發(fā)展嚴重滯后，與倫敦、巴黎等世界城市相比差距較大，軌道交通和公共自行車在緩解交通擁堵和提高交通便捷方面到功能沒有得到有效發(fā)揮。

表7 能源生產(chǎn)量(2004～2011年)

(二)北京“7·21 暴雨事件”引發(fā)對排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的反思，在排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與世界城市的要求還存在較大差距。2012年，北京發(fā)生的“7·21”特大自然災(zāi)害，全市受災(zāi)人口160.2 萬人，經(jīng)濟損失116.4 億元。此次災(zāi)害，反映出北京的城市基礎(chǔ)設(shè)施特別是排水基礎(chǔ)設(shè)施還相對滯后、標準不高、防汛指揮運行機制不暢、缺乏防汛減災(zāi)知識普及、社會動員能力不足等問題。北京盡管加強了供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但標準設(shè)置不高，設(shè)施更新不足，規(guī)劃不夠合理，區(qū)域差別較大等問題還嚴重存在，特別是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還存在許多的薄弱環(huán)節(jié)。部分區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施特別是排水系統(tǒng)還相對較為脆弱，雨水收集系統(tǒng)還需進一步提升［4］。

(三)能源消耗壓力大，低碳新能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。北京能源環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，在應(yīng)對全球氣候變化、低碳發(fā)展，加快新能源設(shè)施建設(shè)方面還比較薄弱。許多發(fā)達國家加快更換老舊的基礎(chǔ)設(shè)施，加大新能源設(shè)施建設(shè)。盡管北京已經(jīng)實現(xiàn)由煤炭消費為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴烊粴?、石油為主的能源結(jié)構(gòu)，但傳統(tǒng)能源的消耗總量保持不斷攀升態(tài)勢，對傳統(tǒng)能源和外輸入能源依賴較大。從表8 可以看出，北京能源消費總量、終端消費總量等指標一直處于增長態(tài)勢，能源消費總量從2001年的4 229.2 萬噸標準煤增加到2011年的6 995.4 萬噸標準煤。北京盡管加大了新能源技術(shù)研發(fā)和項目建設(shè)，但對太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿刃履茉撮_發(fā)、新能源供應(yīng)設(shè)施的投入和建設(shè)力度還不夠，對加油充電綜合服務(wù)體系建設(shè)、太陽能路燈、太陽能熱水器、太陽能發(fā)電廠、風(fēng)能、地?zé)崮艿仍O(shè)施建設(shè)不足。從整個北京市范圍看，新能源設(shè)施建設(shè)的覆蓋面不廣，投入力度不大，社會影響不夠，能源改造和利用效率不高，可再生新型能源利用不足。

表8 能源消費總量及萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗(2001～2011年) 單位:萬噸標準煤

(四)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營機制不夠靈活，與其他世界城市差距較大。世界大都市如紐約、倫敦、巴黎、東京等重視將市場機制進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營之中，建設(shè)速度快、質(zhì)量有保障，運營效率高。北京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度很大，但是與實際的市民期望和公共服務(wù)需求還差距很大，資金缺口非常嚴重。政府作為基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任承擔(dān)者，限于自身的財力、人力、物力、時間、信息等體制機制障礙，難以確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面鋪開和系統(tǒng)提速?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后與市民期待、社會需求不斷膨脹之間的矛盾會進一步加深。缺乏高效的、靈活的發(fā)展機制，特別是社會資本、社會力量參與不足，難以從根本上解決北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的諸多問題。政府投入不足，營運效率低下，民間資本進入困難，準入條件過高，缺乏有效的基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺，市場競爭不足，發(fā)展不均衡，利益預(yù)期缺失，這些問題的存在均嚴重制約了北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。

三、建設(shè)世界城市下的北京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對策

充分學(xué)習(xí)、借鑒世界城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功經(jīng)驗和運營模式，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源共享與整合?；谝陨犀F(xiàn)狀與問題的分析，應(yīng)該從建設(shè)世界城市的戰(zhàn)略高度，提高交通、能源、水利、信息等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進北京建設(shè)更加和諧、宜居、生態(tài)、低碳的世界城市［5］。具體而言，應(yīng)重點采取以下對策建議。

(一)從世界城市建設(shè)的戰(zhàn)略要求出發(fā)，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，重點發(fā)展城市軌道交通和公共自行車建設(shè)。交通是世界城市的血液系統(tǒng)，北京應(yīng)從建設(shè)世界城市戰(zhàn)略高度出發(fā)，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。以軌道交通、公共自行車、地面公交線網(wǎng)建設(shè)為重點和突破口，加強中心城交通擁堵治理，及時有效緩解高峰時段交通擁堵狀況。加強核心城區(qū)與周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部、遠郊區(qū)縣、旅游景點等關(guān)鍵區(qū)域的軌道交通建設(shè)，以軌道交通建設(shè)為動力形成波及效應(yīng)和拉動效應(yīng)，促進企業(yè)、產(chǎn)業(yè)到周邊城區(qū)和遠郊新城區(qū)布局，進而引導(dǎo)人口、教育、醫(yī)療等要素到遠郊區(qū)縣發(fā)展。以基礎(chǔ)設(shè)施作為土地使用、資源消耗的重要控制要素，促進核心城市功能疏解和城市均衡發(fā)展，進而帶動整個北京市和首都經(jīng)濟圈的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。要加大城市軌道交通出行率，圍繞軌道交通優(yōu)化地面公交線網(wǎng)，建設(shè)綜合交通樞紐，提高換乘效率，提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能和標準，為居民交通出行提供更加便捷到交通設(shè)施和出行服務(wù)。加大公共自行車建設(shè)力度，增加公共自行車租車點和停靠點，為綠色出行發(fā)揮積極作用。要發(fā)揮高速公路的輻射效應(yīng)，加快建設(shè)新城、重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點功能區(qū)與高速公路聯(lián)絡(luò)線，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的快速交通網(wǎng)絡(luò)，建立懷柔、密云、延慶、平谷等遠郊新城到中心城區(qū)的快速軌道交通聯(lián)系，實現(xiàn)“區(qū)區(qū)通軌道”。促進交通疏解與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口均衡分布的一體化、協(xié)同化發(fā)展。圍繞中心城擁堵區(qū)域，加大城市微循環(huán)道路建設(shè)力度。

(二)認真總結(jié)應(yīng)對“7·21”強降雨搶險救災(zāi)的經(jīng)驗教訓(xùn)，加強排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)世界城市標準，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準，加強現(xiàn)有設(shè)施的檢查、更新、維護和建設(shè)，淘汰落后的基礎(chǔ)設(shè)施，采用現(xiàn)代高端技術(shù)完善基礎(chǔ)設(shè)施裝備，在供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保障安全、快捷、高效，提高供水、排水重大安全事故的預(yù)警能力。要進一步健全供水基礎(chǔ)設(shè)施保障體系，加強防洪減災(zāi)等安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強極端天氣監(jiān)測預(yù)警，提高協(xié)統(tǒng)應(yīng)對和應(yīng)急處置能力。

(三)以綠色、低碳、宜居、生態(tài)作為中國特色世界城市建設(shè)的基本理念，大力發(fā)展新型能源環(huán)保設(shè)施建設(shè)。以建設(shè)綠色低碳的世界城市為基本理念和戰(zhàn)略要求，大力發(fā)展太陽能、風(fēng)能等清潔可再生能源，加強能源的集約化利用，加強對傳統(tǒng)資源能源消費模式的轉(zhuǎn)變和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。加強環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高垃圾處理能力，促進北京世界城市建設(shè)。樹立節(jié)能減排意識，倡導(dǎo)低碳生活和低碳消費模式，減少對能源的消耗和依賴，提高能源利用效率，促進北京轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展，建設(shè)低碳的世界城市。此外，基于北京霧霾天氣的頻發(fā)和影響，應(yīng)該從轉(zhuǎn)變和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等層面加大能源低碳化治理，降低燃煤總量，加強大氣污染治理，完善空氣質(zhì)量監(jiān)測體系，制定城市大氣污染治理的有效政策措施，加強環(huán)境治理和低碳發(fā)展的合作互動機制，有效提升和改善空氣質(zhì)量［6］。

(四)借鑒世界城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功經(jīng)驗，加快城市科學(xué)規(guī)劃，堅持市場機制引入，建立多元化投入和運營機制，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營效果。發(fā)達國家和地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在“以政府為主體，以市場為導(dǎo)向”的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了BOT、TOT、ABS、PPP 等項目融資方式［7］。立足北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀和問題，以打造世界城市和全國文化中心為目標，引入世界城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化機制和模式，堅持政府科學(xué)規(guī)劃、市場運作、多元投入原則，建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化、多渠道投資機制。要充分發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用，以資源承載力、環(huán)境承載力等為評價標準進行城市科學(xué)規(guī)劃［8］，按照世界城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金保障，履行和承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政府應(yīng)有的職責(zé)，加大投入、保障安全、加快建設(shè)。利用市場化手段，支持民營部門進入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，消除政策壁壘和體制障礙，拓寬社會資本進入渠道和途徑，引入市場競爭機制，研究民間資本參與的相關(guān)配套政策和具體的實施方案，為構(gòu)建多元化的投融資機制出臺更加具有操作性、推廣性的政策措施。發(fā)揮好金融在基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)中的作用，積極探索新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道和合作方式，提高建設(shè)力度和運營效益，助推北京建設(shè)中國特色世界城市。

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