盧守權(quán)　趙景華

摘 要：改革開放以來，中國已進(jìn)行了七次大的政府機(jī)構(gòu)改革。中國推行以大部制為主要特征的政府機(jī)構(gòu)改革，其核心思想是整體政府理論。詳細(xì)介紹了整體政府理論的基本內(nèi)容，分析了民族精神助力整體政府的建構(gòu)過程，并給出了現(xiàn)代民族精神建構(gòu)的具體路徑。

關(guān)鍵詞：當(dāng)代中國；整體政府；現(xiàn)代民族精神

中圖分類號：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0071-05

改革開放以來，中國已進(jìn)行了七次大的政府機(jī)構(gòu)改革。2008年啟動的國務(wù)院機(jī)構(gòu)大部制第一輪改革，從中央到地方已經(jīng)取得了階段性成果。黨的十八大報告再次明確提出，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革、建設(shè)服務(wù)型政府，新一輪大部制改革正在緊鑼密鼓地展開。大部制改革是建設(shè)服務(wù)型政府的一個基本前提，變遷邏輯是政府、市場關(guān)系和政府、社會關(guān)系雙重維度的調(diào)整。政治需求、社會需求、經(jīng)濟(jì)需求、管理需求是推動大部制探索的內(nèi)在推動力[1]。

大部制機(jī)構(gòu)體系[2]是一種由核心化的行政決策中樞及其辦事機(jī)構(gòu)、綜合化的政府組成部門、專門化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)四個要素形成的政府組織架構(gòu)。大部制是實現(xiàn)制約與協(xié)調(diào)統(tǒng)一、部門間與部門內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，而且是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，其實質(zhì)是適應(yīng)服務(wù)型政府的建設(shè)，注重公共服務(wù)價值的內(nèi)化和提升，使服務(wù)理念滲透到政府的實際工作中。

中國政府機(jī)構(gòu)改革取得的成果是不爭的事實[3]?；厥追此?，機(jī)構(gòu)改革也存在著不可否認(rèn)的問題與缺失，理論準(zhǔn)備與頂層設(shè)計明顯不足?？v觀我國改革開放30多年來的政府機(jī)構(gòu)改革，主要缺失在于沒有形成自成一體的改革理論，也沒有完備的理論支持和前瞻性指導(dǎo)，沒有超前的制度設(shè)計與制度安排。

大部制改革的核心思想是整體政府理論，預(yù)期目標(biāo)是建構(gòu)整體政府，并逐步拓展到整體性治理。研究整體政府理論與實踐能夠為大部制改革、建設(shè)服務(wù)型政府提供理論支持和前瞻性指導(dǎo)。

一、整體政府理論

政治意識形態(tài)、理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實環(huán)境是整體政府理論產(chǎn)生的三大背景。從意識形態(tài)角度講，整體政府理論是以英國為主導(dǎo)的歐洲一些國家政治意識形態(tài)的產(chǎn)物；從理論上講，新公共管理碎片化的制度結(jié)構(gòu)引發(fā)公共服務(wù)的碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào)；從現(xiàn)實環(huán)境講，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展使得信息管理與跨組織邊界整合成為可能。整體政府理論的產(chǎn)生，是對新公共管理理論難以應(yīng)對社會管理和公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化，所產(chǎn)生的協(xié)同問題的一種直接回應(yīng)。

隨著新公共管理模式的終結(jié)，西方各國涌現(xiàn)了多種治理模式，逐步形成了政府治理模式不斷創(chuàng)新的理論化譜系，如圖1所示[4]。當(dāng)前主流趨勢是以整體政府為主要特征的整體性治理模式。

關(guān)于不同形式的跨界和政府管理形態(tài)之間的關(guān)系[5]，佩里·?？怂惯M(jìn)一步以目標(biāo)和手段作為基本變量，區(qū)分了幾種政府的理想類型，如圖2所示。漸進(jìn)式政府與貴族式政府在政府機(jī)構(gòu)的整合方面都采取消極的做法，它們的目標(biāo)都是相互沖突的，因而是令人失望和無法接受的。碎片化政府是與新公共管理改革相對應(yīng)的政府組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，它們的目標(biāo)雖然一致，但在實現(xiàn)目標(biāo)的手段方面缺乏共識，容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間相互爭奪勢力和地盤問題，進(jìn)而產(chǎn)生機(jī)構(gòu)裂化的困境。只有協(xié)同政府和整體政府才是希克斯整體性治理所要提倡和利用的理想政府模式。

?？怂怪赋?，協(xié)作主要包括協(xié)同和整體性運(yùn)作、協(xié)同的信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)之間的對話、協(xié)同的計劃過程和決策制定等；而整合則指一種通過發(fā)展共同的組織結(jié)構(gòu)、合并專業(yè)實踐和干預(yù)活動等來實現(xiàn)執(zhí)行或貫徹協(xié)作的理念。因此，整合是協(xié)作的一個更高層次。與此相對應(yīng)，協(xié)同政府是指議程、政策的組織安排的一致性和連貫性，以及組織間的協(xié)同工作，它的目標(biāo)不相互沖突，手段也不相互增強(qiáng)。整體政府則是協(xié)同政府發(fā)展的一個更高階段，它意味著一種更加苛刻的業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)由一些基于結(jié)果的術(shù)語構(gòu)成明晰的、相互加強(qiáng)的目標(biāo)，以及實現(xiàn)這些結(jié)果的一系列工具來完成。

波利特（Christopher Pollit）關(guān)于整體政府的定義被學(xué)者們廣泛引用。整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括四個方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。

隨著整體政府改革在各國深入發(fā)展，英國學(xué)者TongLing將整體政府的組織模式歸納為“內(nèi)、外、上、下”四個維度[6]：“內(nèi)”是指組織內(nèi)部的合作，合作途徑是新的組織文化、價值觀念、信息管理、人員培訓(xùn)等，它意味著新的組織形式；“外”是指組織之間的合作，合作途徑是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分享、捆綁式預(yù)算、組織的整合、項目組等，它意味著組織之間新的工作方式；“上”是指目標(biāo)設(shè)定的由上而下，以及對上的責(zé)任承擔(dān)，合作途徑是結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)分享、績效評估等，它意味著新的責(zé)任和激勵機(jī)制；“下”是指以顧客需要為服務(wù)宗旨以及讓服務(wù)對象介入服務(wù)過程，合作途徑是一站式服務(wù)、顧客參與、非執(zhí)行董事等，它意味著新的公共服務(wù)供給方式。正是新的組織形式、新的工作方式、新的責(zé)任和激勵機(jī)制、新的公共服務(wù)供給方式四者的有機(jī)結(jié)合，形成了以結(jié)果為導(dǎo)向的最佳實踐的“整體政府”組織模式，如圖3所示。

有人認(rèn)為，整體政府并不是一個嶄新的概念，不過是傳統(tǒng)合作主義的復(fù)興[7]，但整體政府的組織模式更加復(fù)雜。整體政府是在官僚制政府和企業(yè)家政府的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化部門之間的協(xié)調(diào)與配合，對以往政府治理模式的整合、延續(xù)和深化，既是路徑依賴的過程，又是路徑創(chuàng)造的過程。從政府治理模式的發(fā)展路徑看，整體政府應(yīng)該只是政府模式發(fā)展的一個中間階段，必將被新的治理思想所替代。

二、民族精神助力整體政府建構(gòu)的過程分析

在可預(yù)見的未來，民族國家及其主權(quán)政府還將在人類政治生活中長期扮演核心的角色。因此，研究民族精神的發(fā)展路徑對政府效能的發(fā)揮具有重要意義。整體政府建構(gòu)在相當(dāng)大程度上是政府文化的重塑，研究民族精神將為整體政府文化建設(shè)創(chuàng)造良好的人文生態(tài)環(huán)境。