邱媛媛

摘 要：服務(wù)型政府的建設(shè)是深化行政管理體制改革的重中之重。“以人為本”是服務(wù)型政府的價值追求，“以人為本”、以公民權(quán)利為本位以及公眾利益最大化是服務(wù)型政府的首要目標。如何才能建設(shè)好服務(wù)型政府是擺在我國行政體制改革面前的重大課題和任務(wù)。在對服務(wù)型政府科學內(nèi)涵分析的基礎(chǔ)上，探討了服務(wù)型政府價值取向及路徑選擇問題，以期在理論和實踐中為新疆更好地推動服務(wù)型政府的建設(shè)提供政策建議。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；價值取向；路徑選擇

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0076-03

隨著上世紀七八十年代全球化治理和新公共服務(wù)運動的勃興與拓展，世界各國紛紛進行大刀闊斧的政府改革。轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理模式、提升政府執(zhí)政能力、滿足公民社會的需要，業(yè)已成為各國政府改革的共同主題。在這一歷史進程中，中國政府也一直在致力于自身的改革。30 多年來，中國的政府形態(tài)實現(xiàn)了從“統(tǒng)治型”向“管理型”再向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，政府行政模式也實現(xiàn)了由“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務(wù)行政”的歷史轉(zhuǎn)型，“轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府”已經(jīng)成為我國政府改革的主要目標和基本任務(wù)。黨的十七大報告作出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的權(quán)威表述，將行政管理體制的落腳點放置在服務(wù)型政府的建設(shè)上；黨的十八大重申了建設(shè)服務(wù)型政府的目標，并首次將服務(wù)型政府的內(nèi)涵概括為十六個字，亦即“職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”。新疆2100多萬各族干部群眾，在深入學習領(lǐng)會十八大精神的過程中，亟須厘清如下問題，一是服務(wù)型政府的科學內(nèi)涵；二是服務(wù)型政府建設(shè)的價值取向；三是服務(wù)型政府的發(fā)展路徑，從而扎實推進服務(wù)型政府的建設(shè)，確保到2020年實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的宏偉目標。

一、理解服務(wù)型政府的科學內(nèi)涵

服務(wù)型政府是當代政府模式演進的必然選擇，也是我國政府改革的目標模式。我國的學者從不同角度對服務(wù)型政府進行了研究。2000年，張康之教授將為民服務(wù)和“人民做主”作為服務(wù)型政府的理念，并把它作為與統(tǒng)治型、管理型相對的一種行政模式；2002年，劉熙瑞教授認為服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，以為公民服務(wù)為宗旨并承擔這服務(wù)責任的政府。此后，關(guān)于服務(wù)型政府理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。近年來，學者對服務(wù)型政府建設(shè)的研究有了新的拓展和深化，比如對服務(wù)型政府的內(nèi)涵有了新的理解，對服務(wù)型政府建設(shè)的途徑有了新的探索，還比如對服務(wù)型政府的價值取向、服務(wù)型政府建設(shè)面臨的困境等方面都總結(jié)出不少成果。劉厚金認為服務(wù)型政府就是“在以人本理念為核心的科學發(fā)展觀的指導下，堅持經(jīng)濟社會全面發(fā)展，科學定位政府角色并切實轉(zhuǎn)變政府職能，以公共服務(wù)為主導，推動市場經(jīng)濟的完善，致力于提高公共服務(wù)績效的全新政府范型”。薄貴利在總結(jié)前人對服務(wù)型政府闡釋的基礎(chǔ)上，對服務(wù)型政府下的定義為：在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導下，將公共服務(wù)職能上升為政府的核心職能，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府機制、規(guī)范政府行為、提高政府效能，以不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的公共需求的政府。以上兩位學者對服務(wù)型政府的理解還是比較全面的，也體現(xiàn)了一定的創(chuàng)新性。

“服務(wù)型政府”的理念發(fā)展了馬克思主義的行政學說，代表了當前黨和國家對于中國特色社會主義行政體制認識的新境界，它不同于西方的以“社會契約論”和“新公共服務(wù)理論”為指導的公共服務(wù)型政府。我國要建立的服務(wù)型政府是歷史發(fā)展的必然。新中國成立以來，黨和國家領(lǐng)導人都在不同層面對政府的定位進行了論述，毛澤東同志強調(diào)，要“全心全意為人民服務(wù)”；鄧小平同志強調(diào)，“領(lǐng)導就是服務(wù)”；江澤民同志提出了“三個代表”重要思想；胡錦濤同志強調(diào)，要“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這些論述為服務(wù)型政府建設(shè)目標的提出做了充分的理論準備。

服務(wù)型政府是全面回應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展需求的一種全新的政府管理模式，與以往的政府管理模式存在著本質(zhì)的區(qū)別，它以追求公眾利益最大化、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目標，以法治為手段，全面接受社會公眾監(jiān)督，是這樣一種政府形態(tài)或政府模式。因此，從理論上科學把握服務(wù)型政府的內(nèi)涵是開展服務(wù)型政府建設(shè)實踐的前提和基礎(chǔ)。

二、準確定位服務(wù)型政府建設(shè)的價值取向

服務(wù)型政府建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，涉及政府管理體制改革的方方面面， 建設(shè)服務(wù)型政府需要在行政管理體制的各個層面進行創(chuàng)新。在內(nèi)容廣泛的服務(wù)型政府建設(shè)中，有一個核心需要牢牢把握，那就是服務(wù)型政府建設(shè)的價值取向，即以人為本。具體體現(xiàn)在如下四方面：

（一）服務(wù)型政府提倡公民本位、社會本位、權(quán)利本位，反對官員本位、政府本位、權(quán)力本位

“統(tǒng)治型政府”強調(diào)的是以“政府統(tǒng)御”為中心，以高度整合的主流意識形態(tài)和整齊劃一的核心文化觀念來處理政府與民眾之間的關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府以及統(tǒng)治者始終處于核心地位，民眾則是強權(quán)的受體和被統(tǒng)治的對象。“管理型政府”強調(diào)的是以“政府效率”為中心，以理性的精神和科學的態(tài)度來管理政府與社會的關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府及其管理者一直處于中心地位，政府往往會通過制度化了的剛性權(quán)力實施管理。盡管出于提高效率的原因，“管理型政府”在處理與社會的關(guān)系時，表現(xiàn)出意識形態(tài)的適度松動和權(quán)力形態(tài)的有限彈性，但“以政府為本”卻是上述兩種政府模式所共有的領(lǐng)導理念。“服務(wù)型政府”強調(diào)的則是以“公共服務(wù)”為中心，在承認社會價值多元化和差異性的前提下，關(guān)注民主和公民權(quán)，主張參與式的公民價值的實現(xiàn)，倡導積極的公民治理，通過確立“以人為本”的理念為全社會服務(wù)、為最廣大人民謀利益，以社會公眾的需求為工作的出發(fā)點和落腳點，以社會公眾的滿意為工作好壞的衡量標準。因此，這就要求各級政府及其組成人員徹底破除傳統(tǒng)社會官尊民卑、官民對立的謬見；徹底破除“社會管理就是管理社會”的謬見。

（二）服務(wù)型政府高度重視民意調(diào)查與公民的有序參與

黨的十八大報告指出，應(yīng)當“保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與”。提供公共服務(wù)雖是政府主要職能，但提供何種服務(wù)，怎樣提供服務(wù)，卻不完全取決于政府意志，而是取決于公民的意愿和要求，政府必須對其做出前瞻性的回應(yīng)。否則，政府提供什么服務(wù)、公民就得享受什么服務(wù)的強制式服務(wù)供給方式（“被服務(wù)”）是違背服務(wù)型政府本質(zhì)要求的。政府通過各種手段把自己認定的社會服務(wù)塞給公民，而公民卻有可能并不需要，這種“恩賜”的服務(wù)就會變成強加的痛苦。2012年7月頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確指出：“享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責?！币虼?，必須克服“恩賜”心理，健全參與機制，暢通參與渠道，讓公民表達和選擇真實需要、切實可行的公共服務(wù)。

（三）服務(wù)型政府強調(diào)“不越位”、“不錯位”，但當前還應(yīng)格外強調(diào)“不缺位”，強化責任追究制度

《全面推進依法行政實施綱要》指出：“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關(guān)不要通過行政管理去解決?！钡?，因重視政府的服務(wù)角色，引入諸多市場化運作手段而忽視公平正義，則是矯枉過正、十分有害的。有的地方政府在對基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、公共交通等實行市場化改革后，放任不管，出現(xiàn)亂收費、服務(wù)質(zhì)量難以保證等現(xiàn)象，損害了人民利益。在這種情況下，政策引導、信息服務(wù)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督、跟蹤評價等都是必要的政府服務(wù)，決不能放任自流。

（四）服務(wù)型政府建設(shè)以行政權(quán)力績效評估制度的建立為基石

服務(wù)型政府建設(shè)的服務(wù)性主要體現(xiàn)在為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)，一個重要標準就是看公共服務(wù)職能在政府職能體系中是否居于中心位置，進而要看政府資源配置（尤其是公共財政支出結(jié)構(gòu)）是否把大部分社會資源用于公共服務(wù)事務(wù)。要提供這些公共服務(wù)，沒有行政權(quán)力的積極作為是辦不到的。保證行政權(quán)力積極作為的最有效辦法是建立行政權(quán)力績效評估制度，績效評估制度可以在一個公正的平臺上評價行政權(quán)力的行使效果，鼓勵先進，鞭策后進。建立行政權(quán)力績效評估制度，關(guān)鍵是要引入第三方評估。一方面，立足績效評估的專業(yè)性，發(fā)揮社會中介組織的積極作用；另一方面，尊重廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，拓寬人民群眾參與行政權(quán)力績效評估的渠道。

三、建設(shè)服務(wù)型政府的路徑選擇

（一）服務(wù)型政府的建設(shè)以民生為出發(fā)點

建設(shè)以“執(zhí)政為民”為價值導向的服務(wù)型政府，應(yīng)堅持權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀的價值理念。近年來，政府逐漸重視民生問題。以民生為出發(fā)點，要求政府擺正自己的位置，徹底擺脫官僚化政府的觀念，樹立公仆意識、責任意識，切實轉(zhuǎn)變“門難進、人難找、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚衙門作風。不僅在意識上，還要從制度上保障人們的意見有正當暢通的反映渠道，建立以人民為導向的政府回應(yīng)機制。如聽證制度、信訪制度、信息查詢制度、崗位責任制、首長問責制、督查督辦制、過錯追究制、獎勵約束制等制度。黨在十六大中就提出改革和完善決策機制，要求建立“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力”的決策機制。因此，政府服務(wù)必須以人民訴求為導向，實現(xiàn)人民意愿與政府行政的一種良性互動，建立暢達的民情通道，通過與民眾的對話與溝通，了解人民需求，從而使決策能夠代表人民的意志，更好地為人民群眾服務(wù)。

中央新疆工作會議提出，到2015年新疆人均基本公共服務(wù)能力達到西部地區(qū)平均水平。張春賢書記在自治區(qū)八次黨代會報告中指出：“要切實把保障和改善民生作為經(jīng)濟社會發(fā)展首要目標，逐步建立符合區(qū)情、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展的社會公共服務(wù)體系，讓人民群眾在改革發(fā)展中得到實惠，走向共同富裕、走向現(xiàn)代文明?！蓖瑫r，實踐中直接涉及群眾利益的行為，大多由基層政府提供，基層政府能否開展好服務(wù)型政府建設(shè)工作，決定著政府公共服務(wù)的整體水平。為此，自治區(qū)黨委指出，應(yīng)當“按照推進基本公共服務(wù)均等化的要求，加大對農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)的投入，提高農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)水平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距。”“按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)的財力保障?！弊灾螀^(qū)始終堅持“民生優(yōu)先，群眾第一，基層重要”，切實改善民生。2011年全疆用于民生的財政支出1670.5億元，占地方財政一般預(yù)算支出的73.2%。2012年，自治區(qū)財政用于民生的支出占公共財政支出的73%以上，各項民生工程按計劃順利推進。

（二）服務(wù)型政府的建設(shè)以行政服務(wù)中心為載體

行政服務(wù)中心是政府部門面向社會公眾，進行公開、集中、聯(lián)合辦理行政審批、行政許可和行政服務(wù)的場所。它的建立把部門審批項目和服務(wù)項目集中起來，實行“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務(wù)”辦公，使辦事手續(xù)由繁變簡，辦事形式由暗變明，辦事速度由慢變快，從而完善了政府的社會管理和服務(wù)職能，提高了公共服務(wù)質(zhì)量，切實克服了行政機關(guān)一定程度上存在的“門難進、事難辦、臉難看、話難聽”的現(xiàn)象，為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)，這是對原有體制和原有管理方式的改革與創(chuàng)新。從2011年年初以來，自治區(qū)各地州、縣市行政審批制度改革開始啟動，“一站式”、“并聯(lián)式”行政服務(wù)中心陸續(xù)建立，自治區(qū)綜合行政服務(wù)中心亦已基本完成論證過程，目前正處于緊張籌建過程之中。

（三）服務(wù)型政府的建設(shè)以政府績效評估制度研究為著力點

健全績效評估制度，是提高政府行政績效、推進服務(wù)型政府建設(shè)的有效途徑和重要措施。建立科學的績效評估制度，有利于促進確立人民至上的行政理念，形成以服務(wù)為核心的政府行為導向；有利于推進政府體制創(chuàng)新，建立有效運作的行政機制，提高政府服務(wù)管理水平；有利于促使政府全面履行職能，更好滿足公眾和社會的服務(wù)需求；有利于明確行政責任，提高行政效能，增強政府的公信力和執(zhí)行力；有利于增強公務(wù)員的法治意識和責任意識，提升公務(wù)員素質(zhì)和能力。2013 年政府工作報告提出了“探索建立政府績效管理制度”的明確要求。因此，當前研究政府績效評估制度問題對于推動服務(wù)型政府建設(shè)至關(guān)重要。

同時，現(xiàn)階段我國政府績效評估制度建設(shè)仍處于探索階段，還存在一些不足。因此，我們需要全面、系統(tǒng)地研究政府績效評估制度，特別要深入研究“為什么評估、評估什么、誰來評估、如何評估和怎樣運用評估結(jié)果”等問題，以此來加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

目前，新疆在基本公共服務(wù)供給能力、均等化水平及人民群眾滿意度方面與國內(nèi)發(fā)達城市、西部一些地區(qū)相比仍然存在一定的差距。因此，我們需要腳踏實地，貫徹《國家公共基本服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，結(jié)合本地實際，編制實施自治區(qū)基本公共服務(wù)專項規(guī)劃或行動計劃，以國家基本標準為依據(jù)制定本地基本公共服務(wù)標準體系，并加強對市縣級政府的績效評價和監(jiān)督問責；抓住新疆優(yōu)先發(fā)展民生的機遇期，提升基本公共服務(wù)能力和水平；借助中央和對口省市新一輪援疆工作契機，繼續(xù)加大基本公共服務(wù)供給的投入力度；著力提高基本公共服務(wù)軟實力，有效提升基本公共服務(wù)水平；創(chuàng)新公共服務(wù)提供機制，構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給機制；將基本公共服務(wù)能力和水平納入各地績效考核機制中，進一步強化服務(wù)型政府職能。

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