石艷文

摘 要：新型城鎮(zhèn)化該走一條什么樣的道路，學(xué)者們從不同的角度給予闡釋。認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該走一條城鄉(xiāng)一體、逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的道路，并具體從改革制度障礙、促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和加強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民的歸屬感方面加以論述。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；道路；思考

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0110-02

新型城鎮(zhèn)化已成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的巨大動力，十八大報(bào)告和2012年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議都對新型城鎮(zhèn)化有明確的表述，那么新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是什么樣的城鎮(zhèn)化，該走一條什么樣的道路呢？

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化是指隨著工業(yè)化發(fā)展，分散聚居的農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由此帶動傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)化的歷史過程，是現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了很大的成就，城市和農(nóng)村面貌都發(fā)生了很大變化，工業(yè)化快速發(fā)展、農(nóng)民增收渠道越拉越寬，越來越多的中國人擺脫了貧困。然而伴隨著城市人口數(shù)量的增加，出現(xiàn)了許多問題，如：“城市病”、農(nóng)民工的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象等問題，為了更好地確保我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量，需要對城鎮(zhèn)化中暴露出來的問題，深入研究，大膽實(shí)踐，不斷總結(jié)，及時糾偏，走一條更符合全國人民期待的新型城鎮(zhèn)化道路。

新型城鎮(zhèn)化是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路子。

二、新型城鎮(zhèn)化的道路選擇

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的有序轉(zhuǎn)移是一個復(fù)雜漸進(jìn)的過程。農(nóng)村人口大體有兩種，有勞動能力和無勞動能力的人，無勞動能力的人包括小孩和老人。對于小孩，可以通過教育使其在未來進(jìn)入城市生活定居；對于老人只能通過養(yǎng)老等社會保障政策來促使其城鎮(zhèn)化；相對于無勞動能力的人而言，有勞動能力的人的城鎮(zhèn)化更復(fù)雜些。目前，已經(jīng)有一大批農(nóng)民工進(jìn)入城市打工、生活，然而他們的身份問題以及與此相關(guān)的社會保障、社會權(quán)利等有利于他們“留下來”的問題需要通過政策去解決；對于那些有勞動能力暫時沒進(jìn)入城鎮(zhèn)的人員可以根據(jù)他們個人的意愿分批有序進(jìn)入城鎮(zhèn)或留在農(nóng)村做職業(yè)農(nóng)民，即有知識、有技術(shù)、懂得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民。

城鎮(zhèn)化過程中有勞動能力的農(nóng)村人口要有序地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而過高的準(zhǔn)入門檻和生活成本是他們進(jìn)城的最大障礙，為了能讓這些農(nóng)民“進(jìn)得去并且留得住”，需要增強(qiáng)城鎮(zhèn)的吸引力，解決他們進(jìn)城的生產(chǎn)生活問題。這必然要求改革阻礙農(nóng)民合理流動的制度障礙，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的城市群，完善城鎮(zhèn)功能，最重要的是建立城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐，即“十二五”規(guī)劃中提出的以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市的壓力，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能，推進(jìn)大中小城市一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

城鎮(zhèn)化過程要解放更多束縛在土地上的農(nóng)民促使其城鎮(zhèn)化，也不能忽視農(nóng)業(yè)是國家生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，確保糧食安全，就如李克強(qiáng)總理曾說過的“手中有糧，心中才能不慌”。解決這一矛盾，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；潜厝悔厔?。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要一批職業(yè)農(nóng)民，為了更好地增強(qiáng)農(nóng)村對技術(shù)人才和投資人的吸引力，必須建設(shè)新農(nóng)村，加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，改善農(nóng)村生活條件。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該走一條城鄉(xiāng)一體、逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的道路。

三、新型城鎮(zhèn)化的具體路徑

（一）推動制度改革，解決農(nóng)民進(jìn)城障礙

1.改革戶籍制度。戶籍制度是農(nóng)民進(jìn)城和進(jìn)城農(nóng)民市民化的最大障礙之一，目前，我國的戶籍制度還存在著二元分割的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口在土地享有及社會福利方面存在巨大差異，因此改革戶籍制度就是要逐步淡化農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的差別，取消依附在戶籍制度上的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等各種社會福利制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化；逐步實(shí)行按家庭常住地進(jìn)行戶口登記、享有社會福利，以保障農(nóng)民的自由遷徙。

2.改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在農(nóng)村，土地是農(nóng)民賴以生存的保障，是他們最基本的生產(chǎn)和生活資料，土地權(quán)利是農(nóng)民最基本的權(quán)利，為從根本上推動“人口城鎮(zhèn)化”，必須實(shí)現(xiàn)“土地確權(quán)”和“土地流轉(zhuǎn)”?！巴恋卮_權(quán)”就是清晰界定農(nóng)民對土地的權(quán)利，對農(nóng)民享有的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)給予明確規(guī)定?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)”主要是在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，通過土地的合理轉(zhuǎn)讓，為實(shí)現(xiàn)耕地規(guī)?；?jīng)營、保障農(nóng)村集體建設(shè)用地提供條件。

3.改革農(nóng)村土地管理制度。改革土地制度還必須改革土地管理制度，科學(xué)合理利用土地，多渠道滿足農(nóng)村集體建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求。改革土地管理制度要特別注重征地制度改革，在保護(hù)農(nóng)民進(jìn)城后的土地權(quán)益前提下，探索合理的市場化土地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，增加農(nóng)民進(jìn)城資本的同時保證農(nóng)民的后續(xù)養(yǎng)老權(quán)益；其次要解決好拆遷補(bǔ)償問題，拆遷以及補(bǔ)償都要以人為本、公平、合法、合理，補(bǔ)償形式可以多樣化，可以以房換房，也可以補(bǔ)償資金、股金等。

4.改革農(nóng)村教育制度。農(nóng)村教育資源的貧乏使農(nóng)村孩子輸在了起跑線上，對于未來進(jìn)城上學(xué)改變命運(yùn)、落戶城鎮(zhèn)產(chǎn)生了不利影響，因此要加大對農(nóng)村教育的傾斜力度，切實(shí)落實(shí)九年義務(wù)教育，逐步通過免費(fèi)師范生將優(yōu)秀的師資力量流向農(nóng)村，給農(nóng)村教育帶來先進(jìn)的理念。加大對農(nóng)村教育的投資力度，購入先進(jìn)的教學(xué)實(shí)施，擴(kuò)大農(nóng)村孩子的知識面。另外，大部分農(nóng)民的受教育程度和專業(yè)技能都比較低，無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)企業(yè)的要求，對農(nóng)民的培訓(xùn)也應(yīng)當(dāng)成為改革教育制度的重要環(huán)節(jié)。要逐步建立農(nóng)民培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)體系，培養(yǎng)一批有知識、有技術(shù)、懂得現(xiàn)代經(jīng)營的農(nóng)民，通過與城鎮(zhèn)企業(yè)信息平臺的構(gòu)建，為農(nóng)民進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)奠定基礎(chǔ)。

（二）完善大城市功能

在我國，大城市功能相對完善，人口相對集中，已面臨日益嚴(yán)重的“城市病”，如環(huán)境問題、交通問題、治安問題等，為了體現(xiàn)大城市的依托作用，實(shí)現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，大城市應(yīng)該在解決自身“城市病”問題的同時，轉(zhuǎn)變自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將第二產(chǎn)業(yè)逐步向郊區(qū)或中小城市轉(zhuǎn)移，著力發(fā)展科技含量高的新興產(chǎn)業(yè)以及服務(wù)業(yè)。

1.加快住房改造和保障房建設(shè)。大城市中已有許多長期生活工作的農(nóng)民工，解決他們基本生存所必需的住房問題是使他們“留得住”的重要舉措，因此要加快形成以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。與此同時，要加強(qiáng)對城中村、棚戶區(qū)的改造。城中村、棚戶區(qū)是城市不斷擴(kuò)容的必然產(chǎn)物，其房屋分布不集中、質(zhì)量差，居民生活質(zhì)量差，為了更好地實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，可以在有產(chǎn)業(yè)支撐的地區(qū)蓋一批標(biāo)準(zhǔn)的、建筑質(zhì)量合格的居民樓，讓住戶遷過去。

2.關(guān)注農(nóng)民工的家庭完整問題。當(dāng)前，很多農(nóng)民工都是一個人出來打工，或者兩口子出來打工，在農(nóng)村家里有“留守兒童和留守老人”，解決農(nóng)民工家庭完整是一個亟待解決的問題。這不僅僅要靠改革戶籍和社會福利制度，畢竟制度改革是一個漸進(jìn)的過程，在此期間，需要特別關(guān)注農(nóng)民工，解決農(nóng)民工夫婦穩(wěn)定工作問題、孩子上學(xué)問題以及老人養(yǎng)老問題，逐步建立農(nóng)民工權(quán)益保障體系。

（三）強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能

強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐才能提升轉(zhuǎn)化農(nóng)民、吸納就業(yè)的能力，夯實(shí)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，城鎮(zhèn)化就成了無源之水、無本之木。在我國，中小城市比較適合發(fā)展工業(yè)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐。

培育和發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)工業(yè)園區(qū)。首先要依據(jù)自身優(yōu)勢確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展的同時做大做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。對于區(qū)位、資源符合大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)，也可以通過與發(fā)達(dá)地區(qū)對接發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)，但應(yīng)當(dāng)注意避免以犧牲環(huán)保、資源枯竭、農(nóng)民土地利益損失為代價的承接。與此同時，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式和調(diào)整工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)作為重點(diǎn)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)，整合資源建設(shè)工業(yè)園區(qū)，讓工業(yè)企業(yè)進(jìn)園區(qū)，走產(chǎn)業(yè)集群化道路，這有利于集中污染、便于監(jiān)管和治理。

（四）加強(qiáng)小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村共同建設(shè)

小城鎮(zhèn)處于城市和農(nóng)村相融合的中間地帶，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)其公共服務(wù)和居住功能，帶動新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和農(nóng)民生活的現(xiàn)代化和社會化，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

1.逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在確保糧食安全的前提下，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因地制宜鼓勵規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，逐步以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場為依托，完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，建立標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、技術(shù)服務(wù)、質(zhì)量安全、市場營銷等體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

2.探索“產(chǎn)城聯(lián)動”。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，在農(nóng)民自愿原則的基礎(chǔ)上，土地通過流轉(zhuǎn)逐漸向農(nóng)業(yè)企業(yè)家、農(nóng)民專業(yè)合作社等大戶集中，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的同時又能反過來促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)社區(qū)集中。而城鎮(zhèn)需要發(fā)揮其離農(nóng)村近的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，為這些人口提供就業(yè)機(jī)會，與此同時，需要在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)區(qū)附近建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、適宜人居的生活社區(qū)，解決進(jìn)城人口的生活問題，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城聯(lián)動”。這樣，農(nóng)民既沒有遠(yuǎn)離土地，而且能過上和城里人一樣的生活，逐步實(shí)現(xiàn)其市民化。

3.注重小城鎮(zhèn)新社區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。十八大報(bào)告指出，完善的基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村內(nèi)在質(zhì)量的集中體現(xiàn)，加強(qiáng)與居民生產(chǎn)和生活條件有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于提高居民生產(chǎn)生活質(zhì)量，增強(qiáng)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村運(yùn)行綜合功能。首先，加快構(gòu)建安全高效的交通系統(tǒng)。加強(qiáng)城鎮(zhèn)道路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高通行能力和通行速度。另外，改善農(nóng)村公路的狀況，加大對鄉(xiāng)村公路的投資建設(shè)力度，努力實(shí)現(xiàn)道路村村通，加速城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的資源要素流動速度。其次，加快供水、供電、供氣、供暖網(wǎng)建設(shè)。加強(qiáng)水、電、氣、暖的管網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大覆蓋面，同時，加強(qiáng)對設(shè)備的維護(hù)和管理，搞好監(jiān)管、調(diào)度和協(xié)調(diào)，解決好供水、電、氣、暖過程中出現(xiàn)的各種問題。最后，加快生態(tài)網(wǎng)建設(shè)。要抓好綠化、垃圾填埋廠垃圾無害化處理工程、城鎮(zhèn)排水工程和污水處理廠工程建設(shè)。

（五）加強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民對城鎮(zhèn)的歸屬感和認(rèn)同感

人口的城鎮(zhèn)化不僅意味著身份的一致性，還要使進(jìn)城農(nóng)民在心理上建立起對城鎮(zhèn)的認(rèn)同感和歸屬感。一方面，進(jìn)入城鎮(zhèn)之后，生活環(huán)境與原來的鄉(xiāng)村熟人生活迥然不同，陌生的生活環(huán)境讓農(nóng)民無所適從，因此要加強(qiáng)新型社區(qū)的管理，增強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)的整合功能，建立新型城鎮(zhèn)居民的社區(qū)文化，幫助他們盡快建立“熟人圈”。另一方面，城市社區(qū)居民要積極發(fā)展現(xiàn)代城市文明，培育開放包容的心態(tài)，時時處處傳遞平等、關(guān)愛和尊重的理念，增加進(jìn)城農(nóng)民對城鎮(zhèn)的認(rèn)同感和歸屬感，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化。

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