黃靜　賀林波

摘 要：財政轉(zhuǎn)移支付是一種特殊的資金流轉(zhuǎn)制度，通過財政性轉(zhuǎn)移支付將較為富裕地區(qū)的部分財政收入發(fā)生轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)入相對貧困地區(qū)，以平衡各級政府之間的財政水平，平衡區(qū)域間發(fā)展。近年來我國財政轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化等系列問題上發(fā)揮了積極作用，整個轉(zhuǎn)移支付體系日益完善，但問題頻出。在借鑒前人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)措施。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；公共服務(wù)均等化；區(qū)域發(fā)展

中圖分類號：F8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0114-02

一、國內(nèi)外研究動態(tài)

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對財政轉(zhuǎn)移支付的研究由來已久，近年來越來越多的學(xué)者在圍繞財政轉(zhuǎn)移支付問題方面展開研究。（如財政關(guān)系、公共產(chǎn)品）等財政理論，尤其在凱恩斯主義后，國家干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)影響力越來越強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付在國家各級財政支出中所占的比例猛增，其理論研究也越來越豐富。

（一）財政轉(zhuǎn)移支付制度

1928年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《財政學(xué)研究》中首次使用了“財政轉(zhuǎn)移支付”一詞，這是財政轉(zhuǎn)移支付理論的先驅(qū)基礎(chǔ)；薩謬爾森接著分析了公共產(chǎn)品在消費(fèi)上的特性：即非競爭性和非排他性；由此認(rèn)為政府的資源配置職能在市場經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位。1972年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧茨又指出：資源有效配置是聯(lián)邦政府財政設(shè)置的主要目標(biāo)之一[1]。1959年馬斯格雷夫[2]對政府財政職能進(jìn)行了界定。

（二）縱向轉(zhuǎn)移支付

國內(nèi)外許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和相關(guān)學(xué)者對財政性轉(zhuǎn)移支付在縮小各國地區(qū)發(fā)展差距中所起到的作用大小等問題上均做過較多的實(shí)證研究；Cashin和Sahay將財政轉(zhuǎn)移性支付當(dāng)作一種收入[3]，并得出了一個結(jié)論：就是貧困地區(qū)獲得的財政轉(zhuǎn)移性支付較多；換言之，財政轉(zhuǎn)移性支付不同程度地增加了受轉(zhuǎn)地區(qū)人們的收入。但Garcia-mila則提出了相對意見，他們認(rèn)為以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的撥款形式對刺激私人投資不一定很有效，特別是改善落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r其效果不明顯[4]。

（三）橫向轉(zhuǎn)移支付

橫向轉(zhuǎn)移支付的理論最早可追溯到布坎南的“財政政策應(yīng)使每個平等地位的人都得到平等的財政分配”[5]；布坎南主張人人平等，認(rèn)為“任何人均應(yīng)享受同等待遇”；聯(lián)邦政府在制定稅率時應(yīng)根據(jù)各地的地方特點(diǎn)，在征稅方面應(yīng)該有自己的特別之處，對個人征稅應(yīng)一視同仁，公平化，各地區(qū)補(bǔ)助必須均等。馬斯格雷夫?qū)⒋擞^點(diǎn)稱為“橫向平等”原則，該原則同時考慮到服務(wù)和征稅。Robin[6]認(rèn)為橫向轉(zhuǎn)移支付失衡主要是因?yàn)槎惢g存在明顯的差異性，對此提出解決失衡問題的方法：中央政府直接實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付。

二、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度問題

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度自1994年實(shí)行以來，盡管有較大的改觀，但是仍然還存在以下問題。

（一）事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付制度缺乏可靠性

楊陽等人認(rèn)為，各級政府之間的事權(quán)劃分普遍不明晰，存在模棱兩可，容易誤導(dǎo)人，已有的轉(zhuǎn)移支付制度核算依據(jù)缺乏可靠性[7]?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，目前各級政府之間“財權(quán)和事權(quán)”劃分明確是轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施可否的必然前提。目前我國的分稅制財政管理體制在劃分上仍然還是沿用傳統(tǒng)方式，這種傳統(tǒng)方法缺陷很多，要么界限不清，要么劃分過粗，或者交叉、重疊、模糊，各種弊端層出不窮，尤其是中央與地方在執(zhí)行項目的時候混淆不清，一些本來應(yīng)該由中央完成的項目，卻通常被地方政府給執(zhí)行了，而應(yīng)該由地方完成的項目又常讓中央代替了，這無疑制約了我國轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性。

（二）體制陳舊，不符合均等化公共服務(wù)

中央財政部財政科學(xué)研究所《政府間關(guān)系》課題組對財政轉(zhuǎn)移支付做了一系列研究，認(rèn)為現(xiàn)行分稅制仍保留了原包干體制的基本因素，對我國長期以來所形成的地區(qū)之間財政實(shí)力不均問題的影響力和改變不大。地方將資金上交中央后再由中央返還到地方，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，這種體制其實(shí)存在不合理性，不符合分稅制的起碼要求；資金劃撥數(shù)額也不具說服力，多數(shù)是通過討價還價的下策方式得來的，與轉(zhuǎn)移支付制度建立的最初目標(biāo)相背離。葛乃旭認(rèn)為，稅收返還與結(jié)算補(bǔ)助僅僅是為了減輕社會改革壓力，所起的作用并不明顯，也僅僅是維護(hù)既得利益，一步步拉大地區(qū)差距[8]。

（三）轉(zhuǎn)移支付資金缺乏規(guī)范科學(xué)性

李齊云認(rèn)為目前我國專項撥款范圍覆蓋了一切預(yù)算支出，補(bǔ)助對象越來越廣，不少專項資金分撥缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無法無規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項資金分配缺乏嚴(yán)格的制度約束，致使浪費(fèi)和低效率[9]。葛乃旭認(rèn)為專項撥款是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額。可見，我國專項撥款的適用和發(fā)放至今依舊沒有統(tǒng)一規(guī)范。楊聰杰認(rèn)為，一方面專項撥款和結(jié)算補(bǔ)助的分配缺乏規(guī)范科學(xué)的法規(guī)依據(jù)，更缺乏合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中人為可操控因素的影響很大。另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了地方政府手中，其分配和使用這項資金就成了一個比較復(fù)雜的問題。

（四）缺乏相應(yīng)法律支撐

張憲法認(rèn)為，我國轉(zhuǎn)移支付制度缺乏規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)[10]。熊鴻儒指出要改革好轉(zhuǎn)移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撐和制度保障[11]?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》對中央和地方收入體制和范圍劃分做了較為明確的規(guī)定，且強(qiáng)調(diào)其原則性，但是這種體制的設(shè)定沒有任何執(zhí)行力度，其權(quán)力被國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)所掌控，這樣一來其法律保護(hù)效果就無法明朗化。而對于國家財政支出的體制、支出范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度目前又尚無明確的法律規(guī)定，致使改革缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。

三、財政轉(zhuǎn)移支付制度改革建議

（一）重新確定轉(zhuǎn)移支付范圍和基礎(chǔ)

我國財政轉(zhuǎn)移支付制度改革具有較長時期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其基本原則表明：綜合考慮各級地方財力的特點(diǎn)，認(rèn)真分析現(xiàn)實(shí)狀況，并合理界定各級政府之間的事權(quán)范圍是實(shí)現(xiàn)財政和諧的必經(jīng)之路。重點(diǎn)把握三個主要點(diǎn)：一是著力注意那些關(guān)系到國家安全、外交、民生和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要事項，這些事項的事權(quán)統(tǒng)歸中央事權(quán)；二是注重結(jié)合地方財政實(shí)力，以調(diào)動地方政府的財政工作積極性；三是使各級政府之間的事權(quán)職能和范圍具體化和細(xì)化，以保證各級政府職責(zé)執(zhí)行力度，避免缺位、越位。

（二）增加資金規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)

由于目前我國中央財政轉(zhuǎn)移支付不足以滿足地方事權(quán)支出需要，而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化又迫在眉睫，中央財政必須繼續(xù)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；對地方財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模重新確定，以保障地方政府之間的財政實(shí)力的平穩(wěn)度，達(dá)到基本公共服務(wù)均等化水平。首先要逐步取消稅收返還和原體制補(bǔ)助，確保地區(qū)財政能力均衡；其次，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府的可支配財政實(shí)力。一般性轉(zhuǎn)移支付是該制度規(guī)范化的代表類型，一般性轉(zhuǎn)移支付直接增加地方的可支配財力。最后要減少專項轉(zhuǎn)移支付，歸并整合專項轉(zhuǎn)移支付項目。

（三）規(guī)范財政制度，奠定轉(zhuǎn)移支付資金基礎(chǔ)

首先，改進(jìn)計算方法，如何確定各種因素在影響財政收入能力和財政支出需求過程中所占據(jù)的權(quán)數(shù)是新的計算方法必須具有的核心；其次，下放專項轉(zhuǎn)移支付資金審批的特殊權(quán)限，著力簡化審批的程序，少走流程。第三，提高財政轉(zhuǎn)移支付的透明度和公開化；最后，要按預(yù)先設(shè)計的進(jìn)度撥付資金，確保資金及時到位。

（四）加強(qiáng)法制建設(shè)，為轉(zhuǎn)移支付制度提供法律保障

法律是一種利益保障手段，也是一種執(zhí)行規(guī)范，是從根本上理順政府之間轉(zhuǎn)移支付的一種實(shí)施行為。我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度如若正式立法，則必須結(jié)合我國的基本國情，兼顧現(xiàn)行立法的可行性與必然超前性。由全國人大為首組織，以各級政府支持為前提，將轉(zhuǎn)移支付寫入《預(yù)算法》，再制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》。在立法內(nèi)容上，明確目標(biāo)、原則，明確資金來源、形式分類、支付主體的權(quán)利和義務(wù)、計算標(biāo)準(zhǔn)、分配方法、監(jiān)督檢查辦法及法律責(zé)任等；同時規(guī)定轉(zhuǎn)移支付制度的配套改革措施和法律。

四、結(jié)論

通過對財政轉(zhuǎn)移支付研究文獻(xiàn)的研究可以看出：其方法豐富，研究問題清晰，研究內(nèi)容充實(shí)。這對于不斷規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付制度起到了積極的促進(jìn)作用，且有些研究已被運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)實(shí)意義強(qiáng)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的以縱向轉(zhuǎn)移支付制度為主的支付制度在財力均等化方面效果一般。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域均衡效應(yīng)必須進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革和創(chuàng)新。

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