褚福靈

(中央財經(jīng)大學(xué)社會保障研究中心，北京，100081)

2009年12月28日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》(國辦發(fā)〔2009〕66號)發(fā)布，2010年1月1日施行。根據(jù)該通知精神，國家和地方人力資源和社會保障主管部門及時出臺了相應(yīng)的實施意見與業(yè)務(wù)操作規(guī)程，該項工作的進展基本順利。該辦法實施迄今，已經(jīng)有兩年多的時間?？傮w認為，施行基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的做法是正確的，成效是比較明顯的，但也存在轉(zhuǎn)移人數(shù)偏少、開具繳費憑證人數(shù)與實際轉(zhuǎn)移人數(shù)差距過大等突出問題，彰顯出該制度及其操作辦法需要進一步完善。

一、養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)現(xiàn)狀不容樂觀

1.轉(zhuǎn)移人數(shù)明顯低于預(yù)期

根據(jù)人力資源和社會保障部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、《2010年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、《2010年全國社會保險情況》和《2011年全國社會保險情況》:“截至2010年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的職工人數(shù)為19402萬人，其中農(nóng)民工參保人數(shù)為3284萬人，全國跨省轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系29萬人次，轉(zhuǎn)移基金33億元。”。“截至2011年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的職工人數(shù)為21565萬人，其中農(nóng)民工參保人數(shù)為4140萬人，全國跨省轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系79萬人次，轉(zhuǎn)移基金105億元?！庇嘘P(guān)數(shù)據(jù)如表1所示:

表1 全國基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移人次比重表

根據(jù)2011年4月28日國家統(tǒng)計局公布的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，2011年全國流動人口為2.3億人。根據(jù)2007年統(tǒng)計局發(fā)布的1%人口抽樣數(shù)據(jù)，全國流動人口中大約1/3為跨省流動人口，而跨省流動人口中的91.2%為勞動力人口。照此推算，2011年我國跨省流動的勞動力人口為6992萬人，2011年跨省轉(zhuǎn)移人次的比重為1.13%。分析認為，在如此龐大的人群中，在勞動力流動規(guī)模化的大背景下，在2011年度僅僅跨省轉(zhuǎn)移79萬人次，轉(zhuǎn)移的人數(shù)明顯偏少。

2.實際轉(zhuǎn)出人數(shù)大大低于應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)出人數(shù)

根據(jù)現(xiàn)行基本保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，對于跨省或者跨統(tǒng)籌地區(qū)的勞動者需要轉(zhuǎn)出基本養(yǎng)老保險關(guān)系時，首先是“轉(zhuǎn)出地”社會保險經(jīng)辦機構(gòu)向轉(zhuǎn)移的勞動者開具“養(yǎng)老保險繳費憑證”，勞動者憑此憑證到新的就業(yè)地即“轉(zhuǎn)入地”辦理基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。如果轉(zhuǎn)移手續(xù)得以順利進行，“轉(zhuǎn)出地”開出的“養(yǎng)老保險繳費憑證數(shù)”應(yīng)當(dāng)基本等于該地的“實際轉(zhuǎn)出人數(shù)”。如果開出的“養(yǎng)老保險繳費憑證數(shù)”明顯多于該地的“實際轉(zhuǎn)出人數(shù)”，說明轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)進展不夠順利，正如倉庫開出了“出貨單”但“貨物沒有實際發(fā)出”一樣而出現(xiàn)“壓庫”現(xiàn)象。

根據(jù)2010年第四季度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國開具養(yǎng)老保險繳費憑證數(shù)為1139065張，但實際轉(zhuǎn)出的人數(shù)為178999人，實際轉(zhuǎn)出率=實際轉(zhuǎn)出人數(shù)/開具養(yǎng)老保險繳費憑證數(shù)=178999/1139065=15.71%。數(shù)據(jù)表明，大概有85%的人正在等待轉(zhuǎn)移，顯然存在轉(zhuǎn)移不暢的突出問題。

由于轉(zhuǎn)出地養(yǎng)老保險繳費憑證已經(jīng)開出，但養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移手續(xù)并沒有辦理完結(jié)，有關(guān)資金并沒有實際轉(zhuǎn)出，沒有真正做到錢隨人走，沒有實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系的真正轉(zhuǎn)移。如果這樣的現(xiàn)象持續(xù)下去，參保人持有的養(yǎng)老保險繳費憑證有可能受損或者丟失，勞動者的權(quán)益難以真正保護，需要采取措施加以應(yīng)對。

二、對現(xiàn)行養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的反思

1.轉(zhuǎn)移不暢問題比較突出

職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法實施兩年多來，盡管取得一定成效，但轉(zhuǎn)移不暢問題仍然比較突出。基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢的原因來自多方面，主要原因應(yīng)當(dāng)是認識問題。認識問題表現(xiàn)到兩個方面:一是轉(zhuǎn)出地區(qū)的認識問題，二是轉(zhuǎn)移職工的認識問題。一些轉(zhuǎn)出地區(qū)對轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系的必要性認識不夠，認為轉(zhuǎn)出基金會損害本地區(qū)的利益，于是設(shè)置諸如先有接受單位后轉(zhuǎn)移等一些附加條件，導(dǎo)致養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢。一些職工對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的重要性認識不夠，開具轉(zhuǎn)移憑證后并沒有及時辦理轉(zhuǎn)接手續(xù)，甚至出現(xiàn)憑證遺失、損毀等情形，出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)移多接續(xù)少”的現(xiàn)象。

2.應(yīng)由申請轉(zhuǎn)移到自動轉(zhuǎn)移

以“本地參保離職人數(shù)、領(lǐng)取養(yǎng)老保險繳費憑證人數(shù)、實際轉(zhuǎn)出人數(shù)”的基本吻合為要求，由申請轉(zhuǎn)接到主動轉(zhuǎn)接，逐步形成基于“一卡通”的常態(tài)化、自動化的轉(zhuǎn)接機制。之所以出現(xiàn)工作轉(zhuǎn)移但養(yǎng)老保險關(guān)系沒有及時轉(zhuǎn)移，以及養(yǎng)老保險關(guān)系雖然轉(zhuǎn)移但沒有及時接續(xù)等現(xiàn)象，主要原因同基于以就業(yè)為條件的申請轉(zhuǎn)接有關(guān)。也就是說，只有申請才能進行轉(zhuǎn)移，只有再次申請才能進行接續(xù)。由于一些用人單位或者職工沒有申請，或者沒有及時申請，進而導(dǎo)致轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變這種轉(zhuǎn)移接續(xù)思路，由因就業(yè)而申請轉(zhuǎn)接，到因權(quán)益而自動轉(zhuǎn)接。

未來的改革目標(biāo)是，由因就業(yè)而轉(zhuǎn)移到因權(quán)益而轉(zhuǎn)移，由申請轉(zhuǎn)移到“自動轉(zhuǎn)移”，由“憑證轉(zhuǎn)移”到“一卡通”轉(zhuǎn)移。勞動者因參保繳費而累計基本養(yǎng)老保險權(quán)益，通過參保繳費自動將這種權(quán)益累計到可以通存通兌的權(quán)益憑證上和社會保障卡上，勞動者持有社會保障卡，卡隨人走，錢隨卡行。勞動者再次就業(yè)時通過刷卡注冊自動接續(xù)基本養(yǎng)老保險關(guān)系，在任何社會保險網(wǎng)點都可以轉(zhuǎn)接社會保險權(quán)益，由此實現(xiàn)“一卡通，保終生”。

3.搞好“三個一”工程

要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系自動化的轉(zhuǎn)移接續(xù)，應(yīng)當(dāng)搞好“三個一”工程:統(tǒng)一制度規(guī)程、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、統(tǒng)一組織管理。

要向銀行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，銀行各個系統(tǒng)都實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，并且通過銀聯(lián)還可以實現(xiàn)國際聯(lián)網(wǎng)?；攫B(yǎng)老保險關(guān)系要實現(xiàn)全國互聯(lián)互通，必須打破地方壁壘，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一制度規(guī)程、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、統(tǒng)一組織管理。所謂統(tǒng)一制度，就是按社會保險法要求，將各類職工(包括農(nóng)民工在內(nèi))都要納入基本養(yǎng)老保險制度內(nèi)，任何地區(qū)不得為農(nóng)民工單獨設(shè)立制度，并且將養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移與醫(yī)療保險、失業(yè)保險轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)。在統(tǒng)一制度的基礎(chǔ)上，建立全國兼容的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)放全國通用的社會保障卡，為權(quán)益累計提供技術(shù)支撐。要確保制度貫徹落實，確保網(wǎng)絡(luò)全國暢通，應(yīng)當(dāng)向銀行系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，至少在業(yè)務(wù)上實行垂直管理，為社會保障關(guān)系無縫轉(zhuǎn)接提供組織保證。

［1］《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7＆guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb840fce896＆og=8a81f0842d0d556d012d111392900038

［2］《2011年全國社會保險情況》，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7＆guid=bff2e7c4fe2540a396bcc6d5c9c76426＆og=8a81f0842d0d556d012d11d9b74c00ef

［3］《2010年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7＆guid=e60c0ef72ddd4e8eb968ac5f11900f59＆og=8a81f0842d0d556d012d111392900038

［4］《2010年全國社會保險情況》，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7＆guid=6ce6523c46f445e8a58eb22b9763fbdf＆og=8a81f0842d0d556d012d11d9b74c00ef

［5］《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2009－12/29/content_1499072.htm