黃瑞芹

(中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢，430074)

建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡稱新農(nóng)保)是完善我國社會保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是推動我國農(nóng)村養(yǎng)老模式由家庭承擔(dān)向家庭與社會共同承擔(dān)轉(zhuǎn)變的重大舉措。在新農(nóng)保保障范圍不斷擴(kuò)展的情況下，如何提高制度的可存續(xù)性和保障能力應(yīng)成為全國，尤其是貧困地區(qū)新農(nóng)保制度下一步管理的重點(diǎn)。依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，影響制度運(yùn)行的因素主要包括制度模式、財(cái)務(wù)機(jī)制和工作網(wǎng)絡(luò)等三大方面。三大因素共同決定了新農(nóng)保制度保障能力的高低與制度的最終走向。

課題組于2011年7月對湖南省兩個民族自治縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。湖南省A縣既是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣(簡稱國定貧困縣)，又是民族自治縣和革命老區(qū)縣，居住著侗、漢、苗、瑤等13個民族，少數(shù)民族占全縣總?cè)丝诘?7.3%。湖南省B縣既是湖南省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣(簡稱省定貧困縣)，又是民族自治縣和革命老區(qū)縣，居住著侗、漢、苗等15個民族，少數(shù)民族占全縣總?cè)丝诘?4%，侗族人口占總?cè)丝诘?8.9%。

本文依托對兩個民族貧困自治縣的調(diào)研，擬從制度模式、財(cái)務(wù)機(jī)制、服務(wù)體系建設(shè)三個方面探討我國貧困地區(qū)新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展問題。

一、貧困地區(qū)新農(nóng)保制度模式設(shè)計(jì)的可持續(xù)性

新農(nóng)保制度模式“可持續(xù)”發(fā)展的核心是通過制度本身的吸引力，把盡可能多的農(nóng)民吸納到新農(nóng)保制度的保障體系中來，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

調(diào)研結(jié)果顯示，貧困地區(qū)的新農(nóng)保制度在制度的可存續(xù)方面存在明顯缺陷:

(一)農(nóng)戶存在參保后的退保行為

新農(nóng)保是一項(xiàng)惠民政策，農(nóng)民能真正得到實(shí)惠，因此，自試點(diǎn)以來，各地農(nóng)民參保積極性總體上來看比較高，參保率也持續(xù)增高。如A貧困縣自2010年12月正式開展新農(nóng)保試點(diǎn)，16－59周歲總?cè)藬?shù)為140632人。截至2011年5月31日，16－59周歲應(yīng)參保人數(shù)為117567人，已經(jīng)參保繳費(fèi)的人數(shù)共96139人，參保繳費(fèi)率達(dá)81.77%。

課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在樣本地區(qū)的部分縣市出現(xiàn)了退?，F(xiàn)象。樣本中的B貧困縣是全國第一批新農(nóng)保試點(diǎn)縣，16－59周歲應(yīng)參保人數(shù)為16.10萬人，2009年已繳費(fèi)人數(shù)為134595人，參保繳費(fèi)率為83.60%;2010年已繳費(fèi)人數(shù)為129768人，參保繳費(fèi)率為80.60%，比2009年下降了3個百分點(diǎn)。

樣本縣區(qū)農(nóng)民參保繳費(fèi)率下降主要有三個原因:一是部分原來參加新農(nóng)保的人后來參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。有些農(nóng)民雖然戶口在農(nóng)村，但是人在縣城或市里就業(yè)，第1年參加新農(nóng)保后，發(fā)現(xiàn)待遇遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，覺得新農(nóng)保不劃算，于是第2年就轉(zhuǎn)為參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn);二是部分“子女”參保后又退保。由于國家實(shí)行“家庭聯(lián)動繳費(fèi)”制度，60周歲以上的老人其子女應(yīng)該參保繳費(fèi)。有些子女為了使父母能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，第1年只好先參保繳費(fèi)，父母領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金后的第2年就停止繳費(fèi);三是外出打工人員，其返鄉(xiāng)的時(shí)間時(shí)斷時(shí)續(xù)，部分人回來時(shí)已經(jīng)錯過當(dāng)年規(guī)定的繳費(fèi)時(shí)間。即使個人繳費(fèi)了，政府財(cái)政配套的補(bǔ)貼也無法進(jìn)入個人賬戶，部分農(nóng)民就選擇了直接退保。

(二)部分年輕農(nóng)民對參保存在等待、觀望心態(tài)

課題組將農(nóng)民按年齡進(jìn)行細(xì)分后發(fā)現(xiàn)，45歲以上農(nóng)民參保率普遍較高，而45歲以下青年農(nóng)民參保積極性相對較低。例如，樣本某自治縣16－30歲應(yīng)參保人員為34981人，只有25352人參保，參保率為72.47%;31－45歲應(yīng)參保人員為46104人，只有37744人參保，參保率為81.87%;46－59歲應(yīng)參保人數(shù)為36482人，有33127人參保繳費(fèi)，參保率為90.80%。

課題組認(rèn)為，由于國家政策規(guī)定，最低累計(jì)繳費(fèi)15年后，60歲時(shí)就可以享受養(yǎng)老金待遇。這一制度設(shè)計(jì)使得16－45歲的農(nóng)民覺得自己還年輕，等到45歲以后再參保繳費(fèi)也不遲。雖然各試點(diǎn)地區(qū)大都制定了鼓勵中青年農(nóng)民長期參保繳費(fèi)的政策，如樣本中某自治縣新農(nóng)保制度規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)超過15年的，每增加1年繳費(fèi)，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加0.5元。

這種對長期繳費(fèi)的人員在制度“出口”上實(shí)行加發(fā)的制度設(shè)計(jì)，具有一定的導(dǎo)向作用。但由于增加額度太低，顯然對農(nóng)民的吸引力不夠。

(三)新農(nóng)保制度的繳費(fèi)檔次過低，存在繳費(fèi)檔次下調(diào)現(xiàn)象

很多試點(diǎn)地區(qū)雖然參保率較高，但繳費(fèi)檔次普遍偏低。

目前貧困地區(qū)基本都規(guī)定新農(nóng)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)每人每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次。A貧困縣2010年參保繳費(fèi)人員中，繳納100元、200元、300元、400元和500元五個檔次的人員分別占98.65%、0.62%、0.15%、0.04%、0.54%。B貧困縣2009年參保繳費(fèi)人員中，繳納100元、200元、300元、400元和500元五個檔次的人員分別占98.33%、0.58%、0.21%、0.06%、0.82%;2010年參保繳費(fèi)人員中，繳納100元、200元、300元、400元和500元五個檔次的人員分別占98.62%、0.51%、0.16%、0.05%、0.66%。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，98%以上的農(nóng)民選擇最低檔次100元的原因主要有四個方面:

一是確實(shí)有一部分人家庭生活比較困難，只能拿出100元/人繳納保費(fèi)，甚至部分貧困家庭連100元都交不起，只能由當(dāng)?shù)卣桶醋畹屠U費(fèi)檔次100元代其繳納部分或全部養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);二是由于新農(nóng)保制度剛剛實(shí)施，不少農(nóng)民對政策不夠了解，對新農(nóng)保政策可持續(xù)性還持觀望態(tài)度，所以“先交100元以后再說”;三是農(nóng)民繳費(fèi)金額的算法與政府繳費(fèi)金額的算法不一樣。由于新農(nóng)保的繳費(fèi)是以戶為單位的，有些家庭1年繳500元可能沒有問題，但是對一個4口之家來說，1年總共需要繳納2000元，有些家庭甚至是五、六口人一起生活，況且要到十幾年甚至幾十年后才能受益，對于這類家庭就不愿意多繳納;四是制度設(shè)計(jì)激勵機(jī)制不夠。雖然國家規(guī)定了多繳多得、繳費(fèi)年限越長補(bǔ)貼越多的獎勵政策，但有些縣市由于財(cái)政緊張，并沒有對選擇高檔次的人員增加補(bǔ)貼。有些縣市即使有補(bǔ)貼，補(bǔ)貼獎勵的額度不大，對農(nóng)民的吸引力不夠。因此，對于家庭收入相對較高的農(nóng)民來說，選擇高檔次的積極性不大。如樣本中B貧困縣2009年繳納500元/人/年的有1098人，第2年人數(shù)就減少到850人，即22.59%的人選擇了降低繳費(fèi)檔次。

二、貧困地區(qū)新農(nóng)保財(cái)務(wù)機(jī)制的可持續(xù)性

新農(nóng)保財(cái)務(wù)機(jī)制的可持續(xù)性主要涉及新農(nóng)保制度的籌資能力和資金的運(yùn)行監(jiān)管能力，避免未來可能出現(xiàn)的資金支付危機(jī)。

從目前的政策設(shè)計(jì)來看，我國新農(nóng)保制度的籌資機(jī)制采用了“個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼”相結(jié)合的模式。但由于貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱化，根本沒有能力為新農(nóng)保制度提供資助。因此，貧困地區(qū)新農(nóng)保制度的籌集資金主要來源于政府(中央政府和地方政府)補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)兩大渠道。

(一)中央財(cái)政的財(cái)政補(bǔ)貼在本質(zhì)上屬于社會福利的范疇

中央政府財(cái)政給予補(bǔ)貼是“新農(nóng)保”與“老農(nóng)?！钡谋举|(zhì)區(qū)別。目前，中央政府財(cái)政補(bǔ)貼的重點(diǎn)是“補(bǔ)出口”，即符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的參保人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政全額補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。

按照2008年全國各地區(qū)的農(nóng)村人口數(shù)和60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)可以計(jì)算出中央財(cái)政1年補(bǔ)貼新農(nóng)保的數(shù)額約為535.0838億元，占中央財(cái)政收入(32680.56億元)的1.64%。因此，中央財(cái)政對新農(nóng)保的資金供給并不存在太多風(fēng)險(xiǎn)。但客觀而言，目前的55元/月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平過低，在本質(zhì)上應(yīng)該屬于國家福利的范疇，在籌資水平和保障能力上還沒有達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)的本質(zhì)要求。

(二)縣級政府財(cái)政的長期資金供給能力存在風(fēng)險(xiǎn)

新農(nóng)保制度的地方財(cái)政補(bǔ)貼由省、市、縣三級財(cái)政分擔(dān)。就財(cái)政支付能力和補(bǔ)償比例來看，省、市兩級財(cái)政對新農(nóng)保的長期財(cái)政補(bǔ)貼支付風(fēng)險(xiǎn)較小。但在我國貧困地區(qū)，縣級財(cái)政為新農(nóng)保配套補(bǔ)助資金的可持續(xù)性顯然存在巨大壓力。

在地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)方面，A貧困縣規(guī)定除基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政全額補(bǔ)助外，省級財(cái)政對參保人員繳費(fèi)給予每人每年18元補(bǔ)貼，縣級財(cái)政給予每人每年12元補(bǔ)助。對農(nóng)村“五保戶”、低保戶中的重度殘疾人，由縣政府按每人每年100元檔次代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。其他農(nóng)村困難群體按最低繳費(fèi)檔次100元由縣級政府代其繳納部分養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。其中，一類低保戶、非低保戶中的重度殘疾人按每人每年50元代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);二類低保戶按每人每年40元代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);三類低保戶按每人30元/年代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);輕度殘疾人按每人20元/年代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

按照上述規(guī)定，2010年A貧困縣60周歲以上領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為27470人。由中央財(cái)政出資應(yīng)發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金1813.02萬元;省級財(cái)政為16－59歲參保繳費(fèi)的人員進(jìn)行補(bǔ)貼，共計(jì)1731366元;縣級財(cái)政為16－59歲參保繳費(fèi)的人員進(jìn)行補(bǔ)貼1154244元，由縣級財(cái)政代繳的費(fèi)用為186600元，合計(jì)1340844元。中央財(cái)政、省級財(cái)政、縣級財(cái)政為新農(nóng)保補(bǔ)貼的比例為8.6∶0.9∶0.7。

但以A貧困縣為例，目前由于剛剛開始實(shí)行試點(diǎn)，還沒有實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，如果16－59周歲應(yīng)參保而未參保的人員也全部繳費(fèi)，縣財(cái)政需為新農(nóng)保增加配套經(jīng)費(fèi)257136元/年。那么，縣級財(cái)政為新農(nóng)保參保人員發(fā)放的補(bǔ)貼和代繳費(fèi)用將達(dá)到1597980元，僅這部分費(fèi)用就占全縣財(cái)政總收入的1.17%。顯然，無論未來新農(nóng)保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)是否逐年調(diào)高，貧困地區(qū)縣級財(cái)政的可持續(xù)支付能力必然制約新農(nóng)?；I資機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。

更值得注意的是農(nóng)民長壽后帶來的資金支付風(fēng)險(xiǎn)。目前國家規(guī)定新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，中西部地區(qū)農(nóng)村老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府全額補(bǔ)貼。個人賬戶基礎(chǔ)養(yǎng)老金月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139。年滿60周歲的次月起按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，支付終身。這就意味著農(nóng)民在71.6歲后個人賬戶上的儲蓄額就用完了，71.6歲后每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金全部是由地方政府出資補(bǔ)貼。

例如，某新農(nóng)保參保人按100元/年標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，共繳費(fèi)15年，每繳費(fèi)1年地方政府補(bǔ)貼30元，個人賬戶按2.5%計(jì)息。年滿60周歲時(shí)，其個人賬戶儲存額為2389.44元，個人賬戶養(yǎng)老金為每月17.19元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月55元，總的養(yǎng)老金為72.19元，年養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為866.24元。那么在其71.6歲后，每月領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元還是由中央政府補(bǔ)貼，但是每月的72.19元由哪一級政府財(cái)政補(bǔ)貼呢?雖然72歲前若參保人死亡，個人賬戶中的政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。但這部分錢不足以補(bǔ)足72歲以上老人的養(yǎng)老金。不足的部分如果全部由縣級財(cái)政出資，對縣級財(cái)政來說將是一種沉重的壓力。由于目前新農(nóng)保制度剛開始試點(diǎn)，未來的長壽風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償問題還沒有引起各級政府的重視，為了確保新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展，中央政府應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)任的主體及支付的方式。

(三)農(nóng)民個人繳費(fèi)能力

1.新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)中農(nóng)戶的預(yù)期受益水平

根據(jù)新農(nóng)保制度繳費(fèi)方式和支付方式的規(guī)定，不同繳費(fèi)檔次下60歲后農(nóng)戶領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平差別較大。①注:(1)月養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金;(2)個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶儲存額139;基礎(chǔ)養(yǎng)老金=55元/月;(3)累計(jì)繳費(fèi)超過15年的，每增加一年繳費(fèi)，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加0.5元。

表1描述的是每年繳費(fèi)100元不同繳費(fèi)年限在利率為2.5%的條件下應(yīng)領(lǐng)取的養(yǎng)老金。若繳納15年，60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，2年內(nèi)(即62歲時(shí))的收益已經(jīng)等于農(nóng)戶前15年自己繳納的費(fèi)用的總和。62歲后每月領(lǐng)取的72.19元養(yǎng)老金純屬額外收益。若繳納25年，60周歲開始領(lǐng)取，2.5年內(nèi)(即62.5歲時(shí))的收益已經(jīng)等于農(nóng)戶前25年自己繳納的費(fèi)用的總和。62.5歲后每月領(lǐng)取的92.75元養(yǎng)老金純屬額外收益。

表2描述的是每年繳費(fèi)500元不同繳費(fèi)年限在利率為2.5%的條件下應(yīng)領(lǐng)取的養(yǎng)老金。若繳納15年，60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，5年內(nèi)(即65歲時(shí))的收益已經(jīng)等于農(nóng)戶前15年自己繳納的費(fèi)用的總和。65歲后后每月領(lǐng)取的125.08元養(yǎng)老金純屬額外收益。若繳納25年，60周歲開始領(lǐng)取，5.5年內(nèi)(即65.5歲時(shí))的收益已經(jīng)等于農(nóng)戶前25年自己繳納的費(fèi)用的總和。65.5歲后后每月領(lǐng)取的193.50元養(yǎng)老金純屬額外收益。

表1 每年繳費(fèi)100元不同繳費(fèi)年限應(yīng)領(lǐng)取的養(yǎng)老金

表2 每年繳費(fèi)500元不同繳費(fèi)年限應(yīng)領(lǐng)取的養(yǎng)老金

2.農(nóng)戶實(shí)際的繳費(fèi)能力和繳費(fèi)檔次選擇

從調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)戶對于不同繳費(fèi)檔次的受益水平基本了解。但對新農(nóng)保制度存續(xù)可持續(xù)性的懷疑態(tài)度，以及農(nóng)民收入狀況直接決定了貧困地區(qū)農(nóng)民是否參加新農(nóng)保以及繳費(fèi)的檔次。

國家統(tǒng)計(jì)局對全國31個省(區(qū)、市)6.8萬個農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查中民族八省區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析顯示，2010年末，民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口為1034.0萬人，貧困發(fā)生率為8.7%。①國家民委發(fā)布:《2010年少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困監(jiān)測結(jié)果》，2011－07－29，http://www.seac.gov.cn/art/2011/7/29/art_31_131407.html.本次調(diào)研結(jié)果也顯示，雖然近年來樣本中兩個貧困民族自治縣的農(nóng)村居民收入穩(wěn)定增長，但兩縣農(nóng)民的人均純收入和人均生活消費(fèi)支出并不高(見表3)。

表3 兩貧困縣農(nóng)村居民人均純收入和人均生活消費(fèi)支出單位:元/年

A貧困縣2010年農(nóng)村居民人均純收入僅為2501元，其中1979元用于維持基本生活需要，僅剩522元可以作為他用。對于一個參加新農(nóng)保的4口之家而言，一個家庭每年最低要繳納新農(nóng)保保費(fèi)400元，占其家庭純收入的16%左右;如果每人每年繳納200元，4個人1年要繳納保費(fèi)800元，占其家庭純收入的32%左右。因此，新農(nóng)保制度中100元/人·年以上的繳費(fèi)檔次是樣本中很多貧困和低收入農(nóng)村家庭無法承受的。

三、貧困地區(qū)新農(nóng)保工作網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)的可持續(xù)性

按照國務(wù)院的部署，我國新農(nóng)保試點(diǎn)縣的比例由2010年的10%增加到2011年的23%，到2020年前基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前貧困地區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)供給明顯滯后，政府對農(nóng)民提供的服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民對新農(nóng)保的服務(wù)需求。這一供需矛盾延緩了貧困地區(qū)新農(nóng)保制度推進(jìn)的速度，成為效率提高的“瓶頸”。

新農(nóng)保制度的工作網(wǎng)絡(luò)包括硬件和軟件兩大方面。硬件主要是指各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的辦公場地、辦公設(shè)備、新農(nóng)保專用系統(tǒng)軟件使用情況等;軟件主要是指人員的配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)辦人員的工作能力等。

(一)新農(nóng)保工作網(wǎng)絡(luò)的硬件建設(shè)

從目前貧困地區(qū)新農(nóng)保服務(wù)體系的硬件來看，基本能保證新農(nóng)保繳費(fèi)人員基本信息、繳費(fèi)金額和繳費(fèi)時(shí)間等信息的采集和審核。

例如，樣本中A貧困縣專門成立了新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)——農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心(簡稱新農(nóng)保中心)。該中心是縣人力資源和社會保障局二級事業(yè)機(jī)構(gòu)，為全額撥款事業(yè)單位。該機(jī)構(gòu)成立之初，參照其他二級機(jī)構(gòu)，為副科級架構(gòu)，目前正按程序報(bào)市編辦批復(fù)。中心內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置“六崗一室”，六崗為負(fù)責(zé)人、基金征繳、個人賬戶管理、參保管理、待遇核發(fā)、財(cái)務(wù)管理，一室即辦公室。

(二)新農(nóng)保工作網(wǎng)絡(luò)的軟件建設(shè)

從軟件建設(shè)方面看，貧困地區(qū)新農(nóng)保服務(wù)體系中人員配備還遠(yuǎn)達(dá)不到新農(nóng)保工作的需要，大大增加了保費(fèi)征繳、生存認(rèn)證和實(shí)地稽核的難度。

例如，樣本中A貧困縣的縣新農(nóng)保中心編制工作人員有8名，服務(wù)人次比達(dá)到1∶14696，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級和村一級從事新農(nóng)保工作的人員均為兼職人員。B貧困縣2009年縣新農(nóng)保中心編制10人，實(shí)到8人，2010年編制11人，實(shí)到11人，服務(wù)人次比達(dá)到1∶14636。鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障站聯(lián)絡(luò)員28人，其中只有1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)絡(luò)員是專職人員，其余都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職。村聯(lián)絡(luò)員303人，都是由村文書兼職。

由于兩個縣都是民族自治縣，屬于少數(shù)民族聚居地，地處偏遠(yuǎn)，且村與村之間、組與組之間距離較遠(yuǎn)，保費(fèi)收繳難度較大。目前，由于農(nóng)村居住地理環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)際等原因，對新農(nóng)保保費(fèi)的收繳，主要采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村協(xié)辦員批量代收的方式，而且這種方式還將在較長的時(shí)間繼續(xù)使用。這無形中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級協(xié)辦員的工作量，作為兼職人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村協(xié)辦員遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際工作的需要。對領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇人員的生存認(rèn)證工作跟不上，死亡申報(bào)遲報(bào)漏報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這也對基金稽核退款造成很大不便。

因此，貧困地區(qū)基層人員的配備，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的人員配備已成為制約新農(nóng)保試點(diǎn)工作健康、穩(wěn)定和有序開展的瓶頸，強(qiáng)化勞動保障平臺建設(shè)刻不容緩。

四、促進(jìn)貧困地區(qū)新農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展的建議

1.借鑒城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)中個人賬戶設(shè)計(jì)，提高新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的吸引力

雖然各試點(diǎn)地區(qū)大都制定了鼓勵中青年農(nóng)民長期參保繳費(fèi)的政策，如樣本中A貧困縣新農(nóng)保制度規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)超過15年的，每增加1年繳費(fèi)，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加0.5元。但由于增加額度太低，對農(nóng)民的吸引力顯然不夠。結(jié)果就出現(xiàn)了16－45歲的農(nóng)民覺得自己還年輕，等到45歲以后再參保繳費(fèi)也不遲的“逆向選擇”現(xiàn)象，以及選擇了高檔次繳費(fèi)額度后又降低額度的行為。

在這方面，課題組認(rèn)為，新農(nóng)保制度可以借鑒城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)中個人賬戶的運(yùn)行機(jī)理。①城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定:參保人員連續(xù)繳費(fèi)滿5年的，其住院報(bào)銷比例每年可提高2%，但提高比例最多不超過10%。例如，可以規(guī)定新農(nóng)保參保人員連續(xù)繳費(fèi)每滿5年的，其退休后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金比例可在原有基礎(chǔ)上提高2%，但提高比例最多不超過10%。甚至在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以規(guī)定，繳費(fèi)檔次越高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基數(shù)越高，連續(xù)繳費(fèi)后的提升比例也相應(yīng)提高(如3%等)，進(jìn)而引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)戶連續(xù)參保、高檔次高額度參保。

2.延遲農(nóng)戶繳費(fèi)周期，建立子女繳費(fèi)參保與父母享受待遇的聯(lián)動機(jī)制

首先，針對外出打工人員，可以考慮適當(dāng)延長其繳費(fèi)參保的頻率和周期。例如，1年可以兩次繳費(fèi);或1年半內(nèi)可以一次繳費(fèi)等。以解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)的時(shí)間時(shí)斷時(shí)續(xù)，部分人回來時(shí)已經(jīng)錯過當(dāng)年規(guī)定的繳費(fèi)時(shí)間的問題。

其次，針對部分“子女”參保后又退保的現(xiàn)象，制度設(shè)計(jì)可以考慮延長“家庭聯(lián)動繳費(fèi)”的周期。例如，可以規(guī)定，“子女”連續(xù)繳費(fèi)滿10年的，其父母無論是否繳費(fèi)都可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但如果“子女”中間斷繳的，其父母領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)減半或取消，以進(jìn)一步降低參保人的“逆向選擇”行為。

3.中央和省級政府應(yīng)加強(qiáng)對貧困地區(qū)縣級政府新農(nóng)?？沙掷m(xù)發(fā)展能力的幫扶

新農(nóng)保是以縣為單位進(jìn)行資金統(tǒng)籌和管理的，縣級政府是否具有更強(qiáng)的政治意愿，將是能否提高農(nóng)民受益水平的關(guān)鍵。

現(xiàn)實(shí)中，縣政府在新農(nóng)保制度中承擔(dān)了大量的公共事務(wù)。首先，在取消農(nóng)業(yè)稅等稅種使縣級政府收入大幅度減少，新農(nóng)保制度又要求省、市、縣必須配套資金的情況下，還要負(fù)責(zé)新農(nóng)保的辦公經(jīng)費(fèi)的籌措。其次，縣級政府的政治意愿和重視程度決定了縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村一體化的新農(nóng)保工作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)水平，包括各級定點(diǎn)新農(nóng)保服務(wù)體系的建立與監(jiān)督，人員編制、人員配備與信息平臺建設(shè)水平等。

因此，一方面應(yīng)逐步提高中央財(cái)政在中央、省級和縣級財(cái)政中為新農(nóng)保的補(bǔ)貼比例，尤其是對于新農(nóng)保制度中的長壽風(fēng)險(xiǎn)(即72歲以上老人的個人賬戶養(yǎng)老金)應(yīng)由中央財(cái)政和省級財(cái)政給予適當(dāng)?shù)闹С?另一方面，應(yīng)加快基層勞動保障平臺建設(shè)?；鶎訕I(yè)務(wù)經(jīng)辦是新農(nóng)保試點(diǎn)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一，而業(yè)務(wù)經(jīng)辦的重點(diǎn)又在于基礎(chǔ)工作是否扎實(shí)有效。由于新農(nóng)保工作涉及具體的農(nóng)戶和農(nóng)民，其參保繳費(fèi)、生存認(rèn)證和基金稽核等工作都在村、組，線長面廣，需要一支相對穩(wěn)定的專門人員來落實(shí)。這就需要構(gòu)建新農(nóng)保工作長效機(jī)制，搭建縣農(nóng)保中心——鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所——村級協(xié)管員三級勞動保障平臺。此外，如何使基層新農(nóng)保工作人員系統(tǒng)而全面地了解開展新農(nóng)保試點(diǎn)工作的全過程，準(zhǔn)確把握政策、較快熟悉經(jīng)辦規(guī)程和業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)對參保繳費(fèi)人員和待遇領(lǐng)取人員提供更方便、快捷、動態(tài)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦服務(wù)，是貧困地區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦管理者的一個重要課題。

［1］鄧大松、薛惠元:《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行中的難點(diǎn)分析》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2010(1)。

［2］趙曼、張廣科:《新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障能力研究》，北京，中國勞動社會保障出版社，2009。