◎楚德江

隨著工業(yè)化的快速推進，我國城市化進程也在加速發(fā)展。統(tǒng)計顯示，2011年我國以常住人口統(tǒng)計的城市化率已達到51.27%。與此同時，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模的擴張速度更為驚人。2000年至2010年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了60%多，遠高于同期城鎮(zhèn)人口的增長速度。在我國當(dāng)前土地制度下，城鎮(zhèn)擴張的唯一途徑是政府征收城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村集體土地。近年來，由于征地規(guī)模迅速擴張，征地拆遷引發(fā)的社會沖突事件也急劇上升。中國社會科學(xué)院在2012年底發(fā)布的 《2013年社會藍皮書》中指出，中國近年來每年發(fā)生的群體性事件可達十余萬起，其中，征地拆遷導(dǎo)致的群體性事件占50%左右?？梢?，農(nóng)村征地沖突已成為影響我國社會和諧與穩(wěn)定的重要因素。

一、當(dāng)前農(nóng)村征地沖突頻發(fā)的原因分析

從重慶渝北的征地風(fēng)波到云南昭陽的征地沖突，從河南項城因征地引發(fā)的官民沖突到遼寧盤錦的征地槍擊事件，從江蘇通安和邳州爆發(fā)的征地群體性事件到全球關(guān)注的烏坎事件，農(nóng)村征地沖突在我國各地頻繁上演，以至于國土資源部在2011年7月緊急下發(fā) 《關(guān)于切實做好征地拆遷管理工作的緊急通知》，要求嚴(yán)格規(guī)范征地拆遷管理、堅決防范查處強征強拆等違法行為，切實維護群眾合法權(quán)益。實際上，政府征地行為在世界各國普遍存在，但征地沖突并不多見。人們不禁要問，為什么我國征地沖突會變得如此嚴(yán)重？通過對各地農(nóng)村征地沖突的調(diào)查和分析，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村征地沖突多發(fā)既有補償標(biāo)準(zhǔn)過低的原因，也有補償資金挪用和截留的原因；既有征地過程不合法的原因，也有司法救濟缺失的原因。具體說來，主要有以下幾個方面：

第一，征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民面臨貧困風(fēng)險?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。并且規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。如果按每畝年產(chǎn)值1千元計算，則征收每畝耕地的土地補償費和安置補助費的總和為1萬至1萬6千元，最多不得超過3萬元，補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。如果這些失地農(nóng)民不能獲得穩(wěn)定的就業(yè)崗位，又加上缺乏健全的社會保障，他們很容易陷入貧困的境地。對于大多數(shù)農(nóng)民而言，征地即意味著失業(yè)和貧困，這也是他們抵制征地的根源。

第二，違法征地，濫用警力，導(dǎo)致沖突不斷升級。在我國，征地違法現(xiàn)象主要表現(xiàn)為征地主體違法和征地程序違法。《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱為《實施條例》）第25條規(guī)定，（征地）由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。然而在現(xiàn)實中，政府卻經(jīng)常把開發(fā)商、投資商推向前臺，由開發(fā)商具體負責(zé)征地和補償工作。開發(fā)商為了降低征地成本，加快工程進度，傾向于采取類似黑社會的強力手段迫使農(nóng)民接受低價征地條件。甚至在遇到農(nóng)民反抗和抵制的時候，利用警力逼迫農(nóng)民服從。而動用武力就難免造成傷害，這又反過來推動沖突的升級。在征地程序方面，《實施條例》規(guī)定了批準(zhǔn)征收土地方案、公告征收土地方案、公告征地補償及安置方案、聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見、落實征地補償與安置方案等具體步驟，但在實際生活中，隨意征地、未經(jīng)公告征地等現(xiàn)象普遍存在，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，也增加了農(nóng)民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的懷疑和對征地行為的抵觸情緒。

第三，司法救濟失靈，農(nóng)民權(quán)益屢受侵犯。征收農(nóng)村土地本質(zhì)上是土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易行為，體現(xiàn)的是政府與農(nóng)民間的民事關(guān)系，因此主要應(yīng)以平等協(xié)商的方式加以解決。即使出現(xiàn)合同糾紛，也應(yīng)通過仲裁或司法途徑加以解決。然而在實踐中，法院一般不受理征地拆遷引發(fā)的糾紛?！秾嵤l例》中也明確規(guī)定，“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決”。這就排除了通過司法途徑解決征地糾紛的可能性。地方政府既是征地補償協(xié)議的一方當(dāng)事人，又是補償協(xié)議爭議的最終裁決者，而作為協(xié)議另一方的村委會，基本上可以看做是地方政府的下級機構(gòu)，并不具有多少討價還價的能力。在合同協(xié)商和簽訂的過程中，作為土地真正主人的農(nóng)民被完全排除在外。當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)益受到不法侵犯時，既缺乏有效的抵抗手段，也缺乏有效的司法保護，最終農(nóng)民只能選擇非法的群體性抗?fàn)幒妥耘笆降?“舍命”抗?fàn)帯?/p>

二、當(dāng)前征地沖突治理所面臨的困境

面對當(dāng)前嚴(yán)峻的征地沖突形勢，中央和地方政府采取了多種措施加強對征地行為的監(jiān)管，規(guī)范征地程序，禁止強征強拆等，以促進社會的和諧與穩(wěn)定。然而，由于存在著經(jīng)濟的、體制的以及制度上的障礙，有效遏制農(nóng)村征地沖突仍面臨著諸多困境。

第一，區(qū)域經(jīng)濟競爭背景下政府、投資商與農(nóng)民之間存在著較為突出的利益矛盾。改革開放以來，以經(jīng)濟發(fā)展為主要標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升錦標(biāo)賽成為推動我國經(jīng)濟增長的重要動力之一，但這種經(jīng)濟競爭也帶來了一些問題。由于地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與地方財政及官員晉升緊密相關(guān)，地方政府和官員有著充分的積極性招商引資，以推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。為了吸引投資，很多地方政府不僅承諾給予投資企業(yè)一定時期的稅收減免，更是推出了低地價甚至零地價的優(yōu)惠政策。為了能夠以低價供給工業(yè)用地，地方政府一方面設(shè)法降低征地成本，另一方面提高商業(yè)用地和房地產(chǎn)用地的價格，以確保土地出讓收益大于征地成本并獲得可觀的土地收入。這時，在征地問題上，就形成了農(nóng)民利益與政府利益、投資商利益的對立。許多地方政府之所以放任甚至縱容投資商采取暴力強征強拆，主因即在于政府和投資商在降低征地成本方面具有利益的一致性。因此，從這個意義上講，政府參與土地利益的分配使政府難以在征地糾紛中扮演公正裁決者的角色，在很多時候，政府并不是在著力減少沖突，而是在制造沖突。

第二，征地制度本身缺乏對農(nóng)民權(quán)益的關(guān)注。我國農(nóng)村土地征收制度本身存在的問題是當(dāng)前征地沖突多發(fā)的另一個重要原因。除了農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低外，在征地合同簽訂、補償款支付等方面都存在著忽視農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。首先，我國農(nóng)村土地為集體所有，所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，一般由村委會代為行使，所以征地合同一般由政府與村委會簽訂。然而，農(nóng)村土地集體所有制本質(zhì)上應(yīng)是農(nóng)民對集體土地的共有關(guān)系，農(nóng)民才是土地的真正主人。作為村民自治機構(gòu)的村委會拋開其委托人而獨立行使土地所有權(quán)，就有可能導(dǎo)致村委會對村民利益的傷害。其次，《實施條例》第26條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，安置補助費支付給安置單位，不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。這一規(guī)定不僅導(dǎo)致農(nóng)地被征收后，農(nóng)民難以獲得補償費和補助費，而且也為村干部截留、挪用、貪污征地補償款提供了便利。最后，如果農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，爭議的裁決權(quán)卻掌握在確定補償標(biāo)準(zhǔn)的縣級以上政府手中，因此，農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)的不滿通常難以得到支持。同時，《實施條例》第25條規(guī)定，征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施，這就為政府強行征地提供了依據(jù)。

第三，缺乏征地過程的農(nóng)民參與機制。當(dāng)前農(nóng)村征地沖突的重要根源在于農(nóng)民土地權(quán)益受損，而農(nóng)民被排斥在征地決策過程之外則是造成這一后果的直接原因。在征地協(xié)議簽訂之前，缺乏對農(nóng)民征地意愿的調(diào)查和了解。村委會全權(quán)代表村民簽訂征地協(xié)議，無需提前知會村民，更不必說與村民溝通意見。征地補償標(biāo)準(zhǔn)一般由政府決定，村民同樣缺乏表達意愿的機會。如果村民對補償標(biāo)準(zhǔn)不滿，也不具有與政府平等討價還價的地位。在補償款的發(fā)放過程中，村民難以監(jiān)督補償款的使用和分配情況，補償款被挪用、貪污的情況時有發(fā)生。在征地的過程中，農(nóng)民基本上是征地政策的被動接受者，缺乏表達意愿和參與決策的機會，這不僅使得征地政策難以反映農(nóng)民的利益訴求，也增加了農(nóng)民對征地行為的抵觸情緒。

三、農(nóng)村征地沖突治理的政策選擇

隨著我國城市化的快速推進，今后一段時期我國的征地規(guī)模仍將保持在較高的水平，有效解決征地沖突已成為順利推進城市化進程和促進社會和諧穩(wěn)定的必然要求。從我國征地沖突的根源和內(nèi)在矛盾來看，有效治理農(nóng)村征地沖突可從以下六個方面入手：

第一，修改征地補償制度中的不合理規(guī)定。這主要包括三個方面：一是改革不合理的補償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)業(yè)收入標(biāo)準(zhǔn)加以計算的，但農(nóng)民耕地被征收以后，其成本較低的農(nóng)村生活模式也將隨之被昂貴的城市生活模式所取代。這樣，基于農(nóng)村生活水準(zhǔn)的補償標(biāo)準(zhǔn)就難以適應(yīng)農(nóng)民市民化后的生活需求。因此，應(yīng)將計算補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)由耕地的原用途產(chǎn)值轉(zhuǎn)變?yōu)樵摮鞘械钠骄杖胨?。二是改革農(nóng)地補償款的發(fā)放辦法。現(xiàn)行的農(nóng)地補償款發(fā)放過程中，村委會扮演著管理者和中間人的角色。一旦缺乏對村委會干部監(jiān)督的有效機制，村委會侵吞農(nóng)地補償款的現(xiàn)象就難以避免。因此，應(yīng)將補償款直接發(fā)放到農(nóng)戶。另外，將安置補助費支付給安置單位也存在著不合理之處。由于失地農(nóng)民的就業(yè)大多是臨時性崗位，隨時可能面臨失業(yè)的風(fēng)險。當(dāng)再次失業(yè)時，農(nóng)民將難以獲得安置補助費。因此，應(yīng)將安置補助費發(fā)放給農(nóng)民或用來購買社會保險，而政府則應(yīng)通過就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等方式幫助其就業(yè)。三是確立征地糾紛處理前置的原則，廢除 《實施條例》中關(guān)于 “征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”的規(guī)定，從而遏制地方政府肆意的征地行為。

第二，建立農(nóng)村征地沖突問責(zé)機制，強化地方政府責(zé)任。地方政府在農(nóng)地征收和出讓的過程中存在著巨大利益，一是可以通過招商引資促進地方經(jīng)濟發(fā)展，提高地方財政收入，提升官員政績；二是根據(jù)我國 《土地管理法》第55條規(guī)定，“新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府”，地方政府能夠從土地出讓中獲得巨額收入。在這種情況下，地方政府傾向于通過強制手段低成本征地，甚至提前將暴力征地可能導(dǎo)致的傷亡賠償計算到征地成本中，通過 “以錢買命”方式推進征地進程，完全不理會政府應(yīng)堅守的倫理底線。因此，校正政府的行為激勵機制就成為解決農(nóng)村征地沖突的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這不僅要求建立民眾監(jiān)督制約政府的有效途徑，改革地方政府績效評價機制，更需要加快建立農(nóng)村征地沖突的問責(zé)機制，嚴(yán)肅追究地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部在征地沖突中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強化政府對征地行為的約束，并通過強化地方政府責(zé)任，樹立政府對生命和法治的敬畏和尊重。

第三，建立農(nóng)民集體談判機制。在與農(nóng)民簽訂征地補償協(xié)議的過程中，由于單個農(nóng)戶一般不具有與政府、投資商相抗衡的能力，政府和投資商通常采取分化瓦解、各個擊破的措施推進征地進程，個別不愿意妥協(xié)的農(nóng)戶就被定義為 “釘子戶”而成為暴力征地的對象。在這種背景下，群體性抗?fàn)幒?“舍命”抗?fàn)幹饾u成為利益受損后農(nóng)民不得已的選擇。因此，加強對農(nóng)民的權(quán)益保障，有必要建立農(nóng)民集體談判機制，提高農(nóng)民在征地補償談判中討價還價的能力。農(nóng)民談判代表應(yīng)由被征地農(nóng)戶推選產(chǎn)生，而不能由村委會代替，更不能由村委會指定。

第四，規(guī)范征地補償款的發(fā)放，強化對征地補償款使用的監(jiān)督。征地補償款被截留、挪用、貪污是農(nóng)村征地沖突爆發(fā)的一個重要原因。改革和規(guī)范征地補償款發(fā)放的程序和辦法是解決問題的根本之策。而在現(xiàn)行征地補償款發(fā)放制度改革之前，應(yīng)著力加強對征地補償款發(fā)放和使用情況的監(jiān)督和管理，盡快建立征地補償款公示制度和村民代表參與征地補償款監(jiān)管和使用決策的制度。

第五，做好失地農(nóng)民的社會保障建設(shè)與就業(yè)安置，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)民反對征地最主要的原因是對未來不確定性的恐懼，擔(dān)心失去土地后生活沒有保障，希望獲得更多的補償款以滿足今后生活之需。做好失地農(nóng)民的社會保障和就業(yè)安置，不僅能夠緩解農(nóng)民對征地的抵觸情緒，也是促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定重要保證。因此，應(yīng)明確地方政府在失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)安置中應(yīng)盡的職責(zé)，把對失地農(nóng)民就業(yè)狀況考核作為地方政府就業(yè)工作考核的重要內(nèi)容。

第六，強化征地糾紛處理的司法權(quán)威，杜絕一切形式的強征強拆。農(nóng)村土地征收的實質(zhì)是土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移和交易，應(yīng)屬于民法調(diào)整的范疇。對于征地補償糾紛，主要應(yīng)通過平等協(xié)商達成一致。難以通過協(xié)商達成一致的，則應(yīng)通過仲裁和司法途徑加以解決。因此，應(yīng)確立司法權(quán)威在解決農(nóng)村征地糾紛中最終裁決者的地位，即：沒有司法判決，任何單位和個人（包括政府）都不得采取暴力形式強制征收農(nóng)村土地。