楊大越

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

我國村民自治權(quán)法律問題探討

楊大越

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

我國憲法確定了基層民主制度，村民自治制度成為廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的有效保障，村民自治權(quán)是村民自治制度的核心，也是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的重要途徑。實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些不利于村民自治權(quán)運(yùn)行的問題，本文從村民自治權(quán)入手，分析出現(xiàn)問題的原因，提出保障村民自治權(quán)的法律意見。

村民自治權(quán)；保障缺失；完善法律

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題一直是黨和政府十分關(guān)注的問題，不論是在戰(zhàn)爭年代還是在改革開放發(fā)展的今天，歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)村穩(wěn)定則國家穩(wěn)定，農(nóng)村富裕則國富民強(qiáng)。在農(nóng)村不論使用何種治理方式，核心是必須集中體現(xiàn)農(nóng)民的利益，反映農(nóng)民的意愿。當(dāng)前我國農(nóng)村村民自治制度既適應(yīng)農(nóng)村改革開放的新形勢，又促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的政治熱情也被極大地調(diào)動(dòng)起來。從法學(xué)的視角來說，自治是民主的方式之一，我國的農(nóng)村村民自治是社會(huì)主義民主進(jìn)程的重要組成部分，其核心是村民自治權(quán)，即村民有當(dāng)家作主的權(quán)利，自己處理自己事務(wù)的權(quán)利并不受外來干涉。

一、我國村民自治權(quán)存在的法律問題及成因分析

1．村民自治權(quán)存在的法律問題

村民自治權(quán)的內(nèi)容很豐富，但在實(shí)際運(yùn)行中卻受到各方面因素的制約，其中既有制度自身的原因，也有外在的客觀原因。村民在實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的過程中遇到了種種困難，以至于法律賦予的權(quán)利不能落到實(shí)處，甚至被架空，被異化，極大地侵害了農(nóng)民民主權(quán)利，甚至影響農(nóng)村的民主化進(jìn)程。

在村民選舉權(quán)方面，一部分村民對民主選舉權(quán)的不重視，甚至忽略，采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。此外村民選舉中“賄選”問題十分嚴(yán)重，土地問題也加劇“賄選”問題的嚴(yán)重性。城市的土地可利用資源已經(jīng)接近飽和，農(nóng)村的土地尚待利用，而農(nóng)村土地和城市郊區(qū)土地歸村集體所有，這就又使村民委員會(huì)從原來的“村主任不是干部”，到現(xiàn)在的“別拿村主任不當(dāng)干部”；在民主決策方面，村民的民主決策權(quán)存在表面化的問題。有些學(xué)者指出：對于村民會(huì)議和村民代表大會(huì)，廣大村民通常表現(xiàn)出不夠重視，甚至漠不關(guān)心，大多數(shù)人認(rèn)為只有在選舉村民委員會(huì)委員時(shí)才有召開“兩會(huì)”的必要，部分村民甚至認(rèn)為“兩會(huì)”只是走走形式和過場，并沒有實(shí)際意義，這是應(yīng)該引起高度重視的［1］；在民主管理方面，民主管理權(quán)異化，這項(xiàng)原本屬于村民的民主權(quán)利被異化為村民委員會(huì)的權(quán)力，村民委員會(huì)往往代行民主管理權(quán)，甚至客大欺主，也就是說村民委員會(huì)或村黨支部將村民享有的民主管理權(quán)當(dāng)成自己的“權(quán)力”來行使，異化的民主管理權(quán)，把權(quán)利變成了權(quán)力；民主監(jiān)督權(quán)方面，在村民自治權(quán)的四項(xiàng)權(quán)利中，民主選舉權(quán)是基礎(chǔ)，民主決策權(quán)和民主管理權(quán)是重要內(nèi)容，民主監(jiān)督權(quán)是保障，保障前3個(gè)權(quán)利得到順利實(shí)施和避免濫用。但在現(xiàn)實(shí)中民主監(jiān)督權(quán)到底起沒起到監(jiān)督和制約的作用，在村民自治中是否發(fā)揮重要作用，以村務(wù)公開為例我們可以看一個(gè)調(diào)查，據(jù)四川調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在被調(diào)查村民中有68．0%的村民認(rèn)為本村的村務(wù)有時(shí)公開或很少公開，19．7%認(rèn)為從不公開，只有15．2%認(rèn)為所在村莊能夠做到一貫按時(shí)公開。［2］

2．村民自治權(quán)法律保障缺失原因

村民自治權(quán)得不到良好的運(yùn)行的原因有很多，在這里只從法律制度方面進(jìn)行分析?，F(xiàn)階段對村民自治權(quán)的保護(hù)只是依據(jù)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》，但僅僅靠這兩部法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)椤稇椃ā芬?guī)定的過于籠統(tǒng)，只是從宏觀上確定了村民自治制度，間接宣告了村民有村民自治權(quán)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》雖然對村民自治制度有了進(jìn)一步的闡釋，對村民自治權(quán)的保護(hù)也更具體化了，但從該法的主要立法目的來講，《村民委員會(huì)組織法》應(yīng)該是一門關(guān)于村民委員會(huì)的職責(zé)、職權(quán)、組織建設(shè)等等方面的立法，而村民委員會(huì)只是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)并不是村民自治的主體，所以就注定了該法不能完全成為保障村民自治權(quán)的武器。同時(shí)，這也說明了保障村民自治權(quán)需要形成一個(gè)完整的法律體系，在這個(gè)法律體系中《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》的角色應(yīng)該淡化，不應(yīng)該讓二者扮演主要角色，這就折射出目前保障村民自治權(quán)的法律制度缺失嚴(yán)重，制定出新的法律制度保障村民自治權(quán)是當(dāng)務(wù)之急。

二、完善我國村民自治制度的法律建議

徐勇教授說，如果說村民自治權(quán)的法律規(guī)范是從村委會(huì)組織法開始的話，那么，從基本的法理邏輯上說，這種法律制度本身就帶有先天的不足。一方面缺乏相應(yīng)的基本法，另一方面缺乏相應(yīng)程序法。［3］

1．完善憲法，為村民自治權(quán)提供根本法保障

《憲法》是我國的根本大法，規(guī)定了國家的根本性質(zhì)和根本任務(wù)，在整個(gè)國家法律體系中居于母法的地位，是所有普通法的基礎(chǔ)和制定依據(jù)，任何法律不得與之相抵觸。普通法中規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)是憲法中權(quán)利和義務(wù)的具體規(guī)定，普通法不可以創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利與義務(wù)。在村民自治方面，我國《憲法》明確提出了在我國廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行村民自治制度，農(nóng)村村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，但對于村民自治的核心問題，村民自治權(quán)卻沒有規(guī)定，從法律的邏輯起點(diǎn)上來看，應(yīng)該是先有權(quán)利然后才能有制度，而《憲法》卻反其道而行之，忽略核心問題所在。這樣就使得下位法在保障方面缺乏法理依據(jù)，有學(xué)者認(rèn)為中國之所以沒有制定《村民自治法》，與憲法上沒有明確村民自治權(quán)是有一定的關(guān)聯(lián)的。

完善憲法法律規(guī)范，首先，要做的就是明確村民自治權(quán)，這樣下位法就可以根據(jù)根本法將村民自治權(quán)加以具體的細(xì)化和增加保護(hù)措施，其次，憲法應(yīng)該把村民自治權(quán)放在基本權(quán)利的地位，村民自治權(quán)從實(shí)質(zhì)上與公民的基本權(quán)利是同樣性質(zhì)和同樣地位，村民自治權(quán)是公民的基本權(quán)利在農(nóng)村的具體體現(xiàn)，因?yàn)橄碛械闹黧w是村民，權(quán)利運(yùn)行的范圍是在廣大農(nóng)村地區(qū)，只是形式上的不同，例如說村民自治權(quán)中的民主選舉權(quán)就是公民選舉權(quán)在農(nóng)村地區(qū)的形式轉(zhuǎn)化。所以在《憲法》中明確村民自治權(quán)是必要的。再次，前文已經(jīng)論證過村民自治權(quán)是權(quán)利而非權(quán)力，那么村民自治制度應(yīng)該屬于公民的基本權(quán)利與義務(wù)，而目前《憲法》把村民自治制度放在地方人大和政府一節(jié)是不適當(dāng)?shù)?，該?jié)規(guī)范的主要是國家公權(quán)力，而把性質(zhì)是權(quán)利的村民自治權(quán)放在國家公權(quán)力一節(jié)是不適當(dāng)?shù)?。村民自治制度?yīng)該設(shè)置在公民的權(quán)利與義務(wù)一章，方與其權(quán)利本質(zhì)相適應(yīng)。最后，關(guān)于村民自治的內(nèi)容在憲法中還要充實(shí)和完善，目前只有憲法111條對村民自治制度進(jìn)行規(guī)定，需要增加對村民自治的原則和規(guī)則的內(nèi)容，使其內(nèi)容更加豐富，同時(shí)也對下級(jí)立法提供指引，使下位法的精神與根本法的意志保持一致。

2．完善村委會(huì)組織法，確保村民自治權(quán)的落實(shí)

《村民委員會(huì)組織法》是目前村民自治權(quán)運(yùn)行的主要依據(jù)，推動(dòng)了村民自治進(jìn)程，但這不應(yīng)該是《村民委員會(huì)組織法》扮演的角色，該法應(yīng)該是村民委員會(huì)組織建設(shè)方面的立法，而村民委員會(huì)只是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，并不是村民自治的真正享有者，所以一些學(xué)者認(rèn)為，該法有越俎代庖的味道，目前，從立法技術(shù)上來講要對《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行修改，使該法還原到本身的立法目的，而將關(guān)于村民自治權(quán)運(yùn)行的方面進(jìn)行剝離，然后加快制定《村民自治法》這樣既能使兩部法律發(fā)揮其應(yīng)有的作用，符合立法技術(shù)的要求。

村委會(huì)組織法的完善，首先要明確理順村民自治中的法律關(guān)系，出現(xiàn)問題比較多的主要是村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，村民委員會(huì)和村黨組織之間的關(guān)系，從前文已經(jīng)論述過村民委員會(huì)是群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于行政組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會(huì)的自治工作進(jìn)行指導(dǎo)，不得干涉村民自治的事務(wù)，村民委員會(huì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作給予協(xié)助，但是實(shí)際兩者之間的關(guān)系很微妙，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民委員會(huì)變?yōu)椤岸边M(jìn)行管理，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)在物質(zhì)上需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，村內(nèi)的一些自治活動(dòng)也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幫助，例如選舉工作等等，所以《村民委員會(huì)組織法》需要進(jìn)一步理清二者的關(guān)系，可以采取列舉式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能觸及村民自治的紅線，而不是簡簡單單地說不能干涉村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而且對指導(dǎo)工作也應(yīng)該具體規(guī)定，指導(dǎo)的范圍也應(yīng)該明確，不能過于籠統(tǒng)，指導(dǎo)的方式也可以明確。對于行政機(jī)關(guān)在選舉中的違法行政行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，如何采取措施對其進(jìn)行矯正，現(xiàn)行法律法規(guī)這方面的規(guī)定極不完善，缺乏對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制。所以，必須科學(xué)界定指導(dǎo)、支持和幫助的含義，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干預(yù)村民自治。村民委員會(huì)和村黨組織之間的關(guān)系也應(yīng)該理清，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治上、政策上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)而不是具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織也不得對自治事務(wù)進(jìn)行干涉，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)兩種局面，一種是村民委員會(huì)和村黨組織“合署辦公”，二者不分你我，工作不分分內(nèi)分外，一種是兩者互相“斗氣”爭權(quán)奪利。法律應(yīng)該在黨組織怎樣幫助村民實(shí)行自治進(jìn)行界定，否則二者經(jīng)常容易混淆和混亂，筆者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨在廣大農(nóng)村的基層黨組織應(yīng)該充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。以村民選舉為例，在選舉前黨支部需要做好宣傳工作；在選舉中黨支部要掌控正確的政治方向，讓廣大農(nóng)民當(dāng)好自己的家，行使好自己的權(quán)利，選出自己滿意的村民委員會(huì)委員；在選舉后黨支部應(yīng)該與村民委員會(huì)形成合力，互相支持工作，共同維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益。這就說明，黨支部在村民自治中主要是方向的把握，原則上的指導(dǎo)，和提供支持保障工作，但村內(nèi)的具體事務(wù)應(yīng)交由村委會(huì)辦理。

3．完善程序法，保障村民的自治實(shí)體權(quán)利

程序的目的在于保護(hù)權(quán)利，通過科學(xué)合理的程序來保障村民自治權(quán)的健康、穩(wěn)定的運(yùn)行，才能使村民享有的民主權(quán)利落到實(shí)處，科學(xué)合理的程序既需要實(shí)現(xiàn)權(quán)利的程序，也需要救濟(jì)權(quán)利的程序。這樣才能使得廣大農(nóng)民真正的通過村民自治享有當(dāng)家作主的權(quán)利。

首先，科學(xué)設(shè)定實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)的程序，村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)主要是選舉，管理、決策、監(jiān)督四項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，所以應(yīng)該對村民如何實(shí)現(xiàn)這四方面的權(quán)利做規(guī)定，同時(shí)也能夠防止其他權(quán)力對村民自治權(quán)的侵犯和破壞。其次，村民自治權(quán)外部救濟(jì)程序必不可少，實(shí)踐中村民自治權(quán)最大的威脅是來自外部的壓力，來自權(quán)力的侵犯，來自外部其他主體的侵權(quán)可以用內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制，也可以用外部救濟(jì)機(jī)制，從《村民委員會(huì)組織法》來看，內(nèi)部救濟(jì)是比較蒼白無力的，很難真正的保障村民自治權(quán)，外部救濟(jì)機(jī)制尚未建立，所以在制定程序法中必須引入外部救濟(jì)，同時(shí)完善內(nèi)部救濟(jì)，這樣才能使得保障村民自治權(quán)得到全方位的保護(hù)，形成內(nèi)外部救濟(jì)相互聯(lián)動(dòng)。要真正發(fā)揮村民自治權(quán)外部救濟(jì)方式的作用，必須在村民自治法中具體設(shè)定其程序性規(guī)定，完善程序規(guī)范，為村民自治權(quán)的現(xiàn)實(shí)行使提供法律保障。［4］

農(nóng)村問題是中國現(xiàn)代化的根本問題，農(nóng)村治則天下治，農(nóng)村亂則天下亂。村民自治是社會(huì)主義民主在農(nóng)村最廣泛的實(shí)踐形式。村民自治權(quán)使廣大村民實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家作主的夢想，不再受壓迫，不再受剝削。在歡呼民主權(quán)利發(fā)展同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)問題也隨之而來，并且難以解決。無救濟(jì)則無權(quán)利，救濟(jì)制度的缺失使村民當(dāng)家作主的權(quán)利面臨困難，沒有完善的救濟(jì)制度為支撐，村民自治終將成為南柯一夢。而救濟(jì)制度的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的內(nèi)容方方面面，需要法律文本的完善，需要司法救濟(jì)、行政救濟(jì)等救濟(jì)途徑相互配合形成聯(lián)動(dòng)，才能編織一張保護(hù)村民自治權(quán)的大網(wǎng)。中央工作會(huì)議已經(jīng)連續(xù)幾年把“三農(nóng)”作為核心問題來研究，“三農(nóng)”問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，還包括政治問題，民主權(quán)利則是政治問題的重中之重。村民自治制度已經(jīng)在我國深深扎根，但村民自治的進(jìn)程還需要慢慢的進(jìn)行，我們應(yīng)該期待，村民自治權(quán)一定會(huì)在我國民主政治進(jìn)程中扮演重要角色。

［1］陳利昌．村民自治的現(xiàn)狀、成因與對策－遼寧省綏中縣調(diào)查［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（1）．

［2］任中平．當(dāng)前村民自治面臨的困境、歸因與出路——后稅費(fèi)時(shí)代四川省部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查報(bào)告［J］．軟科學(xué)研究，2007，（5）．

［3］徐勇．村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建［J］．學(xué)習(xí)與探索，2005，（4）．

［4］焦艷娜．論村民自治權(quán)［D］．長春：吉林大學(xué)法學(xué)院，2007．

D921．8 < class="emphasis_bold">［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］

1672－2426（2013）09－0018－03

楊大越，男，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校法學(xué)教研部教師，主要從事憲法行政法學(xué)研究。

責(zé)任編輯 宋桂祝