□ 李玉靜

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

政府是現(xiàn)代社會最重要的組織。政府公共行政體系是國家重要的制度安排。美國政治家漢密爾頓說：“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理本身。”［1］實踐證明，統(tǒng)治者管理好經(jīng)濟(jì)社會并不難，難的是如何管理好政府，尤其是要讓政府負(fù)起責(zé)任來。用責(zé)任的繩索捆綁住政府的權(quán)力之手的途徑，就是約束和控制政府行政權(quán)力的各種措施和方法。

一、作為基本因素的行政責(zé)任制度

澳大利亞學(xué)者休斯認(rèn)為，“任何政府都需要建立一套責(zé)任機(jī)制……對于任何主張民主的社會來講，責(zé)任機(jī)制都是基本因素。這句話反過來說可能更有說服力，要成為民主社會，就需要有一套適宜的責(zé)任機(jī)制。”［2］因此，發(fā)展民主政治，建設(shè)法治國家，必須健全行政責(zé)任制度。

沒有規(guī)矩，不成方圓，社會生活需要一套調(diào)整人們行為和社會交往的“規(guī)則”，這些規(guī)則就是各種形式的制度。沒有制度，政府就無法運(yùn)行。如果缺乏責(zé)任制度，就會導(dǎo)致混亂。波普爾認(rèn)為，“社會生活最重要的方面—我們需要的與其說是好的人，還不如說是好的制度。甚至最好的人也可能被權(quán)力腐蝕；而能使被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者加以有效控制的制度卻將逼迫最壞的統(tǒng)治者去做被統(tǒng)治者認(rèn)為符合他們利益的事。換句話說，我們渴望得到好的統(tǒng)治者，但歷史的經(jīng)驗向我們表明，我們不能找到這樣的人。正因為這樣，設(shè)計使甚至壞的統(tǒng)治者也不會造成太大損害的制度是十分重要的。”［3］鄧小平同志也指出，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！保?］可見，就約束和控制權(quán)力而言，制度問題是一個具有根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性的問題。

從治理機(jī)制上講，在現(xiàn)代社會中，制度比人品重要。第一，由于信息不對稱，在選用和招聘行政官員時，考試和面試等手段都不足以保證了解他的全部信息，包括其能力、品德等。因此，很難保證總是能把最優(yōu)秀的人才選拔到公職崗位上來。第二，人性是復(fù)雜的，人品是容易變化的，權(quán)力使人墮落，這就存在著所謂的“道德風(fēng)險”。一旦具備條件，官員就會機(jī)會主義行事，即使是人品好的人也難以避免。相反，由于人品好還可能讓人們失去警惕，反而增加了不負(fù)責(zé)任的風(fēng)險。在行之有效的制度中，嚴(yán)厲并有效的懲罰使品行不好的人也不敢輕易挺而走險，以身試法。否則，自利的個人就會毫不客氣地濫用自己的權(quán)力，為自己爭取更多的好處。

與人品相比，制度至少具有幾個方面的優(yōu)勢：穩(wěn)定的制度規(guī)則提供了正確行動的必要信息，規(guī)定了個人行動的報酬結(jié)構(gòu)，給人們的行動以合理的預(yù)期；制度可以最大限度減少道德風(fēng)險，如果制度設(shè)置合理，監(jiān)督機(jī)制健全，執(zhí)行有力，那么，不管什么人都難以逃避制度的懲罰，因而能維持一個最低限度的制度化要求的表現(xiàn)；制度規(guī)則長期穩(wěn)定，不容易變動，不管來者何人，甚至無論其品性優(yōu)劣，都一律照章辦事，遵照執(zhí)行，可以免除怒意、人情和關(guān)系等主觀因素的干擾；從不信任任何人為邏輯起點，致力于防范錯誤行為。

在我國談行政責(zé)任，更要注重的是制度建設(shè)。自古以來，我國就有根深蒂固的清官意識，將社會治理的希望寄托在個別官員的自我超越、自我克制之上。良好的治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是一套公平、高效、負(fù)責(zé)任的制度體系，而決不可能是個別人的英雄主義。如果制度嚴(yán)密，能夠防范、揭露和制止官員們小的錯誤行為，能夠警醒和監(jiān)督官員的錯誤傾向，就不至于讓他們在錯誤的道路上越走越遠(yuǎn)。所以，要實現(xiàn)負(fù)責(zé)任的行政，必須建立行政責(zé)任制度。

二、行政責(zé)任制度的中國進(jìn)路

（一）建立有效的權(quán)力制約機(jī)制

由于權(quán)力的利益性和能動性，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。麥迪遜認(rèn)為，“如果人是天使，就不需要政府了；如讓天使來統(tǒng)治人，也就無須對政府采取內(nèi)外部的控制?！保?］面對易于腐敗的權(quán)力，避免絕對權(quán)力及其惡果的方法，就是讓它受到約束和制約，接受責(zé)任的束縛。

正確地行使權(quán)力要求有效的權(quán)力制約機(jī)制。有效的權(quán)力制約需要良好的制度規(guī)范。為此，我們可以從兩個方面設(shè)計對權(quán)力的制約。其一，是以個人的權(quán)利限制國家的權(quán)力范圍，即從保障公民的基本權(quán)利出發(fā)，劃定政府權(quán)力不可逾越的絕對屏障。通過將政府的權(quán)力置于公民個人權(quán)利和利益所隱含的限制或制約之中，將普遍的公民權(quán)利作為制約和平衡政府權(quán)力的一種力量，實現(xiàn)對權(quán)力的制約，這是以權(quán)利制約權(quán)力的思路。這一思路的權(quán)力制約向度是自下而上的。其二，是對政府不同權(quán)力部門的制約和平衡問題。即通過對國家權(quán)力進(jìn)行分工，使各個部門在各司其職的基礎(chǔ)上，互相競爭、互相制約和互相監(jiān)督。正如孟德斯鳩所說，“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保?］只有將權(quán)力配置為不同的職位，這樣相互之間才能夠形成制約，從而防止行政人員的官官相護(hù)。

（二）權(quán)力和責(zé)任的適當(dāng)配置

強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任的適當(dāng)配置，是因為這兩者在實踐中具有分離的可能性，特別是監(jiān)督乏力，權(quán)力不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象極大地?fù)p害著公共行政的能力，并導(dǎo)致權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。權(quán)責(zé)配置意味著權(quán)力應(yīng)與責(zé)任相適應(yīng)，每一種權(quán)力均應(yīng)與責(zé)任對等關(guān)聯(lián)。根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)、種類的不同，確定相應(yīng)的行動責(zé)任。每一個行政人員都必須對其所掌握和行使的權(quán)力負(fù)起責(zé)任來。在任何時代，不負(fù)責(zé)任的權(quán)力都是最危險、最糟糕的權(quán)力。而只有在權(quán)力與責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一的時候，我們才完全可以放心地把權(quán)力交給一個人。無論是在法律上還是道德上，都不允許權(quán)力主體只行使權(quán)力而不承擔(dān)任何責(zé)任的做法。

公共行政責(zé)任的落實主要包括兩個方面的問題。一個是以工作任務(wù)和職務(wù)設(shè)置為中心的崗位責(zé)任制，一個是以后果追究為內(nèi)容的責(zé)任追究制度。權(quán)力與責(zé)任的適當(dāng)配置，主要是從制度建構(gòu)的角度來建立適當(dāng)責(zé)任機(jī)制，為實現(xiàn)責(zé)任提供一個基本的制度基礎(chǔ)；責(zé)任追究則是當(dāng)錯誤出現(xiàn)之后進(jìn)行制裁或懲罰的手段，責(zé)任的有效性通常需要保證責(zé)任追究落實到具體的個人身上。

（三）責(zé)任落實的個體化

制度作為由人制定的規(guī)則，抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會主義行為，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。沒有強(qiáng)制性懲罰的制度是擺設(shè)。只有運(yùn)用懲罰，才能使個人的行為變得較為理性。雖然人們厭惡制裁和懲罰，但觸犯行為規(guī)范就要受到制裁，會使人類的合作行為維持在較高的水平上；而如果沒有制裁機(jī)制，合作體系就難逃崩潰的命運(yùn)。而且，有制裁的制度具有競爭優(yōu)勢，當(dāng)懲罰不再適用時，制度也就失效了，也就不能對人們的行為起到約束和限制作用了。

漢密爾頓曾明確指出，“對法律觀念來說，主要是必須附有制裁手段；換言之，不守法就要處以刑罰或懲罰。如果不守法而不受處罰，貌似法律的決議或命令事實上只不過是勸告或建議而已?！辈⑶?，那些由法院和司法人員所實施的懲罰和救濟(jì)，“顯然只能應(yīng)用于個人”。［7］惟其如此，制度對個人的行動才能發(fā)生實際的規(guī)范作用。這可以說是制度有效運(yùn)作的基本條件。

在嚴(yán)肅有效的制度中，個人必須被設(shè)定為正式責(zé)任關(guān)系的基本單位。責(zé)任必須落實到具體的個人身上，才能確保責(zé)任的完全落實。在追究行為責(zé)任的問題上，只有當(dāng)個人是責(zé)任追究的終極主體的時候，才存在著真實而完全的責(zé)任。哈耶克指出，“為有效起見，責(zé)任必須是個人責(zé)任。在一個自由的社會里，不可能有某種一個組織成員的集體責(zé)任，除非他們通過協(xié)調(diào)行動已經(jīng)使每人都各自負(fù)責(zé)。公共或分別承擔(dān)責(zé)任都要求個人同他人相一致，因此就會限制每個人的權(quán)力。如果讓人們共同承擔(dān)責(zé)任，而不在同時規(guī)定一個共同的義務(wù)和協(xié)調(diào)的行動，結(jié)果便經(jīng)常是無人真正負(fù)責(zé)。每個人都有的財產(chǎn)實際上是無主財產(chǎn)，那么每人都承擔(dān)的責(zé)任就是無人負(fù)責(zé)。”［8］人的本性決定了如果不是與個人的利益相關(guān)，如果不需承擔(dān)自己行動的后果，個人在行動時就不會做到應(yīng)有的謹(jǐn)慎和節(jié)制。責(zé)任追究最后只有落實到單獨(dú)的責(zé)任人身上，才能保證真正的責(zé)任歸屬。

（四）建立發(fā)達(dá)的信息機(jī)制

對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，離不開充分的信息。但是，政府機(jī)關(guān)的信息壟斷及其內(nèi)在的信息保密傾向帶來了控制行政責(zé)任的巨大難題。隱藏信息的結(jié)果使得行政過程中的失責(zé)或卸責(zé)行為不能被及時發(fā)現(xiàn)，難以受到有效的監(jiān)督。因此，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，控制行政責(zé)任，必須推行政務(wù)公開，保障公民的知情權(quán)。麥迪遜對公眾的知情權(quán)曾經(jīng)做過精辟的闡述，“一個人民的政府卻不了解它的人民或沒有渠道去了解它的人民，充其量只能是一出滑稽劇或悲劇的序幕，或者兩者都是。知識將永遠(yuǎn)統(tǒng)治無知；人民要成為他們自己的主人就必須用知識的力量武裝自己。”［9］建立在信息公開基礎(chǔ)上的知情權(quán)是非常重要的。它是進(jìn)行有效的權(quán)力監(jiān)督、反對腐敗進(jìn)而實現(xiàn)行政責(zé)任的關(guān)鍵條件。

現(xiàn)代國家的通常做法是，通過信息自由立法來保證知情權(quán)。這不僅可以確立起復(fù)議的權(quán)利，還可以建立起一些強(qiáng)制性的做法，人人均需遵守。一般說來，信息自由法不但確立了公民獲取信息的法定權(quán)利，而且還規(guī)定政府有義務(wù)為獲取信息提供方便。同時，還應(yīng)該有督察機(jī)關(guān)對信息公開的情況進(jìn)行專門的監(jiān)督。

通過大眾媒體獨(dú)立地發(fā)出聲音來保證公眾的知情權(quán)和對政府事務(wù)的關(guān)注，是保證政府負(fù)責(zé)任行動的一個重要的制度要件。與言論自由、出版自由等基本的公民自由或公民權(quán)利聯(lián)系在一起，輿論監(jiān)督有著為自己辯護(hù)的充分前提和理由。雖然不是所有的政府或官員都會真心實意地歡迎輿論監(jiān)督，但輿論監(jiān)督卻是現(xiàn)代民主社會的一個重要支柱，其價值是如何高估也不會過分的。在某種意義上，獨(dú)立而自由的新聞媒體，就是評價一個社會的開放程度和自由程度的標(biāo)尺。

就行政責(zé)任的主體而言，輿論監(jiān)督的核心價值在于其信息公開方面的貢獻(xiàn)。如果說信息保密是行政機(jī)關(guān)的一個天然傾向，那么輿論監(jiān)督就是平衡這一傾向的積極的、有益的力量。因為，對于負(fù)責(zé)任的公共行政而言，最根本的方法當(dāng)然是權(quán)力監(jiān)督。而監(jiān)督的基本條件就是信息，缺乏信息就無從監(jiān)督。沒有信息就不會有問責(zé)。信息就是權(quán)力，擁有它的人越多，就會有越多的權(quán)力得以分配。社會越是開放和透明，就越需要輿論媒體為公民提供各種有關(guān)政府行動的信息。新聞媒體通過將有關(guān)政府行動的信息傳達(dá)給社會公眾，將政府行動置于陽光之下，并形成壓力或是對政府行為的某種輿論制約，就會成為平衡社會力量與政府力量的杠桿。

（五）行政倫理道德的完善

通過法律制度及其監(jiān)督機(jī)制來約束行政權(quán)力，誠然是實現(xiàn)客觀行政責(zé)任的根本途徑，也是解決行政責(zé)任問題的常規(guī)性辦法。但是，法律法規(guī)、規(guī)章制度不是完美的，常常會存在著某些漏洞。相對于人類行為的豐富性而言，規(guī)章制度不可能對行政人員的所有行為及其細(xì)節(jié)都做出預(yù)先的規(guī)定。因此，在法律制度無能為力的時候，就可以通過倡導(dǎo)和鼓勵行政人員運(yùn)用道德倫理來抵制權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的誘惑，正確地行使權(quán)力?，F(xiàn)時，在控制行政責(zé)任的問題上，受法律譴責(zé)的行為固然應(yīng)當(dāng)?shù)玫街浦?，但僅止于此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因為法律通常被理解為 “不過是由社會根據(jù)廣為接受的行為標(biāo)準(zhǔn)而建立起來的最低道德標(biāo)準(zhǔn)；而道德關(guān)懷則超出了這些最低的標(biāo)準(zhǔn)，去考察那些可能被法律接受但可能不符合某些道德準(zhǔn)則和道德原則的行為?！保?0］這是因為，行政人員的某些行為雖然沒有違反法律制度，卻可能與社會的倫理道德格格不入。這就要求建立起某種道德標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)行使權(quán)力的行為，提供正確行使權(quán)力的內(nèi)在保障。

公共行政不僅在行動，而且在建構(gòu)社會生活，造就著人們的精神世界?！罢绊懝竦男愿瘢绻竦男愿裥纬烧粯?。”［11］羅爾斯認(rèn)為，“社會制度的形式影響著社會成員，在很大程度上決定著他們想要成為的那種個人，及他們所是的那種個人。”［12］既然行政人員的一舉一動都對社會道德發(fā)生廣泛的影響，那么改善行政道德，提升行政倫理，就成為我們追求法治之外的唯一選擇。倫理道德建設(shè)的內(nèi)容主要包括，樹立全心全意為人民服務(wù)的行政責(zé)任信念，明確現(xiàn)代行政理念和行政價值，提高服務(wù)公眾和公共利益的主動性、積極性和自覺性，加強(qiáng)道德修養(yǎng)，提高行政人員的道德自律意識，重視和加強(qiáng)行政道德倫理的教育、宣傳和訓(xùn)練，努力提高行政人員處理倫理沖突問題的技巧和能力。倫理道德建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，只有通過深入、細(xì)致而持久的努力，才能取得切實的成效。需要指出的是，行政道德建設(shè)本身也需要納入到制度化和法制化的框架中來，進(jìn)行系統(tǒng)的思考和建設(shè)。而且，倫理道德規(guī)范只有在得到正式制度的支持之后，才能發(fā)揮更大的作用。

總之，發(fā)展和完善行政責(zé)任制度，防范權(quán)力濫用，遏制權(quán)力腐敗，是我國政治體制改革的一個重要組成部分，是我國發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，建設(shè)社會主義法治國家的基本要求。

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［12］（美）約翰·羅爾斯.政治自由主義［M］.萬俊人譯.譯林出版社，2000.285.