盧曉莉 王 健

(成都市社會科學(xué)院，四川 成都 610072)

我國自1999年邁入人口老齡型社會以來，人口老齡化進程不斷加快，已進入深度老齡化社會［1］。以成都為例，根據(jù)測算，到2015年，成都市60歲以上老年人口將達(dá)到244.8萬人，占全市戶籍總?cè)丝诘?9.15%以上。其中，80歲以上老年人將達(dá)到37萬人，占老年人總數(shù)的15.11%，［2］養(yǎng)老形勢十分嚴(yán)峻。黨的十八大報告指出，要“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，強調(diào)了老齡服務(wù)事業(yè)的發(fā)展對解決養(yǎng)老困境，保障老年人合法權(quán)益的重大意義。而當(dāng)前，隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭養(yǎng)老功能的減弱，機構(gòu)養(yǎng)老在城鄉(xiāng)養(yǎng)老方式中占據(jù)著越來越重要的地位。因此，深入了解養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀和困境，促進養(yǎng)老機構(gòu)良性發(fā)展，是急待解決的問題。成都作為西部特大中心城市，其養(yǎng)老機構(gòu)的格局與發(fā)展模式在全國具有典型代表意義，本文以成都為樣本，通過對成都市養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查與思考，以期對全國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展有所裨益。

一 成都市養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀及問題分析

(一)成都市養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)成效

近年來，成都市通過政策優(yōu)惠、政府補貼、項目帶動、信息化建設(shè)等方式大力推動養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。截止2013年上半年，全市各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)296所，總床位4.67萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21張［3］。與此同時，形成了幾項在全國具有先進意義的做法與成效。

1.規(guī)劃引領(lǐng)，解決養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地

為確保養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展用地，成都市制定了《成都市養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃(2010-2020)》，首次將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入專項規(guī)劃范圍，共規(guī)劃機構(gòu)養(yǎng)老總面積11709畝，養(yǎng)老點位395個?，F(xiàn)已有300余個納入了“土地利用總體規(guī)劃”和“城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃”。民間資本可以通過持牌的方式，以不低于土地成本的優(yōu)惠價格購買，為養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.加強微型機構(gòu)建設(shè)，完善城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老

為了滿足老年人不離親情，不離熟悉環(huán)境的養(yǎng)老需求，成都市整合城市社區(qū)資源，積極推行微型養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，實現(xiàn)了中心城區(qū)每個街道建有1個不低于10張床位的含24小時全托、日間照料、居家上門服務(wù)等功能的養(yǎng)老機構(gòu)。在農(nóng)村，則探索“互助養(yǎng)老模式”，由鄉(xiāng)、村提供養(yǎng)老場所，通過自愿的原則吸引能夠自理的老年人入住，利用互相照顧的模式，解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題。

3.探索“公建民營”，解決中低收入老年群體需求

在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)上，單純依靠政府或單純依靠民資都存在較大的局限性?！肮駹I”，則可以將政府與民資相結(jié)合，取長補短:政府投資養(yǎng)老機構(gòu)，保證了其公益性，民資則可找到新的投資點，在經(jīng)營中按照政府管理辦法進行靈活經(jīng)營，提高養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。成都市在全國首推“公建民營”養(yǎng)老院，投入1億元，新建公建民營養(yǎng)老機構(gòu)6所、床位1600張，通過招標(biāo)形式交由專業(yè)團體經(jīng)營管理，重點解決中低收入老年群體的養(yǎng)老需求。

(二)成都市養(yǎng)老機構(gòu)目前存在的問題

雖然取得了一些成效，但成都市養(yǎng)老機構(gòu)也存在與全國其他城市相同的發(fā)展問題:

1.養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)量不能滿足老年人需求

根據(jù)民政部《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》要求，每千位老人床位數(shù)應(yīng)達(dá)到30張。截至2012年底，全國養(yǎng)老床位數(shù)390萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位20.5張［4］，離目標(biāo)還有很大差距。以成都來說，按近四年戶籍老年人口平均增長率預(yù)測，到2015年，成都市養(yǎng)老床位總數(shù)應(yīng)達(dá)到7.4萬張，也就是說，成都市在未來三年還應(yīng)增加3.7萬張床位，比現(xiàn)在至少翻一番，建設(shè)壓力非常大。在一項關(guān)于成都市養(yǎng)老需求的調(diào)查中，有10%的被調(diào)查老人將機構(gòu)養(yǎng)老做為第一養(yǎng)老選擇，如果要滿足這10%的老年人的需求，則需要建設(shè)更多的床位。

2.養(yǎng)老機構(gòu)類型單一，存在結(jié)構(gòu)性矛盾

圖1 養(yǎng)老機構(gòu)類型分布圖

從上圖顯示的數(shù)據(jù)可以看出，目前成都市的養(yǎng)老機構(gòu)類型分布呈現(xiàn)以下特點:一是養(yǎng)老機構(gòu)以農(nóng)村敬老院為主，處于福利保障型水平。由于農(nóng)村敬老院主要針對農(nóng)村“五?！崩先耍虼四軌蛱峁┙o社會老人的床位比例并不高，國辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求的矛盾已經(jīng)出現(xiàn)。二是公辦的福利機構(gòu)占79%，民辦養(yǎng)老機構(gòu)只占21%。三是缺乏高端養(yǎng)老機構(gòu)。享受型、頤養(yǎng)型養(yǎng)老機構(gòu)相對缺乏導(dǎo)致一部分有較強經(jīng)濟實力、對養(yǎng)老生活品質(zhì)要求較高的老年人無法選擇到令他們滿意的養(yǎng)老機構(gòu)。四是缺乏專業(yè)型養(yǎng)老機構(gòu)。養(yǎng)老機構(gòu)以綜合性養(yǎng)老機構(gòu)為主，缺乏專門針對失能老人的護養(yǎng)院和臨終關(guān)懷型養(yǎng)老機構(gòu)，不利于對老年人進行專業(yè)化照顧。

3.養(yǎng)老機構(gòu)分布不均衡，城鄉(xiāng)差距明顯

由于城區(qū)具有天然的養(yǎng)老優(yōu)勢，便利的交通、完善的醫(yī)療配套，子女也方便探望老人，因此，城區(qū)的老人多數(shù)還是選擇在城區(qū)養(yǎng)老。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老機構(gòu)由于地理位置偏僻、醫(yī)療條件不完善等原因，對城區(qū)老人的吸引力不大。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，成都市70%以上的養(yǎng)老機構(gòu)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，城區(qū)則相對較少，這是直接導(dǎo)致目前城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”的主要原因。

4.養(yǎng)老機構(gòu)基本設(shè)施參差不齊，服務(wù)項目單一

國辦養(yǎng)老機構(gòu)，包括區(qū)縣福利中心及農(nóng)村敬老院的硬件設(shè)施條件已比較完善。臥室都配有獨立衛(wèi)生間，擁有較大的活動室、健身設(shè)備、醫(yī)療室、戶外活動場所等。但城市街道和社區(qū)舉辦的養(yǎng)老服務(wù)中心的設(shè)施則相對較差，大部分是租賃的房子或臨時搭建的建筑，空間局促、養(yǎng)老床位偏少、生活設(shè)施簡陋，缺乏獨立浴室、戶外活動場所和健身器材。部分養(yǎng)老機構(gòu)沒有配備醫(yī)療室，不具有醫(yī)保定點資質(zhì)，不方便老年人就近治療或報銷。另外，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容也比較單一，一般僅限于滿足老人的吃、住等基本生活需求，對老年人身體康復(fù)、心理慰藉、精神贍養(yǎng)、社會參與、文化娛樂等更高層次的需求供給不足。

5.養(yǎng)老護理人員的數(shù)量和素質(zhì)還有待提高，服務(wù)質(zhì)量欠佳

根據(jù)民政部制定的國家級福利院評定標(biāo)準(zhǔn)，國家一級福利院的醫(yī)護人員應(yīng)占全院職工總數(shù)的70%以上，二級福利院應(yīng)占65%;國家級福利院工作人員與正常老人的比例為1∶4;與生活不能自理老人的比例為1∶1.5。［5］對照這一標(biāo)準(zhǔn)，成都市目前的差距還很大。以人員配置較好的成都市第一福利院為例，該院的醫(yī)生、護士和護理人員總共110人，占全部工作人員的62%，還未達(dá)到國家二級福利院的要求。調(diào)查顯示，大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)沒有配備專職社工，護理人員都是來自農(nóng)村的中老年婦女，年齡偏大、文化層次不高、缺乏專業(yè)技能訓(xùn)練。就護理人員的工資待遇來看，也普遍偏低。特別是農(nóng)村敬老院的護理人員平均工資約每月1000元，僅達(dá)到了成都市規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。［6］

6.民辦養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立成本高，運行困難

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)，是一項市場化與福利性相結(jié)合的社會公益事業(yè)，盈利空間小，經(jīng)濟效益低。公辦養(yǎng)老機構(gòu)由于政府直接投資，各項保障措施和條件支持比較健全，基本不存在經(jīng)營風(fēng)險問題。而民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在建立伊始，就面臨著資金籌措、場地租賃、人員雇傭等巨大成本，多則幾千萬，少則一兩百萬，沒有雄厚經(jīng)濟實力的投資者不敢涉足此行。在各類養(yǎng)老機構(gòu)中，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的投資額較之國辦福利機構(gòu)少將近一半(見圖2)，直接影響了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)品質(zhì)。

圖2 養(yǎng)老機構(gòu)投資額對比(單位:萬元)

從日常運營來看，養(yǎng)老機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)成本也很高，需要支付水、電、氣、人員勞務(wù)、老年人生活開支、日常設(shè)備維修等，承受的經(jīng)營壓力極大，目前絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)都是微利經(jīng)營，有些甚至虧本經(jīng)營(見表1)。加上許多養(yǎng)老機構(gòu)依賴租賃場地經(jīng)營，一旦租賃合約期滿，場地一方不再續(xù)約，或者土地用途發(fā)生變化，養(yǎng)老機構(gòu)就面臨著搬遷甚至解散的情形，入住養(yǎng)老機構(gòu)的老人將會陷入困境，從而影響社會穩(wěn)定。

表1 民辦養(yǎng)老機構(gòu)年平均收入支出一覽表(單位:萬元)

二 養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展問題的原因分析

(一)政府投入總體不足，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)維持低水平發(fā)展

公辦養(yǎng)老機構(gòu)的主要經(jīng)費來源于財政撥款，由于歷史原因，政府在養(yǎng)老機構(gòu)的投入上長期不足。按照目前的規(guī)定，政府一般按照養(yǎng)老機構(gòu)居住老人的人數(shù)發(fā)放經(jīng)費。但人頭經(jīng)費的數(shù)額卻沒有隨著財政收入的增加、物價指數(shù)的上漲而上漲。以成都為例，市屬福利機構(gòu)的財政撥款按“三無”人員每人每月560元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，農(nóng)村敬老院對“五保”老人按每人每月310元的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。這一標(biāo)準(zhǔn)明顯不能適應(yīng)物價水平的上漲帶來的資金缺口，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)難以雇傭數(shù)量更多和素質(zhì)較高的護理人員，更難以為老年人提供文化娛樂生活。近幾年，成都市政府雖然投入大量資金完成了國辦福利院擴建、“縣級綜合社會福利中心”改造項目，使得國辦福利院和區(qū)(縣)級福利中心的硬件設(shè)施得到了較大改善，但政府在注重硬件投入的同時，對國辦養(yǎng)老機構(gòu)的日常運行費用的撥款較少。

(二)政策支持難以落實，民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展艱難

2000年，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見的通知》，明確規(guī)定各級政府對民辦福利機構(gòu)要給予政策上的扶持和優(yōu)惠，用電要按當(dāng)?shù)刈顑?yōu)惠價格收費，用水按居民用水價格收費等。此后陸續(xù)地，所有省份都制定了支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的政策。如成都市政府出臺了《關(guān)于加快社會化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的意見》，在意見中對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的財政資金補貼、水電氣等相關(guān)費用的減免做了詳細(xì)規(guī)定。但是由于政策本身的指導(dǎo)性傾向較重，對各級各相關(guān)部門在優(yōu)惠政策的落實上缺乏配套規(guī)定實施細(xì)則，許多地方的優(yōu)惠政策并沒有得到真正的貫徹落實。不少民辦養(yǎng)老機構(gòu)還在用著商業(yè)性質(zhì)的水、電、氣費，成本居高不下。床位運營補貼沒有得到及時兌現(xiàn)，稅收減免也遇到阻力。

(三)社會資金投入養(yǎng)老事業(yè)不足，社會關(guān)注與支持不夠

養(yǎng)老事業(yè)是一項民生工程，需要政府主導(dǎo)，也需要全社會的關(guān)注與支持。從目前情況看，社會資金投入的積極性并不高。其原因主要在于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)回報不高，難以吸引逐利的社會資金投入養(yǎng)老行業(yè)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，目前養(yǎng)老機構(gòu)吸收的社會贊助很少，有的甚至為零。另一方面，社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的也不多。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一年中，在逢年過節(jié)時會有部分單位和個人來養(yǎng)老機構(gòu)慰問和提供志愿服務(wù)，其余時間則很少有人來捐贈或從事義工服務(wù)，沒有形成“敬老助老”的長效機制。這種養(yǎng)老機構(gòu)與社會隔離的狀態(tài)，易造成老人被社會拋棄的無用感，也不利于提高養(yǎng)老機構(gòu)的吸引力。

三 加快養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的思考及對策建議

根據(jù)測算，“十二五”期間，全國60歲以上老年人將增加到2.21億，老年人口比重將上升到16%，同時還將伴隨家庭結(jié)構(gòu)小型化、高齡化、“空巢”化的特點，社會養(yǎng)老服務(wù)的需求將急劇增加，養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展任重道遠(yuǎn)?；趯Τ啥际叙B(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與問題的分析，作者認(rèn)為，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的目標(biāo)就是要滿足城鄉(xiāng)不同老年群體的養(yǎng)老需求，并建立起低成本高質(zhì)量的城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)。而要達(dá)到這一目標(biāo)，應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，堅持養(yǎng)老機構(gòu)社會化、公益性發(fā)展，并推進市場化運作和提升專業(yè)化服務(wù)水平。政府需要加大對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的整體規(guī)劃，從養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)人群、地域分布、建設(shè)檔次、收費標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量五個維度建立起多層次、多梯度的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)體系和制度規(guī)范。

(一)加強規(guī)劃和引導(dǎo)，建立多層次、多元化養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)體系

就成都的情況看，目前的養(yǎng)老機構(gòu)主要有國辦福利院、區(qū)市縣福利中心、農(nóng)村敬老院、民辦養(yǎng)老院和社區(qū)養(yǎng)老院這幾種類型。各種類型的養(yǎng)老院所處的地理位置不同，覆蓋人群不同，功能作用不同，能夠滿足不同區(qū)域不同收入老年人的多元化需求。因此，應(yīng)該進一步完善這幾種類型的養(yǎng)老機構(gòu)，使其能夠各司其職、互相補充，形成多層次、多元化養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)體系。

1.加強國辦養(yǎng)老機構(gòu)的品牌建設(shè)，充分發(fā)揮其引領(lǐng)示范作用

國辦養(yǎng)老機構(gòu)由于有國家財政支持和體制支持，從硬件建設(shè)、人員配置、收費水平來看，都比較符合老年人需求。但由于國辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量有限，能吸納的老人數(shù)量不多，因此，應(yīng)總結(jié)國辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理經(jīng)驗與服務(wù)經(jīng)驗，進一步完善其工作標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，推行目標(biāo)化、定量化、指標(biāo)化的服務(wù)理念和方式，打造養(yǎng)老“名牌”。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的作用，對其他養(yǎng)老機構(gòu)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。

2.推進區(qū)(市)縣福利中心轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮其區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心作用

福利中心作為一個區(qū)域的養(yǎng)老中樞，應(yīng)進一步完善醫(yī)療設(shè)施和服務(wù)，增添文化娛樂等設(shè)施，促其硬件升級和服務(wù)轉(zhuǎn)型，承擔(dān)起區(qū)(市)縣養(yǎng)老服務(wù)中心的職能。推進服務(wù)中心部分床位向社會老人開放，為當(dāng)?shù)乩先颂峁┘酿B(yǎng)、托老、社區(qū)照料和居家養(yǎng)老服務(wù)等，承擔(dān)起服務(wù)城鎮(zhèn)居民、指導(dǎo)農(nóng)村敬老院、培訓(xùn)本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才的職責(zé)。

3.加大對農(nóng)村敬老院的支持，促其轉(zhuǎn)型成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心

農(nóng)村敬老院是以農(nóng)村“五保”對象為主要服務(wù)對象的公益性非營利社會福利機構(gòu)，是農(nóng)村社會福利事業(yè)的重要載體。由于對農(nóng)村“五?！睉舻墓B(yǎng)實行的是“上級定餐、基層買單”，因此，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)村敬老院有著明顯的差距。為了提升農(nóng)村敬老院的整體建設(shè)水平，應(yīng)采取以下改進措施:一是加大政府資金投入力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加敬老院運行經(jīng)費，促其提高服務(wù)質(zhì)量水平。二是隨著農(nóng)村“五?！崩先说臏p少，逐步改變敬老院只供養(yǎng)農(nóng)村“五?！睂ο蟮膯我还B(yǎng)模式，利用多余床位為農(nóng)村低保老人提供養(yǎng)老服務(wù)，擴大惠民范圍。三是有條件地吸收部分社會老人有償入住，既可解決社會養(yǎng)老問題，又可以為敬老院增加收入，加快養(yǎng)老社會化的進程。四是擴展服務(wù)項目，配置專業(yè)人員與設(shè)施，為周邊農(nóng)村老人居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老提供支持和幫助。

4.大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)，滿足就近養(yǎng)老需求

由于我國是在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的情況下進入老齡化社會的，政府財政面臨巨大考驗。而社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)正是一條新型的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展之路，一方面可以緩解財政壓力，另一方面也將家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合，發(fā)揮二者的長處，既可減輕贍養(yǎng)者的負(fù)擔(dān)，又可滿足老年人的親情需求。因此，應(yīng)盡快制定社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，將社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)納入為民辦實事目標(biāo)，推動基層政府加大對社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，通過新建、改擴建、租賃等多種形式，建立健全包括社區(qū)托老、日間照料、老年食堂、康復(fù)護理等項目在內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施和機構(gòu)，確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有場地、有設(shè)施、有人員，使之成為社區(qū)老年人的活動中心與精神家園。

5.建立多類型、多檔次的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，滿足不同老年人群需求

老年人的消費狀況受制于他們的經(jīng)濟收入，在目前大多數(shù)老年人的收入來源為社保退休金的情況下，老年人可以接受的養(yǎng)老機構(gòu)收費水平比較低。因此，在養(yǎng)老機構(gòu)體系建設(shè)中，應(yīng)大力發(fā)展中低端養(yǎng)老機構(gòu)，適度發(fā)展收費高端頤養(yǎng)型機構(gòu)，以市場化的供應(yīng)方式滿足高端老年客戶的需求。

(二)落實優(yōu)惠政策，促進民辦養(yǎng)老機構(gòu)大發(fā)展

民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為一項與社會福利事業(yè)相關(guān)的微利性產(chǎn)業(yè)，對于政府政策具有較大的依賴性，在發(fā)展初期養(yǎng)老機構(gòu)必須通過政府的政策扶持和財政的適當(dāng)補貼才能形成一定的發(fā)展規(guī)模。因此，政府應(yīng)對民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)給予一系列優(yōu)惠政策并落到實處:國土資源部門要優(yōu)先安排養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)用地，對非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)用地采取劃撥方式或成本價出讓等優(yōu)惠方式供地;經(jīng)規(guī)劃、國土資源部門同意，符合條件的原工業(yè)用地，可改為養(yǎng)老服務(wù)用地，興辦養(yǎng)老機構(gòu)。同時，要建立嚴(yán)格的管理制度，嚴(yán)禁以辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為名搞房地產(chǎn)開發(fā)，嚴(yán)禁養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)改變養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)或服務(wù)用途。民政、老齡委為養(yǎng)老機構(gòu)提供房租、床位資金補貼。對自建用房、租用房屋的民辦養(yǎng)老機構(gòu)提供一定的床位補貼。稅務(wù)部門將稅收減免落到實處，暫免征收非營利性民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)企業(yè)所得稅、養(yǎng)老服務(wù)收入營業(yè)稅以及老年服務(wù)機構(gòu)自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅等。同時，政府要推動金融機構(gòu)對民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)及其建設(shè)項目提供融資便利，并提供優(yōu)惠利率。對經(jīng)論證前景好、規(guī)模大、市場急需的民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)項目，財政部門要給予必要的貸款貼息。

(三)完善服務(wù)管理制度，加快養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)

從總體上看，我國養(yǎng)老社會化服務(wù)還處于起步階段，養(yǎng)老機構(gòu)的硬件設(shè)施、軟件服務(wù)、管理制度方面與西方發(fā)達(dá)國家相比還存在很大差距。要提高養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，就需要從規(guī)范化建設(shè)著手。首先，應(yīng)按照民政部對養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，制訂和完善各項服務(wù)管理制度，推動養(yǎng)老機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。第二，應(yīng)加快建立養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會，使其成為政府管理、服務(wù)養(yǎng)老機構(gòu)的助手和連接養(yǎng)老機構(gòu)的橋梁，制定行業(yè)規(guī)范、開展行業(yè)評估、研究行業(yè)發(fā)展趨勢。第三，明確養(yǎng)老機構(gòu)的準(zhǔn)入、退出機制，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立程序，嚴(yán)懲養(yǎng)老機構(gòu)違法違規(guī)行為，對發(fā)生重大事故等原因不具備基本條件的單位，責(zé)令一定期限內(nèi)整改，若整改不合格，則取消其機構(gòu)資格。

(四)創(chuàng)新體制機制，促進養(yǎng)老事業(yè)加快發(fā)展

雖然我國市場經(jīng)濟體制已建立多年，但在養(yǎng)老機構(gòu)方面，計劃經(jīng)濟管理體制的陰影仍然存在，對養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展和經(jīng)營造成了不利影響。因此，應(yīng)不斷創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)體制機制，進行社會化發(fā)展，市場化運作，提升養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展規(guī)模和水平。首先，要大力探索“公辦民營”“公建民營”發(fā)展模式:對新建的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，可采取“公建民營”的方式，由政府出資興建基礎(chǔ)設(shè)施，再通過招標(biāo)社會組織或服務(wù)團體去經(jīng)辦和管理運作，政府則按照法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范負(fù)起行政管理和監(jiān)督的責(zé)任;對已經(jīng)舉辦的公有制性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)，可采取“公辦民營”方式，通過承包、租賃、合營、托管等方式，將養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營權(quán)、服務(wù)權(quán)、管理權(quán)和所有權(quán)適當(dāng)分離，委托給個人、社會團體等主體經(jīng)營運作。第二，建立完善的“政府購買養(yǎng)老服務(wù)”機制。一是建立購買服務(wù)的準(zhǔn)入制度，每年要根據(jù)政府需要及財政承受能力，確定購買服務(wù)的內(nèi)容，并向社會公布，通過公開招投標(biāo)確定服務(wù)提供者，并以合同方式明確責(zé)、權(quán)、利;二是建立監(jiān)督、評估機制，以群眾滿意為準(zhǔn)則，制定綜合評估量化指標(biāo)，定期考核驗收;三是建立動態(tài)成本核算制度，按照購買服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量的動態(tài)變化，及時、準(zhǔn)確的核算成本;四是大力扶持社會組織，以形成競爭態(tài)勢，提高服務(wù)水平。

(五)加強養(yǎng)老機構(gòu)人員培訓(xùn)，提高專業(yè)化服務(wù)水平

由于我國養(yǎng)老服務(wù)人才市場尚未形成，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化人才匱乏，影響了服務(wù)項目及內(nèi)容的擴展。政府部門要逐步加強社會福利工作系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育，制定職業(yè)培訓(xùn)規(guī)劃，對養(yǎng)老院院長、護理員、管理人員分別進行全員職業(yè)培訓(xùn)、輪訓(xùn)，逐步實行經(jīng)培訓(xùn)合格后上崗的制度。要建立健全養(yǎng)老護理員的職業(yè)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格實行職業(yè)資格和技術(shù)等級管理認(rèn)證制度，提高社會福利服務(wù)隊伍的專業(yè)化水平。通過政府購買服務(wù)崗位的方式，對民辦養(yǎng)老機構(gòu)引進專業(yè)社工給予崗位補貼，確保每一個養(yǎng)老機構(gòu)有一個以上專業(yè)社工。

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