【摘 要】 隨著國(guó)家住房保障制度的不斷發(fā)展，公民對(duì)于住房公積金的安全性和公平性訴求越來越強(qiáng)烈。如何既體現(xiàn)公平，又不失安全性，讓更多的民眾分享改革的成果，得到更大的實(shí)惠，是住房公積金制度修訂需要考慮的主要問題。文章梳理了我國(guó)住房公積金制度存在的主要問題及其成因，并有針對(duì)性地提出了解決問題的措施和建議。

【關(guān)鍵詞】 住房公積金； 制度保障； 公平性； 改進(jìn)

我國(guó)住房公積金制度實(shí)施10多年來，在促進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)、維護(hù)職工合法權(quán)益和社會(huì)和諧穩(wěn)定大局、提高人民居住和生活水平方面，發(fā)揮了極其重要的作用。然而，近期“同一地區(qū)不同單位之間住房公積金繳存差距達(dá)百倍以上”的熱議又將住房公積金問題推向輿論的風(fēng)口浪尖，以致人們?cè)憜柌簧伲u(píng)增多。事實(shí)表明，我國(guó)現(xiàn)行住房公積金管理制度亟待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

一、住房公積金制度存在的問題及其原因分析

（一）制度覆蓋面比較窄，受益人群范圍小

我國(guó)住房公積金制度僅適用于城鎮(zhèn)單位的在職職工，不涉及農(nóng)村居民。據(jù)國(guó)家住建部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前繳存住房公積金的人數(shù)約9 100萬人，不到全國(guó)人口總數(shù)的十分之一，且其中政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位繳存人數(shù)達(dá)6 100萬人，占67%。這說明政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)職工是住房公積金繳存的主體。一些城鎮(zhèn)單位為了降低人力資源成本，不愿意承擔(dān)單位本應(yīng)支付的部分，特別是城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工人員，基本上沒有繳存住房公積金。所以，住房公積金制度覆蓋面還比較狹窄，大多數(shù)人沒有能夠享受到應(yīng)有的住房利益保障。從實(shí)際情況來看，城鎮(zhèn)職工覆蓋率也只有三分之一左右，因而受益人群范圍較小。

（二）繳存比例差異大，社會(huì)公平性沒有得到體現(xiàn)

目前，單位和職工按照工資基數(shù)的5%～12%繳納公積金是符合政策規(guī)定的，但是事實(shí)卻不盡如此。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》記者的調(diào)查，山西省某大型企業(yè)職工每月公積金單位繳存額高達(dá)16 950元，而另一企業(yè)的職工每月繳納的公積金僅為120元，二者相差達(dá)141倍。已經(jīng)突破了上限規(guī)定比例的公積金，為何能夠順利繳存呢？一方面，是因?yàn)楝F(xiàn)行制度沒有強(qiáng)制性規(guī)定，只是“原則上”不允許突破上限，也就是說在某種“特殊情況下”是可以突破的。于是，某些單位便想方設(shè)法打通當(dāng)?shù)刈》抗e金管理部門的關(guān)系，做到突破上限提高比例和繳存額度也就不是什么太難的事了。另一方面，公積金來源并無政府支持，管理部門就有多收公積金的動(dòng)力，而不太愿意控制繳存上限；作為事業(yè)單位編制，公積金管理部門的經(jīng)費(fèi)主要來自公積金貸款利差及增值收益，繳存的低息累積數(shù)越多，可獲得的收益機(jī)會(huì)就越大，因而出于自身利益考慮，很難對(duì)違規(guī)超限的繳存行為予以制止。

（三）低收入和困難群體應(yīng)得利益沒有得到應(yīng)有保障

為能具體體現(xiàn)住房公積金的互助性質(zhì)，公積金貸款規(guī)定的利息相對(duì)較低。住房公積金制度實(shí)施的初衷和目的，是試圖通過“國(guó)家支持一部分、單位補(bǔ)貼一部分、個(gè)人負(fù)擔(dān)一部分的住房貨幣化分配和住房籌資新機(jī)制”來幫助職工解決住房難題。在房?jī)r(jià)居高不降的現(xiàn)實(shí)面前，貸款買房幾乎是大多數(shù)人唯一的途徑，而公積金貸款理所當(dāng)然成為大多數(shù)人的首選。但是，中高收入群體多繳多貸，可得到更多的實(shí)惠；低收入者和困難群體少繳少貸，直接提取使用的難度又很大，因此很難真正受益。雖然公積金主要是用來幫助中間階層的，不可能滿足社會(huì)低端困難群體的購(gòu)房需求，但公積金制度也應(yīng)為這一群體考慮，使其能夠得到應(yīng)有的利益保證。低收入者和困難職工繳存的公積金非常低，根本沒有從這一惠民政策中得到同等的利益保障。

（四）淪為某些領(lǐng)域和行業(yè)高收入群體的個(gè)稅“避風(fēng)港”

我們都知道，住房公積金是免征個(gè)人所得稅的。因此，有條件的“好單位”就將其視為絕佳的避稅渠道，或?qū)⒐e金當(dāng)作職工福利來增額發(fā)放；沒條件的“差單位”就連應(yīng)該承擔(dān)的部分都不愿意支付，或者繳存額度很低，尤其是私營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)比較突出。一旦高收入群體將公積金作為避稅工具來使用，實(shí)際上是進(jìn)一步加劇了收入分配的不公平。實(shí)行年薪制的企業(yè)高管人員，在每月獲得幾千元甚至上萬元公積金補(bǔ)助的同時(shí)，還享受了免繳個(gè)稅的優(yōu)惠待遇；高收入壟斷部門既得利益群體利用增額公積金少繳個(gè)稅，自己得益的同時(shí)還侵蝕了相應(yīng)的社會(huì)公共資源，因而熱衷于想方設(shè)法提高公積金繳存額度，將其作為少繳個(gè)稅的“避風(fēng)港”。高收入者在享受少納個(gè)稅“好處”的同時(shí)，還間接獲得了更多公共資源的補(bǔ)助。

（五）住房公積金使用限制條件多，難以滿足繳存人的實(shí)際需要

住房公積金不像養(yǎng)老金那樣需要“保值增值”，公積公積金是繳多少將來退多少，因而管理部門沒有必要拿私人資產(chǎn)去投資，更應(yīng)該注重如何合理、安全地把錢貸出去，發(fā)揮它真正的保障作用。住房公積金的使用主要是繳存人貸款購(gòu)房，符合條件的也可將個(gè)人賬戶累積結(jié)余數(shù)取出，用于與購(gòu)置房產(chǎn)有關(guān)的業(yè)務(wù)支付。但是，貸款和取出的限制條件都很多，辦理手續(xù)繁雜。實(shí)際上，高收入高繳存人群可能根本不需要住房公積金貸款，住房公積金就完全演變成了一種社會(huì)福利；急需貸款的低收入人群又只能貸到很少，制度對(duì)于賣舊購(gòu)新等改善性需求幾乎沒有支持。在目前的高房?jī)r(jià)下，低收入者和困難群體往往無力購(gòu)房，成為單純的住房公積金低利息儲(chǔ)蓄者，連“雪中送炭”都談不上；中高收入群體能夠承擔(dān)購(gòu)房首付，同時(shí)還得到低息貸款支持，很有“錦上添花”的意思。這種的現(xiàn)象顯然有悖于制度設(shè)計(jì)初衷和社會(huì)公平。

（六）管理和監(jiān)督體系不完善，存在違法違規(guī)和資金流失的問題

住房公積金具有自身的特殊性，其實(shí)質(zhì)是歸屬繳存人所有，其管理部門不是金融機(jī)構(gòu)，全國(guó)規(guī)模近萬億元的資金不在金融監(jiān)管部門的視野之內(nèi)。從管理部門來看，工作力量薄弱，運(yùn)行成本較高；信息不公開、不透明，資金所有人沒有獲得相應(yīng)的知情權(quán)，其他使用情況也無從知曉。從監(jiān)督管理來看，2012年，國(guó)家住建部在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金監(jiān)管工作的通知》中明確指出，住房公積金“監(jiān)管工作落實(shí)不到位，監(jiān)管手段單一，監(jiān)管能力不足”，致使“風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷積累，監(jiān)管工作面臨不少新情況和新問題”。1999年至2004年間，湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪利用職務(wù)之便多次貪污、挪用住房公積金1.2億元，成為全國(guó)“住房公積金第一大案”。近年來，涉及住房公積金的非法案件，在全國(guó)各地不斷發(fā)生，很值得我們警惕和重視，同時(shí)也說明現(xiàn)行的監(jiān)管制度存在缺陷，尚有很多亟須完善和改進(jìn)的地方。

二、解決住房公積金制度存在問題的對(duì)策和措施

（一）擴(kuò)大住房公積金覆蓋面，讓更多的民眾從惠民政策中受益

目前，住房公積金制度雖然執(zhí)行強(qiáng)制繳存的辦法，但主要是以政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位繳存為主。因此，要加大宣傳力度，讓普通民眾廣泛知曉住房公積金政策和制度，極力擴(kuò)大住房公積金的繳存范圍，重點(diǎn)是個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)和“三資”企業(yè)，讓更多的民眾從住房公積金制度中得到實(shí)惠。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制性措施，對(duì)以各種理由拒不繳存公積金的單位予以相應(yīng)處罰，切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益。如果住房公積金制度覆蓋了城鎮(zhèn)所有單位，擴(kuò)大了現(xiàn)有繳存范圍，就等于增加了新的社會(huì)保障內(nèi)容，是有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展的。同時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制城鎮(zhèn)私企、外企也要為職工繳納住房公積金。

（二）真正落實(shí)低收入群體住房保障，確保達(dá)到制度設(shè)計(jì)的目的

住房公積金制度的實(shí)施，應(yīng)充分發(fā)揮其惠民力度，進(jìn)一步擴(kuò)大低收入者和困難職工的受益面。例如，針對(duì)低收入者和困難群體，對(duì)他們過渡性租房居住應(yīng)給予一定的補(bǔ)助，對(duì)改善性賣舊購(gòu)新予以相應(yīng)支持等，即從政策層面來進(jìn)行合理的制度性安排。實(shí)際上，合理分配公積金收益，也能讓低層人群受益，可利用貸款人支付的利息（公積金投資收益）來對(duì)低收入者和困難群體予以適當(dāng)補(bǔ)助。2012年年末，深圳市實(shí)施對(duì)繳存一年以上、從未使用過公積金的職工，在銷戶提取時(shí)給予額外的利息補(bǔ)貼，這是一個(gè)很好的做法，值得學(xué)習(xí)和推廣。國(guó)家用住房公積金貸款支持建成的廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排給低收入者和困難群體。在這個(gè)物價(jià)飛漲的時(shí)代，個(gè)人公積金賬戶的錢存放的時(shí)間越長(zhǎng)就會(huì)越貶值，利用公積金增值生息對(duì)貸款人進(jìn)行貼息，對(duì)未貸款人定期給予一定利息補(bǔ)助，是真正落實(shí)低收入人群獲得應(yīng)有保障的必然選擇。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行上限繳存政策，保證制度實(shí)施的公平公正

其實(shí)，住房公積金的繳存，是最應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)保障公平性的。之所以出現(xiàn)繳存比例和額度差距過大的問題，根本原因在于制度設(shè)計(jì)使用了“原則上”的說法，沒有強(qiáng)制性要求，未規(guī)定對(duì)超出上下限給予相應(yīng)的處罰；一些公積金管理部門從自身利益出發(fā)，在執(zhí)行政策過程中存在“睜只眼、閉只眼”的情況，以致差距過大的公積金也能順利繳存。要改變這一弊端，主要有待于住房公積金制度的重新修訂，建議將公積金改革納入全國(guó)收入分配改革的整體中一并考慮，堅(jiān)持“穩(wěn)中、托低、限高”的改革思路和做法，嚴(yán)格落實(shí)繳存上限政策，加大監(jiān)督檢查力度，發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)肅處理。公積金制度的修訂，涉及到公共利益的再次調(diào)整，理所當(dāng)然要尊重民意，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求意見。因?yàn)榇嬖诶娴牟┺?，就?yīng)當(dāng)有更多的職工參與其中，讓公平公正以民眾看得見的方式來實(shí)現(xiàn)。修訂后的制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定不允許行政事業(yè)單位和壟斷企業(yè)繳存“補(bǔ)充公積金”，以保證不同單位之間的相對(duì)公平性。

（四）降低住房公積金貸款和支取門檻，放寬允許使用的條件和范圍

在我國(guó)，中高收入群體不一定指望住房公積金購(gòu)房，而低收入困難職工有了公積金資助也買不起房。所以，從真正實(shí)惠和有用的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)降低住房公積金借款和支取的門檻，改變現(xiàn)行必須購(gòu)房才能獲得住房公積金支助的做法，允許職工憑據(jù)困難證明等手續(xù)即可取出公積金。要在一定程度上放寬貸款限制條件，縮短貸款審批時(shí)間，及時(shí)讓需要幫助的人得到應(yīng)有的幫助。同時(shí)，在住房公積金用途方面也不應(yīng)該有太多的限制，應(yīng)該可以用于支付租金、裝修、物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)等與住房有關(guān)的支出，對(duì)于特殊困難家庭，還應(yīng)允許用于子女上學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)等應(yīng)急支出，以減少?gòu)?qiáng)制性低息儲(chǔ)蓄對(duì)居民消費(fèi)的抑制，真正做到普惠大眾。

（五）加強(qiáng)住房公積金監(jiān)管，實(shí)施績(jī)效考核，維護(hù)繳存人合法權(quán)益

住房公積金的“安全性”始終是第一位的。加強(qiáng)住房公積金監(jiān)督管理，防止出現(xiàn)違法違紀(jì)和貪污腐化等犯罪行為，是防止公積金資產(chǎn)流失的重要措施。一是可以通過立法，將公積金管理部門劃入金融企業(yè)范疇，由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，執(zhí)行金融企業(yè)管理辦法，以保證公積金資金安全完整；二是實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度，及時(shí)考核公積金管理部門的管理業(yè)績(jī)，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)懲；三是實(shí)行多方監(jiān)管，向社會(huì)公開公積金信息，提供繳存人查詢，回答公眾質(zhì)疑；四是通過財(cái)政、審計(jì)和社會(huì)的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并限期糾正和整改。這樣，通過全方位、全過程、多層次、多形式的監(jiān)管，可以減小公積金制度的不公平因素，提高公積金使用效率，使公積金真正成為職工住房方面的福利性保障。

三、結(jié)語(yǔ)

只有真正秉承公平公正和安全高效的宗旨，積極推進(jìn)改革，住房公積金制度的弊端才有望革除，才能更好地體現(xiàn)其社會(huì)福利的屬性。2012年以來，全國(guó)多個(gè)城市對(duì)住房公積金政策進(jìn)行了一系列的改革和調(diào)整，總體的方向是降低公積金貸款和提取的門檻，提高資金使用效率，適當(dāng)擴(kuò)大適用范圍。這是進(jìn)展較為緩慢的全國(guó)住房公積金制度改革的方向性指引。作為普通民眾，則更多地寄希望于加快公積金改革的步伐，進(jìn)一步完善住房公積金管理制度，管好用好公積金，真正發(fā)揮住房公積金制度的作用。

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