在英語里，“福利”是welfare，它是由well和fare兩個詞合成，意思是“好的生活”。但這會是永遠(yuǎn)的樂園嗎？

肥大褲子、腳踏大頭皮鞋、頭戴破禮帽、留著硬毛刷胡子，卓別林以這個特別裝束的流浪漢形象，在1936年，帶領(lǐng)世界觀眾走進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)大危機(jī)——《摩登時代》。

自19世紀(jì)末20世紀(jì)初，全球工業(yè)化的加速發(fā)展給人類帶來了前所未有的富裕和便利，同時貧窮、傷殘、失業(yè)、犯罪等日益嚴(yán)重的社會弊病，勞資沖突等社會矛盾大大加劇。

英國統(tǒng)計學(xué)家C·布思在《倫敦居民的生活與勞動（1891～1903）》一書中提出，國家有責(zé)任通過撫養(yǎng)病人、老年人、殘疾人及兒童，使他們擺脫就業(yè)競爭；有責(zé)任保障有生存能力者的生活。這成為國家應(yīng)保障最低國民生活水平福利觀念的起點(diǎn)。此后，英、德等國紛紛出臺各種社會保障政策，到了第二次世界大戰(zhàn)后，西歐資本主義國家普遍實行社會福利政策。然而，高福利背后的赤字危機(jī)也悄悄爬上西方政府的賬單。

福利危機(jī)催生“政府購買”

20世紀(jì)70年代，經(jīng)過兩次石油危機(jī)的打擊之后，西方財政遭受重創(chuàng)。因收入減少和福利開支過大等因素，赤字攀升，各國紛紛進(jìn)行大規(guī)模福利改革，開始走“第三條道路”——從“福利國家”走向“多元福利”，把市場與非營利的志愿性組織引入福利供給，實行國家、集體和個人共同參與、共擔(dān)風(fēng)險的積極福利政策。

在當(dāng)時的福利國家制度下，老年人、殘疾人等社會弱勢群體，通常是由政府舉辦的社會福利機(jī)構(gòu)來進(jìn)行照顧的。這些政府機(jī)構(gòu)一直為社會大眾詬病為效率低下、服務(wù)質(zhì)量差。

1979年，有鐵娘子之稱的英國首相撒切爾夫人上臺伊始就展開了一系列的社會福利改革，英國政府采取了新的“社區(qū)照顧”模式，即在基層社區(qū)建立各種私營的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，然后政府經(jīng)過競投標(biāo)的方式，購買他們的服務(wù)來照顧老年人、殘疾人等等。這一舉措拉開了政府購買社會服務(wù)的大幕。

世紀(jì)之交，英國首相布萊爾再次出手，倡導(dǎo)社會企業(yè)，以解決就業(yè)問題為目標(biāo)，將政府向私營社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的做法推而廣之。于是，政府把所承擔(dān)的公共服務(wù)外包給社會企業(yè)成為普遍化、常態(tài)化的制度安排。

英國并非一枝獨(dú)秀，即使是美國這樣的市場主導(dǎo)型國家，非營利組織收入總額中來自政府公共部門的資源也占到其收入總額的3%。

政府購買服務(wù)在美國有個專用名詞叫做“第三方治理”，無論是在聯(lián)邦政府還是在各州政府都非常普遍。大量公共服務(wù)項目包括教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生，尤其是老人、兒童、殘疾人、孤兒等特殊群體的服務(wù)，都是由政府向社會購買服務(wù)。社會提供公共服務(wù)的組織既包括非營利組織，還包括營利組織，該項舉措是1980年代里根政府時期開始興起的。原來政府都是購買非營利組織的服務(wù)，這等于是政府引入了競爭機(jī)制，對非營利組織是個很大的挑戰(zhàn)。

社會福利首道防線

政府購買服務(wù)的實質(zhì)是在政府所需服務(wù)或政府提供公共服務(wù)的供給機(jī)制中引入競爭，即從原來的獨(dú)家提供改為多家公開招標(biāo)競爭提供。

在這方面，英國再次走在前列。1990年，英國政府的公共醫(yī)療和社區(qū)關(guān)懷法明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標(biāo)的方式向私營或非政府組織購買服務(wù)。而在加拿大，政府也經(jīng)常采用組織直接提出項目請求的方法。

2010年5月，英國代表保守黨的卡梅倫政府執(zhí)政，更加重視發(fā)揮非營利組織在社會公共服務(wù)中的作用，提出并啟動了“大社會”計劃。

“大社會”計劃把越來越多的公共服務(wù)功能下放到民間，涵蓋教育、醫(yī)療、交通、安全、信息技術(shù)和環(huán)境保護(hù)等多個方面。具體做法包括：中央政府的權(quán)力向地方政府、社區(qū)及志愿者轉(zhuǎn)移；允許人們自己制定相應(yīng)的措施來處理住房、規(guī)劃和教育問題；鼓勵慈善機(jī)構(gòu)和非營利團(tuán)體經(jīng)營一些公共服務(wù)；政府建立一個“大社會銀行”，以支持計劃的順利實施。

據(jù)統(tǒng)計，英國政府每年用于采購公共服務(wù)的資金高達(dá)2360億英鎊，其中約11%的公共服務(wù)合同由社會企業(yè)與慈善組織執(zhí)行。

“在香港，追溯福利服務(wù)提供的歷史，是先有非營利組織，后有政府機(jī)構(gòu)?！毕愀凵鐣?wù)聯(lián)會行政總裁方敏生表示。在殖民統(tǒng)治期間，港英政府為了爭取民意，對有民眾基礎(chǔ)的社會、宗教、鄉(xiāng)紳團(tuán)體很尊重，放手讓非營利組織參與慈善、救濟(jì)工作。由此，香港非營利組織擁有了廣泛的群眾基礎(chǔ)和專業(yè)服務(wù)的自主性，這成為他們與政府議價的重要條件。

事實上，很多國家把非營利組織作為處理社會福利的第一道防線。歐洲非營利組織收入中普遍有40%至70%來自公共財政資源，日本這一數(shù)據(jù)為4%，中國香港為70%至80%。這樣，政府通過授權(quán)和分解責(zé)任，對人員實行聘任制或合同制，用市場的辦法來解決行政問題，政府相應(yīng)承擔(dān)的職能減少，管理成本大大降低，服務(wù)效率明顯提升，政府職能完成轉(zhuǎn)型。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎表示，政府購買的服務(wù)包括兩種基本類型，一是政府及其所屬機(jī)構(gòu)開展日常政務(wù)活動所需服務(wù)，如會議、物業(yè)、餐飲、教育培訓(xùn)等。二是政府及其所屬機(jī)構(gòu)向社會提供的公共服務(wù)，如公共教育、環(huán)衛(wèi)、住房保障等。

近年來，香港特區(qū)政府遵循“積極不干預(yù)”的公共政策原則。作為支撐自由公平市場的基石，該概念強(qiáng)調(diào)政府在社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中僅扮演提供基本法律和制度的角色，除了對醫(yī)療、教育和住房等與居民生活密切相關(guān)的宏觀層面上的社會政策進(jìn)行干預(yù)外，其他事務(wù)都交由市場處理。香港特區(qū)政府堅持“更少的行政，更多的服務(wù)”理念，政府部門將主要精力放在對提供的公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督上。

不管是以新西蘭為代表的政府管理私營化模式，還是以美國為代表的精簡政府機(jī)構(gòu)、服務(wù)外包模式，政府都把非政府組織作為重要的合作伙伴。

鏈接

西方政府購買社會服務(wù)面面觀

一般說來，西方發(fā)達(dá)國家的政府采購具有以下特點(diǎn)：采購資金來源的公共性、程序法定性、競爭性。但政府向非營利組織購買公共服務(wù)依然屬于新生事物。

在海外除對第三部門直接稅收優(yōu)惠的支持以外，政府還通過大量的直接撥款、以合約和服務(wù)協(xié)議形式的采購款項來達(dá)到新公共管理的目的。除簽署合同購買服務(wù)外，公共財政資金對于非營利組織的支持還有三種形式：

1 給予一些友好援助，比如免費(fèi)的辦公場所、打折收費(fèi)等。這是最常見的形式。

2 撥款。撥款可以是隨意的也可以是競爭性的。在匈牙利、波蘭、克羅地亞以及俄羅斯，撥款相當(dāng)普遍。在匈牙利和俄羅斯，隨意性撥款的過程很不透明。而競爭性撥款在波蘭、克羅地亞很常見，在匈牙利和俄羅斯也越來越多。

3 地方政府和非營利組織簽署合同。在匈牙利，11%的地方政府和非營利組織有購買合同，簽署的合同中，18%是衛(wèi)生和福利服務(wù)。

總之，競爭性方式配置資金比較有限，撥款資助是最主要的援助方式。在購買方式上，公開競標(biāo)是最典型的模式。

政府購買公共服務(wù)涵蓋大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是教育、公共衛(wèi)生、文化、社會服務(wù)等主要公共服務(wù)領(lǐng)域。各國公共服務(wù)購買的領(lǐng)域非常廣泛，包括：教育、職業(yè)教育和特殊教育；公共衛(wèi)生；養(yǎng)老服務(wù)；殘障服務(wù)；社區(qū)服務(wù)；文化與傳統(tǒng)保護(hù)；就業(yè)促進(jìn)、保障性住宅和其他社會問題解決；城市規(guī)劃、交通、環(huán)境和其他政策咨詢等。

外國政府的采購均有一系列較為嚴(yán)格的操作程序。以英國為例，英國政府的采購程序可以分為八個階段：

1 制定采購計劃，保證整個采購活動在統(tǒng)一的規(guī)范下進(jìn)行。

2 制定政府采購總負(fù)責(zé)人；總負(fù)責(zé)人下配備律師、會計師或?qū)徲嫀煟员ＷC整個采購過程在財政法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行。

3 由律師起草采購信息在指定的刊物上公布信息。

4 對那些對采購感興趣的企業(yè)，政府有義務(wù)進(jìn)行采購咨詢；總負(fù)責(zé)人將所有問題匯總成咨詢手冊后，再反饋給相關(guān)人員。

5 按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確定合格的供應(yīng)商名單。

6 進(jìn)行招標(biāo)或直接采購，前者一般成為首選。

7 按照合同，采購部門監(jiān)督供應(yīng)商按時、保證質(zhì)量地完成采購活動。

8 最后由獨(dú)立的英國審計署進(jìn)行各部門采購的審計工作，該部門只向英國國會負(fù)責(zé)。