摘要：2005年6月23日，美國聯(lián)邦最高法院對凱洛訴新倫敦市案作出最終判決，支持新倫敦市為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而征收并非處于衰敗狀態(tài)的財產(chǎn)，該案判決引發(fā)了民眾的強烈不滿。迫于壓力，大多數(shù)州通過了土地征收法的修正案，縮小了征收目的范圍、調(diào)整了征收審批機(jī)關(guān)、增加了征收補償額和完善了征收程序。由于各州的條件不同，改革的內(nèi)容并不完全相同?；诓煌牧?，不同的學(xué)者對改革作出了不同的評價。美國許多州的土地征收法改革給我們的啟示是：未來完善我國土地征收法時，可以考慮恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收目的范圍、有效地發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用、按照市場價值給予征收補償和賦予被征地農(nóng)民更多的程序性權(quán)利。

關(guān)鍵詞：土地征收；征收目的；征收審批機(jī)關(guān)；征收補償；征收程序

中圖分類號：DF456文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.04.16

中國目前的土地征收法存在一些缺陷，導(dǎo)致征地糾紛頻發(fā)，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，完善土地征收法成為中國目前的一項重要任務(wù)。2008年中共十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和2012年11月通過的中共十八大報告都明確提出，要改革征地制度。未來中國的土地征收法如何改革，需要加以研究，而借鑒國外的一些制度應(yīng)當(dāng)是重要的研究內(nèi)容之一。本文將在介紹和簡評美國土地征收法新發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出美國土地征收法的新發(fā)展對完善中國土地征收法的啟示。

一、引發(fā)美國土地征收法新發(fā)展的凱洛案2005年6月23日，美國聯(lián)邦最高法院就凱洛訴新倫敦市案國內(nèi)已有學(xué)者對該案進(jìn)行介紹和研究，但尚未見到研究該案引發(fā)的美國土地征收法發(fā)展的成果。（參見：耿利航.如何界定公共利益——美國聯(lián)邦最高法院“凱洛訴新倫敦市案”的剖析和啟示[J] .法學(xué)雜志，2007，（2）：135-137；蔡婧萌.凱洛訴新倫敦案[J] .研究生法學(xué)，2007，（3）：147-160；劉亞凡.凱洛訴新倫敦市土地征收案[J] .中國審判，2007，（7）：73-75.）（Kelo v. New London）作出了最終判決，該判決作出后，在美國引起了軒然大波，使土地征收問題成為社會關(guān)注的焦點，并引發(fā)了美國大多數(shù)州的土地征收法改革。

（一）聯(lián)邦最高法院審理前的案情簡介

該案當(dāng)事人是：作為征收申請人的康涅狄格州新倫敦市（City of New London）和作為被征收人的蘇瑟特·凱洛（Susette Kelo）及其鄰居。

引發(fā)該案的原因在于新倫敦市準(zhǔn)備開發(fā)該市的福特·楚姆布爾（Fort Trumbull）地區(qū)。該市開發(fā)該地區(qū)的目的是為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、增加就業(yè)機(jī)會、擺脫貧困狀態(tài)。在實施開發(fā)計劃的過程中，由于無法與凱洛及其鄰居達(dá)成購買處于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的不動產(chǎn)的協(xié)議，新倫敦市于2000年11月啟動了征收凱洛及其鄰居私有房屋的程序，凱洛及其鄰居對該征收決定不服，于2000年12月向新倫敦市高級法院提起訴訟，聲稱新倫敦市征收他們的財產(chǎn)違反了美國《聯(lián)邦憲法》第五修正案關(guān)于“公用” （public use）美國《聯(lián)邦憲法》第五修正案規(guī)定：“非經(jīng)正當(dāng)補償，私有財產(chǎn)不得被征收充作公用?！睋?jù)此可知，美國《聯(lián)邦憲法》不是用“公共利益”（public interest）而是用“公用”（public use）概念來表述征收目的。需要指出的是，根據(jù)字面含義，“公用”的含義應(yīng)當(dāng)是公眾可以直接使用被征收后的土地，但是，在美國的司法實踐中，“公用”的含義被擴(kuò)展為“公共利益”或者“公共目的”（public purpose）的含義，即使公眾不能直接使用被征收后的土地，如果公眾能夠從被征收土地的使用中獲益，征收土地就是正當(dāng)?shù)?。要求的限制性?guī)定。

新倫敦市高級法院審理后，一方面簽發(fā)了永久性的限制命令，禁止新倫敦市征收原告位于規(guī)劃區(qū)第四部分的財產(chǎn)，同時，駁回了原告的部分訴訟請求，允許新倫敦市征收原告位于規(guī)劃區(qū)第三部分的財產(chǎn)。當(dāng)事人都對新倫敦市高級法院的判決不滿，向康涅狄格州最高法院提起了上訴。盡管有法官持不同意見，康涅狄格州最高法院最終還是判決新倫敦市的財產(chǎn)征收決定有效。美國聯(lián)邦最高法院2004年以調(diào)案令的形式提審了該案。

（二）聯(lián)邦最高法院的判決

美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，新倫敦市對蘇瑟特·凱洛及其鄰居的財產(chǎn)征收符合《聯(lián)邦憲法》征收條款關(guān)于“公用”的要求。理由是：（1）雖然新倫敦市將不會把部分被征收土地向公眾開放、供公眾使用，但新倫敦市的開發(fā)計劃并不是只“有利于特定部分的個人”，也不是為了個別私人主體的利益。（2）新倫敦市認(rèn)為擬議中的被征收土地所在的地區(qū)處于經(jīng)濟(jì)蕭條狀態(tài)，該狀態(tài)足以使該市議會提出的經(jīng)濟(jì)振興計劃正當(dāng)化，該決定應(yīng)受到尊崇。（3）凱洛及其鄰居強烈要求美國聯(lián)邦最高法院采用一個明確的規(guī)則，認(rèn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)不符合“公用”要求的主張，既不能得到先例支持，也不符合邏輯。事實上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府所擁有的傳統(tǒng)和長期被人們所接受的職能，而且并不存在將發(fā)展經(jīng)濟(jì)和美國聯(lián)邦最高法院所承認(rèn)的其他公共目的區(qū)別開來的根本方法。Kelo v. New London，545 U.S.469 （2005）.

（三）判決引發(fā)的反應(yīng)

現(xiàn)代法學(xué)鄒愛華：美國土地征收法的新發(fā)展及其對我國的啟示該案的判決引發(fā)了持不同政治信仰甚至政治信仰相互沖突的評論家的批評。盡管不同的人所持理由不同，但幾乎所有評論家都認(rèn)為該案判決令人不安。

自由主義者痛斥凱洛案判決，認(rèn)為凱洛案的判決進(jìn)一步證明了“只有一個強大的產(chǎn)權(quán)制度才能有效抵制派別和尋租”風(fēng)險，聯(lián)邦最高法院對“公用”作寬泛解釋，將會慫恿政府在廣泛情形下踐踏私有財產(chǎn)權(quán)，篡奪財產(chǎn)所有者決定財產(chǎn)未來命運的權(quán)利。

社群主義者也認(rèn)為凱洛案的判決有問題。雖然社群主義者一般反對強有力的私有財產(chǎn)權(quán)，因為他們認(rèn)為其對共同擁有的資源會產(chǎn)生有害影響，然而，在本案中，他們認(rèn)為，聯(lián)邦最高法院在另外一個方向上走得太遠(yuǎn)，放棄了其保護(hù)私有財產(chǎn)的責(zé)任。

一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家也對判決表示了不滿。格雷·貝克爾（Gary Becker）認(rèn)為，當(dāng)政府經(jīng)常訴諸土地征收權(quán)時，其所產(chǎn)生的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它帶來的好處。另有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家警告說，大量使用征收權(quán)將導(dǎo)致政府項目效率低下、腐敗滋生蔓延并削弱私有財產(chǎn)權(quán)[1]。

該案也受到了民眾的廣泛關(guān)注。2005年，MSNBC所作的一項民意調(diào)查顯示，公眾反對聯(lián)邦最高法院的凱洛案判決。即使公眾能夠從征收計劃的實施中獲益，高達(dá)97%的受訪者仍然反對這樣一種觀點：為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而征收私人所有的財產(chǎn)是正當(dāng)?shù)腫2]。2009年7月，哥倫比亞大學(xué)和哈佛大學(xué)的學(xué)者在該案發(fā)生四年后的一項民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，仍有81%的受訪者反對為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而運用征收權(quán)將私人財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給另外的私人使用[3]。

該案的判決也引發(fā)了政治漩渦。美國聯(lián)邦和州兩級的參議院和眾議院的議員在聽取了學(xué)者對案件判決的批評和公眾的強烈抗議后，急忙提出各種法案，旨在限制政府利用征收以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力[4]。截至2008年底，除阿肯色州、夏威夷州、馬薩諸塞州、密西西比州、新澤西州、紐約州和俄克拉荷馬州沒有通過修正案之外，其他43個州都通過了限制土地征收權(quán)運用的法律或者憲法修正案[5]。

二、美國土地征收法新發(fā)展的主要方面由于美國聯(lián)邦參眾兩院議員針對凱洛案判決提出的應(yīng)對法案沒有獲得通過，美國土地征收法的新發(fā)展主要體現(xiàn)在美國大多數(shù)州通過的法律和憲法修正案中。美國各州出臺修正案的目的在總體上是一致的，都是為了進(jìn)一步限制征收權(quán)的運用，加強對私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。修改內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個方面：縮小了征收目的范圍、調(diào)整了征收審批機(jī)關(guān)、增加了征收補償額和完善了征收程序。但是，由于各州的歷史、自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，各州的土地征收法在內(nèi)容和形式上都存在許多差異，導(dǎo)致各州的修正案在內(nèi)容方面并不完全一致。

（一）縮小了征收目的的范圍

在凱洛案判決之前，雖然美國《聯(lián)邦憲法》第五修正案和各州的憲法都明確規(guī)定，只有為了公用目的，才能征收私有財產(chǎn)。但是，由于美國聯(lián)邦法院和各州的法院對“公用”的含義進(jìn)行了擴(kuò)大化解釋，導(dǎo)致公用的范圍非常寬泛：修建道路、街道、公園、政府辦公樓、公用事業(yè)等屬于公用范圍，為了消除貧民窟和衰敗根據(jù)美國各州土地征收法規(guī)定，除了可以利用征收清除貧民窟（slum）之外，還可以利用征收清除處于衰敗狀態(tài)的財產(chǎn)（blighted property）。所謂衰?。╞light）是指某地區(qū)雖然還沒有淪為貧民窟，但是該地區(qū)的房屋質(zhì)量、衛(wèi)生和防火等方面存在比較嚴(yán)重的缺陷，危及到了公眾安全。地區(qū)屬于公用范圍，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)也屬于公用范圍；不僅征收后的土地供公眾、政府機(jī)構(gòu)和公共事業(yè)單位所有、占有、占用和享用屬于公用范圍，就是征收后的土地由私人實體所有、占有、占用和享用也屬于公用范圍。為了解決征收權(quán)被過濫使用的問題，許多州出臺的修正案縮小了征收目的范圍。

1.重新界定公用的含義

許多州出臺的修正案將可以運用征收權(quán)為之服務(wù)的公用界定為由公眾、公共機(jī)構(gòu)或者公共事業(yè)單位占有、占用和享用，如佐治亞州Georgia，House Bill 1313，Signed into law on April 4， 2006.、印第安納州Indiana，House Bill 1010，Signed into law on March 24， 2006.、艾奧瓦州Iowa， House File 2351，Governor’s veto overridden on July 14， 2006.、肯塔基州Kentucky， House Bill 508，Signed into law on March 28， 2006.、明尼蘇達(dá)州Minnesota， Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.、新罕布什爾州New Hampshire，Senate Bill 287，Signed into law on June 23， 2006.、弗吉尼亞州Virginia，House Bill 2954，Signed into law on April 4， 2007.和懷俄明州。Wyoming，House Bill 124，Signed into law on February 28， 2007.

2.禁止為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行征收

許多州出臺的修正案規(guī)定，不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的而進(jìn)行征收，如佐治亞州、阿拉巴馬州Alabama， Senate Bill 68， Signed into law on August 3， 2005.、德克薩斯州Texas， Senate Bill 7， Signed into law on September 1， 2005.、密歇根州Michigan House，Bills 5060 and Senate Bill 693，Signed into law on September 20， 2006.、佛羅里達(dá)州Florida，House Bill 1567，Signed into law on May 11， 2006. 、愛德荷州Idaho， House Bill 555， Signed into law on March 21， 2006.、南達(dá)科他州South Dakota， House Bill 1080， Signed into law on February 17， 2006.、佛蒙特州Vermont，Senate Bill 246， Signed into law on April 14， 2006.、西弗吉尼亞州West Virginia，House Bill 4048，Signed into law on April 5， 2006.、路易斯安那州Louisiana， Senate Bill 1， Approved by voters on September 30， 2006.、南卡羅萊那州South Carolina， Senate Bill 1031， Approved by voters on November 7， 2006.、康涅狄格州Connecticut，Senate Bill 167，Signed into law on June 25， 2007.、蒙大拿州Montana， Senate Bill 363， Signed into law on May 16， 2007.、新墨西哥州New Mexico， House Bill 393， Signed into law on April 3， 2007.、北達(dá)科他州North Dakota， Senate Bill 2214， Signed into law on April 5， 2007.、俄亥俄州Ohio，Senate Bill 7， Signed into law on July 10， 2007.、科羅拉多州Colorado， House Bill 1411， Signed into law on June 6， 2006.和密歇根州。Michigan，Senate Joint Resolution E， Approved by voters on November 7， 2006.

不過，對于如何禁止，各州有不同的規(guī)定。有的只是規(guī)定不得為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的而征收財產(chǎn)，而沒有列舉發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的所包括的具體范圍，如德克薩斯州。有的則明確列舉了范圍，但范圍有差異：有的包括稅基、稅收收入和就業(yè)機(jī)會的增加以及經(jīng)濟(jì)的整體運行狀況的改善，如佐治亞州；有的包括零售、商業(yè)、住宅或公寓的開發(fā)和稅收收入的增加，如阿拉巴馬州；有的僅限于稅收收入的增加，如佛羅里達(dá)州；有的將發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加稅收收入的目的并列，如路易斯安那州。

3.禁止將被征收財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人

許多州出臺的修正案規(guī)定，不能將被征收財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人，如阿拉巴馬州、密歇根州、阿拉斯加州、科羅拉多州、佛羅里達(dá)州、佐治亞州、愛德荷州、堪薩斯州Kansas，Senate Bill 323， Signed into law on May 18， 2006.、賓夕法尼亞州Pennsylvania， Senate Bill 881， Signed into law on May 4， 2006.、南達(dá)科他州、威斯康辛州Wisconsin， Assembly Bill 657， Signed into law on March 30， 2006.、路易斯安那州、新罕布什爾州New Hampshire，CACR 30， Approved by voters on November 7， 2006.、內(nèi)華達(dá)州Nevada，Assembly Bill 102，Signed into law on May 23， 2007.、北達(dá)科他州、俄亥俄州、懷俄明州。

同樣，對于如何禁止，各州有不同的規(guī)定。有的概括地規(guī)定不得將被征收財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人，如阿拉巴馬州。有的則規(guī)定了具體適用范圍，如俄亥俄州規(guī)定不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的或者僅僅為了增加稅收收入的目的而將被征收財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給一個私有的商業(yè)企業(yè)；阿拉斯加州Alaska，House Bill 318，Signed into law on July 5， 2006.規(guī)定不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而通過征收將一個私人的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給另外一個私人。

4.改變了衰敗狀態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在凱洛案判決之前，許多州在界定衰敗狀態(tài)時有兩個特點：一是可以籠統(tǒng)地認(rèn)定某一個地區(qū)為衰敗地區(qū)（blighted area），一旦某個地區(qū)被認(rèn)定為衰敗地區(qū)，不管該地區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)是否處于衰敗狀態(tài)（blighted property），都可以被征收。二是認(rèn)定某一個地區(qū)為衰敗地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)非常寬泛，當(dāng)該地區(qū)的建筑物或改良物存在破損、陳舊、擁擠、安排或設(shè)計有缺陷、土地的利用或者布局過時等情形時，就可以認(rèn)定該地區(qū)為衰敗地區(qū)。這兩個特點導(dǎo)致政府可以征收的財產(chǎn)范圍非常寬泛。

在凱洛案判決之后，為了縮小可以被征收財產(chǎn)的范圍，許多州修改了衰敗狀態(tài)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。（1）在認(rèn)定地區(qū)的衰敗狀態(tài)時，不以某個地區(qū)為單位籠統(tǒng)地進(jìn)行，而是以單個地塊的財產(chǎn)為基礎(chǔ)，對每個地塊逐一進(jìn)行認(rèn)定，如密歇根州。Michigan，Senate Joint Resolution E， Approved by voters on November 7， 2006.（2）在認(rèn)定地區(qū)的衰敗狀態(tài)時，量化處于衰敗狀態(tài)的分塊土地在整個地區(qū)中的比例，如明尼蘇達(dá)州規(guī)定，“衰敗地區(qū)”是指城市建設(shè)用地范圍內(nèi)50%以上的建筑物結(jié)構(gòu)不合格地區(qū)。Minnesota， Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.（3）在認(rèn)定地區(qū)的衰敗狀態(tài)時，提高處于衰敗狀態(tài)的分塊土地在整個地區(qū)中的比例，如俄亥俄州Ohio，Senate Bill 7， Signed into law on July 10， 2007.在認(rèn)定一個地區(qū)是衰敗地區(qū)時，分塊土地處于衰敗狀態(tài)的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)從50%以上增加到了70%以上。（4）在定義財產(chǎn)的衰敗狀態(tài)時，強調(diào)當(dāng)?shù)氐呢敭a(chǎn)不利于公眾健康和安全，如印第安納州。（5）禁止基于某些理由認(rèn)定財產(chǎn)處于衰敗狀態(tài)，如俄亥俄州禁止以某地塊通過開發(fā)能夠增加稅收收入為基礎(chǔ)而認(rèn)定其處于衰敗狀態(tài)；佐治亞州禁止因為美觀方面的原因而認(rèn)定某財產(chǎn)處于衰敗狀態(tài)。

5.禁止征收衰敗地區(qū)的非衰敗財產(chǎn)

在凱洛案判決之前，許多州都規(guī)定，一旦某個地區(qū)被認(rèn)定為衰敗地區(qū)，不管該地區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)是否為衰敗財產(chǎn)，都可以被征收。在凱洛案判決之后，為了縮小可以被征收的財產(chǎn)范圍，有些州規(guī)定，不得征收衰敗地區(qū)的非衰敗財產(chǎn)，如阿拉巴馬州禁止未經(jīng)財產(chǎn)所有者同意，為了一個再開發(fā)項目而征收非衰敗的財產(chǎn)；西弗吉尼亞州規(guī)定，征收機(jī)構(gòu)不能征收沒有處于衰敗狀態(tài)的財產(chǎn)，除非市政當(dāng)局能夠證明為了順利實施旨在清除貧民窟和衰敗地區(qū)的項目或程序而必須征收該財產(chǎn)且沒有替代方案。

6.禁止利用征收消除衰敗狀態(tài)

在凱洛案判決之前，各州都允許運用征收權(quán)消除衰敗狀態(tài)，之后，各州修正案基本上也允許運用征收權(quán)消除衰敗狀態(tài)，而佛羅里達(dá)州修正案則采取了激進(jìn)的改革措施，禁止擁有征收權(quán)的機(jī)構(gòu)為了預(yù)防或清除貧民窟或者衰敗狀態(tài)的目的而動用征收權(quán)去征收私有財產(chǎn)。

（二）調(diào)整了征收審批機(jī)關(guān)

在凱洛案判決之前，美國不同的州對征收審批機(jī)關(guān)的規(guī)定不同，從總體上講，存在三種模式：一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織自己作出征收決定，被征收人如果對征收決定不服，可以向法院起訴尋求救濟(jì)，如紐約州；一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織向有管轄權(quán)的法院起訴，由法院就征收能否實施作出決定，如佛羅里達(dá)州；一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織向當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)關(guān)提出申請，由立法機(jī)關(guān)對征收申請作出決定，如康涅狄格州。

在凱洛案判決之后，一些州修改了土地征收申請的審批機(jī)關(guān)，賦予立法機(jī)關(guān)對土地征收個案的審批權(quán)。有的州規(guī)定各級立法機(jī)關(guān)可以對土地征收個案擁有審批權(quán)，如猶他州規(guī)定，猶他州的市、縣和鎮(zhèn)要想征收財產(chǎn)，非經(jīng)市、縣和鎮(zhèn)的立法機(jī)關(guān)的同意，市、縣和鎮(zhèn)不得征收財產(chǎn)。Utah，Senate Bill 117，Signed into law on March 21， 2006.有的州規(guī)定，當(dāng)征收機(jī)構(gòu)征收特定的土地時，需經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意，如俄亥俄州規(guī)定，當(dāng)征收機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備征收處于衰敗地區(qū)或貧民窟的財產(chǎn)時，必須獲得當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)同意。Ohio，Senate Bill 7， Signed into law on July 10， 2007.有的州規(guī)定，通過征收將私人的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給另外的私人時，需經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意，如佛羅里達(dá)州規(guī)定，需經(jīng)州議會兩院3/5的多數(shù)同意，才能運用征收權(quán)將私人財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給另外的私人。Florida，House Joint Resolution 1569，Approved by voters on November 7， 2006.

（三）增加了征收補償額

在凱洛案判決之前，對于被征收人失去的被征收財產(chǎn)的補償，各州規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是公平的市場價值。所謂公平的市場價值是指“以金錢計算的最高價格，該價格是土地在公開市場上銷售時能夠獲得的，在合理的時間內(nèi)所找到的，擁有關(guān)于該土地能夠適應(yīng)的和用于的用途和目的的所有知識的買家，愿意支付的金額；也是一個人自愿而不是被迫出售該土地時應(yīng)當(dāng)獲得的金額，和一個人自愿而不是被迫購買時愿意支付的金額?！盵6]在凱洛案判決之后，有些州提高了征收補償額，規(guī)定征收特定的財產(chǎn)、特定的主體征收財產(chǎn)或者為了特定的目的征收財產(chǎn)時，支付的補償額應(yīng)當(dāng)超過公平的市場價值。例如，印第安納州規(guī)定，當(dāng)征收一個人的主要住宅用于公用時，需要支付的公正補償額應(yīng)當(dāng)不低于該財產(chǎn)公平市場價值的150%Indiana，House Bill 1010，Signed into law on March 24， 2006.；堪薩斯州規(guī)定，當(dāng)征收土地所有者的財產(chǎn)時，給予的補償應(yīng)當(dāng)增加到財產(chǎn)評估值平均數(shù)的200%Kansas，Senate Bill 323， Signed into law on May 18， 2006.；密蘇里州規(guī)定，當(dāng)征收一個人的主要住宅用于公用時，需要支付的公正補償額應(yīng)為該財產(chǎn)公平市場價值的125%，當(dāng)征收一個家庭擁有時間超過50年的財產(chǎn)時，需要支付的公正補償額應(yīng)為該財產(chǎn)公平市場價值的150%。Missouri， House Bill 1944， Signed into law on July 13， 2006.

（四）完善了征收程序

1.要求征收申請人制定詳細(xì)的計劃

有的州要求征收申請人在向法院提起征收訴訟之前制定一項綜合性的計劃，并獲得立法機(jī)關(guān)同意。如俄亥俄州規(guī)定，當(dāng)一個機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備征收處于衰敗地區(qū)或貧民窟的財產(chǎn)時，必須在向法院提起征收訴訟之前制定一項綜合性的開發(fā)計劃，描述其征收該財產(chǎn)的公共需要，該計劃至少應(yīng)包括一項證明公共需要的研究；如果該機(jī)構(gòu)處于一個立法機(jī)關(guān)的管轄之下，還需要獲得該立法機(jī)關(guān)肯定該征收屬于公共需要的決議。Ohio，Senate Bill 7， Signed into law on July 10， 2007.

2.增加了聽證規(guī)定

有的州增加了一項規(guī)定，要求在就特定征收事項進(jìn)行審議時進(jìn)行聽證。如明尼蘇達(dá)州規(guī)定，若征收財產(chǎn)是為了減輕衰敗地區(qū)財產(chǎn)的衰敗狀態(tài)、恢復(fù)受污染地區(qū)、減少被遺棄的財產(chǎn)或者清除公害，地方政府或者地方政府的機(jī)構(gòu)在向法院提起征收訴訟之前必須召開公開的聽證會。Minnesota， Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.

3.增加了公告規(guī)定

有的州增加了一項規(guī)定，要求在審議是否同意政府機(jī)構(gòu)的征收申請的會議召開之前，對相關(guān)事項進(jìn)行公告。如佐治亞州規(guī)定，作為征收申請人的政府機(jī)構(gòu)至少在討論是否同意征收申請從而作出決議的會議召開的15天以前，應(yīng)當(dāng)在臨近擬被征收財產(chǎn)的道路右側(cè)張貼一張通告，告知會議召開的日期、時間以及地點，并且要將該通知刊登在報紙上。Georgia，House Bill 1313，Signed into law on April 4， 2006.有的州增加了一項規(guī)定，要求在審議特定征收事項的聽證會議召開之前，對相關(guān)事項進(jìn)行公告。如明尼蘇達(dá)州規(guī)定，如果征收財產(chǎn)是為了減輕衰敗地區(qū)財產(chǎn)的衰敗狀態(tài)、恢復(fù)受污染地區(qū)、減少被遺棄的財產(chǎn)或者清除公害，地方政府或所屬機(jī)構(gòu)在向法院提起征收訴訟之前必須召開公開的聽證會；如果地方政府有網(wǎng)站，應(yīng)當(dāng)將召開公開聽證會的消息發(fā)布在網(wǎng)站上；同時，在地方政府管轄范圍內(nèi)公開流通的一般報紙上對公開聽證會的召開進(jìn)行公告。Minnesota，Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.

4.加強了協(xié)商的作用

有的州增加了向法院提起征收訴訟之前的協(xié)商規(guī)定，如西弗吉尼亞州在凱洛案判決之后的修正案中新增規(guī)定，征收申請人應(yīng)當(dāng)在提起征收訴訟之前真誠地發(fā)出購買擬被征收財產(chǎn)的要約，試著通過與財產(chǎn)所有者協(xié)商購買該財產(chǎn)。West Virginia，House Bill 4048，Signed into law on April 5， 2006.有的州擴(kuò)大了協(xié)商的適用范圍，如在凱洛案判決之前，明尼蘇達(dá)州規(guī)定協(xié)商只適用于修建或提供公共高速公路、街道、道路、胡同、機(jī)場、公共交通設(shè)施或者其他運輸設(shè)施，征收申請人可以在向法院提起征收訴訟之前通過協(xié)商購買擬被征收的財產(chǎn)，修正后的法律規(guī)定，協(xié)商適用于所有的征收案件。Minnesota， Senate File 2750，Signed into law on May 19， 2006.有的州將協(xié)商由權(quán)利變成了義務(wù)，如懷俄明州。在凱洛案判決之前，是否與被征收人協(xié)商，由征收申請人自己決定，修訂后的法律則規(guī)定，如果事先不與被征收人協(xié)商解決，引發(fā)了訴訟，征收申請人應(yīng)償還財產(chǎn)所有者的合理訴訟支出。Wyoming，House Bill 124，Signed into law on February 28， 2007.

5.要求事先向財產(chǎn)所有者提供書面通知

為了達(dá)到通過協(xié)商獲得財產(chǎn)的目的，有的州增加了一項規(guī)定，要求征收申請人在向法院提起征收訴訟之前事先向財產(chǎn)所有者提供書面通知，給財產(chǎn)所有者提供相關(guān)的信息，從而使其能夠與征收申請人進(jìn)行協(xié)商。如懷俄明州要求征收申請人書面通知下列事項：擬議的項目、擬征收的土地，工作計劃、管理和設(shè)施；征收申請人的聯(lián)系方式；為了和解而提出的最初的書面要約。該要約應(yīng)包括擬被征收財產(chǎn)的公平市場價值的評估額和評估方法、被征收申請人對該書面要約回應(yīng)的時間及其后果等。Wyoming，House Bill 124，Signed into law on February 28， 2007.

三、美國土地征收法的新發(fā)展引起的爭議美國學(xué)者對凱洛案之后土地征收法的修改提出了意見相反的評論。

（一）關(guān)于修改征收目的范圍的爭議

主張加強私有財產(chǎn)保護(hù)的學(xué)者認(rèn)為，修改后的土地征收法在衰敗的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和禁止以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的進(jìn)行征收方面，還存在缺陷。

首先，有些學(xué)者認(rèn)為，修訂后的法律對“衰敗”的定義仍然非常模糊，以至于無法使其擔(dān)當(dāng)限制政府征收權(quán)的重任[7]，已經(jīng)退化為地方政府征收財產(chǎn)的借口[8]。有學(xué)者認(rèn)為，原有的或者修訂后的法律用來界定衰敗的因素一般包括建筑物破舊、遭受害蟲侵?jǐn)_、規(guī)劃過時或者構(gòu)成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康增長的障礙[9]，可是，法律沒有對含義模糊的“規(guī)劃過時”或者“健康增長”進(jìn)行界定，導(dǎo)致征收申請人可以如愿以償?shù)貙⑵湎胝魇盏牟粍赢a(chǎn)納入其征收范圍。W. 41st St. Realty v. N.Y. State Urban Dev. Corp.，744 N.Y.S.2d 121，124 （N.Y. App. Div. 2002）.鑒于凱洛案后的立法改革仍然充滿了變幻莫測的概念，許多學(xué)者甚至認(rèn)為，立法改革只是維持了現(xiàn)狀，并沒有在限制征收權(quán)的運用方面做任何事情[10]。有學(xué)者在研究了伊利諾伊州修改后的土地征收法關(guān)于衰敗的界定后認(rèn)為，其衰敗定義仍然模糊不清，飄忽不定，過于寬泛，將使許多社區(qū)受到過度征收之侵害[11]。愛潑斯坦甚至主張，處理城市的衰敗財產(chǎn)并不一定需要運用征收權(quán)，有時運用警察權(quán)，禁止財產(chǎn)所有者使用衰敗財產(chǎn)或者責(zé)令其修繕就可以解決問題了[12]。

其次，有些學(xué)者認(rèn)為凱洛案后的立法改革充斥著許多例外規(guī)定，將導(dǎo)致以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收所帶來的風(fēng)險無法得到防范[13]。例如，德克薩斯州修改后的法律雖然禁止為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的進(jìn)行征收，但是，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的是城市社區(qū)發(fā)展所引發(fā)的次要目的”的情形除外。Texas Government Code Ann.s2206.001（b）（3）.由于“城市社區(qū)發(fā)展”的含義模糊，難以明確界定，就可能出現(xiàn)征收申請人打著“城市社區(qū)發(fā)展”的旗號，實施以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收之風(fēng)險。因此，從理論上看，在立法改革中保留的例外規(guī)定有可能將立法改革意圖提供的財產(chǎn)保護(hù)效果吞噬掉，有學(xué)者認(rèn)為，凱洛案后的立法改革僅僅是“假裝在對原有的土地征收法規(guī)定進(jìn)行修改，實際上沒有對原有規(guī)定進(jìn)行真正修改。”[14]

相反，主張在私有財產(chǎn)保護(hù)和公共利益維護(hù)方面加以平衡的學(xué)者則認(rèn)為，不可能全面禁止以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收[15]，縮小征收目的范圍的立法改革存在負(fù)面效果。

首先，禁止以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收立法改革存在缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，明確地將發(fā)展經(jīng)濟(jì)從可以運用征收權(quán)的合法范圍內(nèi)排除出去的規(guī)定，與美國聯(lián)邦最高法院正確的先例直接相沖突，而且明確地取消了政府在過去所擁有的、用來清除使“居住在那里的人淪落到牛馬地位的生存狀態(tài)”、“糟糕的和名聲不好的住宅”的工具[4]，使“公用”概念重新成為美國聯(lián)邦最高法院早就認(rèn)為行不通的過時內(nèi)容。這種作法可能會禁止州從事能夠確定無疑地實現(xiàn)公共利益的開發(fā)項目。征收立法改革不應(yīng)當(dāng)否定立法機(jī)關(guān)“精心制定”經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃的能力，而應(yīng)當(dāng)以保持政治過程完整性的方式確保立法機(jī)關(guān)能夠?qū)嵤┻@些計劃[16]。

其次，禁止將被征收的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人的立法改革存在缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，限制政府在私人主體之間重新分配財產(chǎn)的能力將損害政府管理工業(yè)和商業(yè)的能力。此外，限制政府將被征收的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人公司將抑制公共部門和私營部門之間建立伙伴關(guān)系，阻礙創(chuàng)新性土地利用計劃的實施，即使該計劃將鼓勵政府落實，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展，而不是為了私人公司的利益量身打造的項目[17]。還有，禁止將被征收的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人將導(dǎo)致產(chǎn)生大量政府直接從事開發(fā)和經(jīng)營的企業(yè)，例如醫(yī)院、停車場和體育場館[18]。

最后，禁止征收衰敗地區(qū)之財產(chǎn)的立法改革存在缺陷。有學(xué)者認(rèn)為，雖然全面禁止征收衰敗地區(qū)的財產(chǎn)可以消除人們?yōu)榱斯镜睦娑鴵p害當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)存在的偏愛行為，以免貧困的社區(qū)被消滅掉，但是，這種禁止也存在不可忽視的缺陷：它會阻礙或者阻止政府在貧困地區(qū)實施急需的經(jīng)濟(jì)復(fù)興計劃，有可能導(dǎo)致貧困地區(qū)缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，形勢逐漸惡化，甚至淪為貧民窟[19]。也有學(xué)者認(rèn)為，佛羅里達(dá)州全面禁止征收衰敗地區(qū)之財產(chǎn)的立法改革是對凱洛案的一個匆忙反應(yīng)，一刀切的禁止使城市喪失了以少數(shù)被征收人的利益為代價為所有居民服務(wù)的合法工具，立法機(jī)關(guān)需要在防止征收權(quán)濫用和保障縣與城市吸引新的開發(fā)和治理衰敗的能力之間進(jìn)行平衡[20]。

根據(jù)學(xué)者的評述，可以得知，學(xué)者都不反對適當(dāng)縮小征收目的范圍，在大的方向上沒有爭議。學(xué)者之間的爭議在于具體的操作，即如何縮小以及縮小到什么程度。

（二）關(guān)于調(diào)整征收審批機(jī)關(guān)的爭議

有學(xué)者認(rèn)為，賦予立法機(jī)關(guān)對土地征收個案的審批權(quán)是合理的改革，這種改革之所以合理，原因在于它能夠加重民選官員在決定征收時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)私人開發(fā)商力推的征收并不能實現(xiàn)公眾的最佳利益時，要求民選的官員來決定是否實施以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的征收，將給民選官員增加政治成本[16]。

可是，有學(xué)者則懷疑賦予立法機(jī)關(guān)對土地征收個案的審批權(quán)的合理性，認(rèn)為由立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)發(fā)展計劃，可能會引起人們的爭議，因為其與權(quán)力的分立和制衡原則相違背，將導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)篡奪行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)和司法機(jī)關(guān)的解釋功能。事實上，公開的立法聽證是一個政治過程，與受司法審查制約的行政程序不同。目前還不清楚議會所具有的合法的監(jiān)督職能是否包括批準(zhǔn)土地征收的聽證會[21]。愛潑斯坦則認(rèn)為，個人財產(chǎn)權(quán)的命運不能由議會的多數(shù)人來決定[12]。

還有學(xué)者通過分析佛羅里達(dá)州的實踐，認(rèn)為賦予立法機(jī)關(guān)對土地征收個案的審批權(quán)并不能防止征收權(quán)被濫用。根據(jù)修正后的佛羅里達(dá)州憲法規(guī)定，經(jīng)過參眾兩院3/5的議員同意，議會可以同意實施私人獲得被征收土地的利益輸送型的征收。人們有理由懷疑，該例外規(guī)定是否開辟了一條征收權(quán)被濫用的途徑，只是將“腐敗”的風(fēng)險由地方政府轉(zhuǎn)移到了州立法機(jī)關(guān)。事實上，佛羅里達(dá)州議會和地方政府一樣，對特殊利益集團(tuán)或政治壓力也不具有免疫力，因此，得到大力支持的項目，如由州長支持的項目，一般可以得到批準(zhǔn)。例如， 2004年，前佛羅里達(dá)州州長杰布·布什（Jeb Bush）為了引進(jìn)從事生物技術(shù)開發(fā)的克里普斯研究所，強力推動州議會通過了一項法案，以確保克里普斯研究所能夠在征收獲得的土地上修建研究設(shè)施。根據(jù)該例證可以得出結(jié)論，佛羅里達(dá)州最近的征收改革可能會導(dǎo)致得到州支持的大型項目獲得許可，而缺乏州支持的小型地方項目則會被禁止[18]。

誠如持懷疑態(tài)度的學(xué)者所言，根據(jù)公共選擇理論，議員和行政官員一樣，皆有謀私利的動機(jī)，可能被收買，因此，賦予立法機(jī)關(guān)征收審批權(quán)并不能徹底解決征收權(quán)被濫用的腐敗問題，但是，收買眾多議員需要巨額成本，這個改革應(yīng)當(dāng)可以在一定程度上遏制征收權(quán)的濫用。

（三）關(guān)于增加征收補償額的爭議

許多學(xué)者贊成增加補償額的立法改革。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加補償額，補償額應(yīng)當(dāng)超過被征收財產(chǎn)的公平市場價值。其原因在于，許多被征收財產(chǎn)位于貧困地區(qū)，這些財產(chǎn)的公平市場價值非常低，如果給予的補償額超過被征收財產(chǎn)的公平市場價值，可以看作是對被征收財產(chǎn)之非經(jīng)濟(jì)價值的一種補償[19]。該學(xué)者之所以有這種見解，是因為在凱洛案判決之前，美國各州關(guān)于征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是公平市場價值，這個價值是被征收財產(chǎn)的客觀市場價值，而不考慮該財產(chǎn)對被征收人所具有的情感方面的主觀價值，美國聯(lián)邦最高法院和各州法院在審判中也堅持這種觀點[6]。因此，有學(xué)者認(rèn)為，由于在當(dāng)前的征收實務(wù)中，沒有對住宅被征收所引發(fā)的“令人情緒低落的損失”給予補償，增加補償?shù)囊?guī)定可以算作是對該問題一個合理的反應(yīng)[16]。還有學(xué)者認(rèn)為，增加補償額的改革措施導(dǎo)致征收成本增加，可以有效防止州和地方政府濫用征收權(quán)[22]。

但也有學(xué)者認(rèn)為，增加征收補償額并不能解決征收過程中存在的征收權(quán)被濫用問題。立法改革中要求在征收住宅時增加補償額的規(guī)定并不關(guān)注征收過程中的政治責(zé)任，而是將注意力集中在減輕單個被征收人所承擔(dān)的負(fù)擔(dān)方面。因此，這種改革并沒有解決征收權(quán)運用過程中的透明度和責(zé)任問題。如果公眾對征收實踐的不滿源于其認(rèn)為政治過程被濫用，要求立法機(jī)關(guān)在征收財產(chǎn)的過程中多支付25%的公共資金，很難說是一個解決問題的辦法。相反，如果征收立法改革欲對政府責(zé)任的失敗作出有意義的反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)是對作出財產(chǎn)征收決定的政治過程進(jìn)行限制[16]。

還有學(xué)者認(rèn)為，增加補償額不能解決征收過程中的公正補償問題。除非提供的補償總額等于或超過被征收人作為自愿的賣方所愿意接受的價格，否則，即使增加征收補償額，被征收人也不大可能對補償結(jié)果滿意。而且，由于外人很難知道被征收人作為自愿的賣方所愿意接受的價格是多少，增加補償額可能導(dǎo)致兩種不良后果：增加后的補償額超過被征收人愿意接受的價格，導(dǎo)致過度補償，或者增加后的補償額少于被征收人愿意接受的價格，導(dǎo)致補償不足[17]。

筆者認(rèn)為，反對增加補償額的理由難以成立。首先，在改革過程中，并沒有一個州僅僅將注意力集中在增加補償問題上，而沒有注意增加征收決定過程中的透明度問題，恰恰相反，許多州都加強了程序方面的改革。其次，不管是過度補償?shù)那樾危€是依然存在補償不足的情形，增加補償額是朝著給予被征收人真正公正補償?shù)恼_方向在前進(jìn)，因為被征收人并不愿意出賣自己的財產(chǎn)。在大多數(shù)情形下，按照公平的市場價值給予被征收人補償并不公正，存在補償不足的問題，即使在少數(shù)情形下，有些被征收人獲得了超過他們自己預(yù)期的補償額，這個超額補償也可以看作是對被征收人被迫喪失財產(chǎn)的一種撫慰。

（四）關(guān)于完善征收程序的爭議

有些學(xué)者從宏觀角度肯定了完善征收程序的重要意義。在征收改革爭論中，由于不同群體都非常強烈地支持自己所提出的實體性改革方案，難以解決棘手的實體性問題。相反，應(yīng)當(dāng)為被征收人提供詳細(xì)的程序性權(quán)利，通過政治上具有可持續(xù)性的建設(shè)性程序改革，來完善地方政府實施的征收私人財產(chǎn)后轉(zhuǎn)移給另外一個私人的作法[23]。

還有學(xué)者認(rèn)為，要求征收申請人在向法院提起征收訴訟之前向被征收人發(fā)送通知、公告擬議的征收事項和對征收權(quán)的授予進(jìn)行公開聽證，具有重要作用；公告擬議的征收事項是落實民選官員責(zé)任的一個關(guān)鍵措施，通過公告增加審查的公開性，民選官員的責(zé)任就可以有效阻止官員為了政治上處于強勢地位的私人利益集團(tuán)的利益而濫用征收權(quán)。增加的程序規(guī)定不僅給被征收私有財產(chǎn)的所有者提供了參與決定征收的政治過程的機(jī)會，而且也有效加重了征收審批人公正處理問題的責(zé)任。當(dāng)面對當(dāng)?shù)氐呢敭a(chǎn)所有者可能提出的真實的反對意見時，如果難以用服務(wù)于公共利益為征收加以辯護(hù)，政府官員將不太可能批準(zhǔn)該征收[16]。

另有學(xué)者則懷疑征收程序改革的價值。該學(xué)者認(rèn)為，雖然不能說征收程序沒有陳舊過時和需要改善的地方，但是，包括新倫敦市凱洛案在內(nèi)的許多極具爭議的征收案件并不缺乏程序，而且，并沒有明確的理由可以讓人們相信，改善后的程序所帶來的好處可以超過改革所帶來的成本，從而證明改革是正當(dāng)?shù)腫17]。

陽光是最好的防腐劑。筆者認(rèn)為，增加征收決定過程的透明度，賦予被征收人更多的程序性權(quán)利，雖然可能增加成本，但可以有效地抑制征收權(quán)被濫用的問題。

四、美國土地征收法的新發(fā)展對我國的啟示雖然美國學(xué)者對美國土地征收法的改革內(nèi)容存在爭議，改革措施的效果也還有待檢驗，而且，我們也不可能照搬美國的作法。但是，美國土地征收法修改過程中所涉及到的問題恰恰也是我國土地征收法實施中遇到的且需要完善的問題，因此，美國的一些改革對我國未來完善土地征收法具有啟發(fā)意義。

（一）恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收目的范圍

如前所述，基于各自不同的條件，雖然美國各州出臺的修正案在具體內(nèi)容方面并不相同，但整體趨勢是縮小征收目的范圍。這給我們一個啟示，即具體的征收目的范圍應(yīng)當(dāng)與我國當(dāng)前的需要相適應(yīng)，我們應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收目的范圍。

我國目前沒有明確規(guī)定征收目的范圍。雖然2004年修訂后的《憲法》和《土地管理法》以及2007年頒布實施的《物權(quán)法》明確規(guī)定了征收目的是“公共利益的需要”，但都沒有對公共利益的范圍進(jìn)行規(guī)定[24]。

隨著《物權(quán)法》的頒布，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化了，要求充分保護(hù)財產(chǎn)權(quán)的呼聲日益高漲，越來越多的人已經(jīng)認(rèn)識到，再不能無限制地征收農(nóng)民集體所有的土地了。中共中央已經(jīng)認(rèn)識到了這一點，在2008年10月12日通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。根據(jù)該規(guī)定，未來的公益性建設(shè)用地可以通過征收來獲得，而經(jīng)營性建設(shè)用地將通過市場來獲得。首要的問題是劃定“公共利益”的范圍，有學(xué)者建議通過確定標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置認(rèn)定程序來明確公共利益的范圍[25]。筆者認(rèn)為，鑒于我國目前還處于發(fā)展階段，為了大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能將征收目的范圍劃得過窄，最好采用正反結(jié)合的方式規(guī)定征收目的范圍。先從正面規(guī)定，只有為了公共利益的需要，國家才能征收農(nóng)民集體所有的土地，然后列舉一些常見的屬于公共利益需要的用地情形，接著從反面明確排除不屬于公共利益范疇的用地情形[26]。

（二）有效地發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用

為了防止征收權(quán)被濫用，美國的一些州在凱洛案后出臺的修正案中授予了立法機(jī)關(guān)對個案的征收審批權(quán)。這種改革給我們一個啟示，我們也可以有效地發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在土地征收審批中的作用。

我國目前只有中央政府和省級政府擁有征收審批權(quán)，而且將基本農(nóng)田的征收審批權(quán)集中在中央政府。集中征收審批權(quán)的目的是為了防止省級以下政府濫用征收權(quán)，通過征收將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，從而保護(hù)耕地，力爭實現(xiàn)到2020年時維持全國耕地總面積在18億畝的目標(biāo)。征收審批機(jī)關(guān)的這種設(shè)置在運行中存在兩大缺陷：一是導(dǎo)致省級以下地方政府頻頻違法，嚴(yán)重影響政府形象，敗壞社會風(fēng)氣。當(dāng)前，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的中心工作，也是考核政府官員政績的最重要指標(biāo)。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就需要有土地和資金的投入，土地征收則是政府獲得土地和資金的有效方法。通過征收農(nóng)民集體所有的土地，政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的土地，政府再通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，又可以獲得土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費，從而獲得資金，一舉兩得[27]。在征收土地有著巨大利益的時候，喪失了征收審批權(quán)的政府就會頻頻違法征收農(nóng)民集體所有的土地[28]。審批權(quán)高度集中也導(dǎo)致審批程序復(fù)雜、效率低下，是地方政府頻頻違法征地的原因之一。二是省級政府在運用征收審批權(quán)時，傾向于多征地，不利于保護(hù)耕地。這種結(jié)果的發(fā)生有主觀和客觀兩方面的原因：在客觀方面，我國目前處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，建設(shè)占用耕地?zé)o法避免；在主觀方面，省級政府及其官員與省級以下政府及b54634c34751eaed7d0fbd571732bededd76d2e47bcbbb5d61bcc70a3d6aed06其官員所面臨的任務(wù)和考核指標(biāo)是一樣的，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也會傾向于多征地[29]，從而難以有效地保護(hù)耕地。

為了解決審批權(quán)集中于中央政府和省級政府所帶來的弊端，我們可以借鑒美國一些州的改革成果，重新分配土地征收審批權(quán)，將一些土地征收案件的審批權(quán)交給民意代表機(jī)關(guān)——各級人民代表大會。對于民意代表機(jī)關(guān)決定土地征收問題，代表美國聯(lián)邦最高法院撰寫凱洛案判決書的史蒂文斯大法官給予了充分肯定。2011年11月16日，他在美國阿拉巴馬大學(xué)法學(xué)院演講，為自己撰寫的凱洛案判決書不受歡迎進(jìn)行辯護(hù)時就明確指出：對于什么樣的土地能夠被征收這樣的經(jīng)濟(jì)政策的決定，最好由民選的代表作出，法官應(yīng)當(dāng)對民意代表的決定給予尊崇[30]。

對我國來說，可以考慮將涉及到基本農(nóng)田的土地征收審批交給全國人大常委會或省級人大常委會負(fù)責(zé)，以500畝為限，500畝以上的由全國人大常委會負(fù)責(zé)審批，500畝以下的由省級人大常委會負(fù)責(zé)審批。不涉及基本農(nóng)田的土地征收審批由市、縣級人大常委會、省級政府和中央政府負(fù)責(zé)。中央政府的審批權(quán)限是：基本農(nóng)田以外的耕地500畝以上，其他土地1000畝以上；省級政府的審批權(quán)限是：基本農(nóng)田以外的耕地300畝以上500畝以下，其他土地500畝以上1000畝以下；市、縣級人大常委會的審批權(quán)限是：基本農(nóng)田以外的耕地300畝以下，其他土地500畝以下。 土地征收審批機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限是一個有待深入研究的問題。本文作者在面對土地征收審批權(quán)高度集中于中央政府和省級政府帶來的地方政府大量違法、嚴(yán)重敗壞政府形象的背景下，曾提出了一個建議：下放土地征收審批權(quán)給縣級地方政府。（參見：鄒愛華.完善土地征收審批制度的基本思路與具體對策[J] .國家行政學(xué)院學(xué)報，2011，（2）：96-97.）該文提出的建議受到了學(xué)者的質(zhì)疑。（參見：劉國乾.土地征收審批的正當(dāng)程序改革[J] .法學(xué)研究，2012，（4）：126-137.）事實上，限于該文的容量，本文作者并沒有對土地征收審批權(quán)配置問題展開詳細(xì)論述，也無法對此問題展開詳細(xì)論述。本文作者將另外撰文詳述該問題。如此規(guī)定，就可以充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，既能提高審批效率，又能有效保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田。

（三）按照市場價值給予征收補償

美國一些州出臺的改革方案規(guī)定，在一些情形下按照超過被征收財產(chǎn)公平市場價值的數(shù)額補償被征收人。這些改革可以給我們一個啟示，即給予被征收人的補償額可以增加，我們也可以考慮增加被征地農(nóng)民的補償額。

與美國各州改革前的規(guī)定相比較，我國的補償標(biāo)準(zhǔn)很低。根據(jù)當(dāng)前《土地管理法》的規(guī)定，國家只按照被征收土地之產(chǎn)量的一定倍數(shù)支付補償費用，土地補償費和安置補助費構(gòu)成的補償總和不得超過被征收土地年產(chǎn)值的30倍。按照這種標(biāo)準(zhǔn)計算出來的補償額往往只有被征收土地市場價值的10%左右。

鑒于我國目前還處于發(fā)展階段，國家的財力還不是很雄厚，我們不可能按照超過被征收土地的市場價值給予補償。但是，修改現(xiàn)有的補償標(biāo)準(zhǔn)，增加補償額，按照被征收土地的市場價值給予被征地農(nóng)民補償，具有充分的正當(dāng)性。事實已經(jīng)證明，許多被征地農(nóng)民之所以出現(xiàn)生活困難的問題，與現(xiàn)有的補償標(biāo)準(zhǔn)有直接關(guān)系。土地是一筆巨大的財富，如果被征地農(nóng)民能夠獲得按照市場價值標(biāo)準(zhǔn)支付的補償，被征地農(nóng)民在失去土地的同時應(yīng)當(dāng)能夠獲得一筆不菲的補償，除非遇到其他導(dǎo)致生活困難的原因，在正常情況下，被征地農(nóng)民的生活應(yīng)當(dāng)沒有問題。所以，按照市場價值補償被征地農(nóng)民，有利于解決被征地農(nóng)民的生活困難問題，符合建設(shè)和諧社會的需要。

按照市場價值進(jìn)行補償，符合市場經(jīng)濟(jì)“等價交換”基本原則的要求，符合法律上正義的要求。根據(jù)現(xiàn)有的法律，其他和土地征收相關(guān)的買賣關(guān)系都遵循市場經(jīng)濟(jì)的“等價交換”原則。國家征地后，以出讓方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)是按照市場價值進(jìn)行的，房地產(chǎn)開發(fā)公司在銷售房屋時，也是按照市場價值進(jìn)行的。既然都是與土地有關(guān)的買賣關(guān)系，國家和房地產(chǎn)開發(fā)公司能夠按照市場價值“賣地”，被征地的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)能夠按照市場價值“賣地”，否則，就是受到了不公正對待。因此，土地征收法規(guī)定的現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)是非正義的，按照被征收土地的市場價值補償被征地農(nóng)民才符合正義的要求[31]。

（四）賦予被征地農(nóng)民更多的程序性權(quán)利

為了充分保護(hù)被征收人的財產(chǎn)權(quán)，美國一些州出臺的改革方案增加了被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)，使被征收人能夠在征收程序啟動之前獲得相關(guān)信息，參與征收決定的作出。這種改革給我們的啟示就是：完善征收程序，賦予被征地農(nóng)民更多的程序性權(quán)利，有助于保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)利。

《土地管理法》和《土地管理法實施條例》都沒有規(guī)定被征地農(nóng)民在土地征收中的程序性權(quán)利，只是在國土資源部2001年發(fā)布的《征用土地公告辦法》中規(guī)定了被征地農(nóng)民參與決定征地補償、安置方案的權(quán)利。其第9條和第10條規(guī)定，在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)，被征地農(nóng)村村民對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，可以向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)民對征地補償、安置方案的不同意見。被征地農(nóng)民要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。

遺憾的是，現(xiàn)有的規(guī)定沒有賦予擬被征地農(nóng)民參與決定土地征收方案的權(quán)利。也就是說，擬被征地農(nóng)民對于自己耕種和使用的土地能否被征收，不能在征收審批機(jī)關(guān)不當(dāng)作出決定之前發(fā)表意見，從而影響征收審批機(jī)關(guān)的決定，只能在征收審批機(jī)關(guān)決定征收土地后，就征地補償、安置方案發(fā)表意見。很顯然，對擬被征地農(nóng)民而言，參與決定土地征收方案更有意義。如果擬被征地農(nóng)民能夠通過參與決定土地征收方案，避免征收審批機(jī)關(guān)作出同意征收土地的決定，就可以保證自己耕種和使用的土地不被不當(dāng)征收，自己的生產(chǎn)和生活就不會因征收而受到不當(dāng)干擾。同樣，對國家而言，賦予擬被征地農(nóng)民參與決定土地征收方案的權(quán)利也具有重要作用。賦予農(nóng)民參與決定土地征收方案的權(quán)利，可以收到以權(quán)利制約權(quán)力的效果，可以在權(quán)力制約權(quán)力之外另外加上一種限制，從而能夠更有效地保護(hù)耕地。有鑒于此，為了有效保護(hù)耕地和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，需要賦予擬被征地農(nóng)民參與決定土地征收方案的權(quán)利。

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New Development of Eminent Domain Law in the

United States and Its Inspiration to China

ZOU Aihua

（School of Politics & Law and Public Administration， Hubei University， Wuhan 430062，China）

Abstract：The final decision on Kelo v. City of New London made by the U.S. Supreme Court on June 23， 2005 upheld the City of New London’s taking of nonblighted property for purposes of local economic development， which caused severe public outcry. Under public pressure， most states passed amendments to the law of eminent domain， which narrow the scope and purpose for eminent domain， adjust the approving authority， increase the amount of compensation and improve procedures. The contents of reform vary from state to state as the state conditions vary. Based on different positions， different scholars have a different comment on the reform. The reform of the eminent domain act of most states in the United States gives us a lesson that when we improve China’s land expropriation law in the future， we may consider these measures， which properly provide the scope and purpose for eminent domain， enhance governmental organ’s efficiency， compensate according to market value， and empower more procedural rights to those whose lands are expropriated.

Key Words： eminent domain； purpose for eminent domain； approving authority； compensation； procedure of eminent domain

本文責(zé)任編輯：邵海2013年7月第35卷 第4期Modern Law ScienceJul.， 2013Vol35 No.4國際法與比較法論壇文章編號：1001-2397（2013）04-0163-10