摘要：我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度由中央政府單一供給，導(dǎo)致規(guī)劃的決策中心化，地方政府的利益訴求長期被漠視。在土地利用規(guī)劃權(quán)日趨地方化的背景下，為了維護地方土地利用規(guī)劃合理的自主權(quán)，中央政府應(yīng)當在維護規(guī)劃法制統(tǒng)一化的前提下，確認地方政府土地利用規(guī)劃決策的主體地位，加強中央和地方互動，完善中央與地方規(guī)劃權(quán)力的動態(tài)配置，以規(guī)范、整合地方的利益訴求。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；地方分權(quán)化；中央政府；法律制度

中圖分類號：D922.34 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3104（2013）06?0097?06

土地利用規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件對土地開發(fā)、利用、治理、保護目標，在空間和時間上所作的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排。《土地管理法》和《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）》強化了中央對土地利用總體規(guī)劃的控制。土地利用規(guī)劃長期處于集權(quán)控制之下，中央規(guī)劃管理部門直接決策，參與地方規(guī)劃編制與審批，而中央的指導(dǎo)也屬于技術(shù)性的，規(guī)劃的內(nèi)容則安排得過細、缺乏彈性。在土地利用規(guī)劃決策權(quán)過分集中在中央的背景下，地方政府對規(guī)劃制度的需求無法體現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府成為中央政府土地利用規(guī)劃法律政策實施的異己力量。地方政府主導(dǎo)的城市規(guī)劃權(quán)和中央政府主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃權(quán)形成了激烈博弈的局面。筆者認為，土地利用規(guī)劃權(quán)的日趨地方化有其實質(zhì)上的合理之處。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，中央政府能否在適度集權(quán)模式下充分發(fā)揮地方的優(yōu)勢，通過中央與地方合作，在發(fā)展中協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)力配置，對提升中央土地利用規(guī)劃權(quán)力實施效果具有重大意義。

一、我國土地利用規(guī)劃權(quán)配置的現(xiàn)狀

及弊端

目前，我國土地利用規(guī)劃權(quán)力配置沿用計劃經(jīng)濟體制傳統(tǒng)，即土地利用規(guī)劃的編制、管理權(quán)力集中于中央政府。在立法上，《土地管理法》第17條規(guī)定：

“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！钡?8條規(guī)定：“下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標?！贝送?，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020）》提出，地方各級人民政府應(yīng)按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，組織修編土地利用總體規(guī)劃。省級土地利用總體規(guī)劃要強化戰(zhàn)略性和政策性，重點確定本行政區(qū)域土地利用的目標、指標和任務(wù)。地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。由此可見，在土地利用規(guī)劃決策結(jié)構(gòu)方面，中央政府和主要土地利用規(guī)劃決策者存在“中心化”現(xiàn)象，地方?jīng)Q策主體則處于邊緣化地位，從而削弱了其他弱勢決策主體的話語權(quán)。中心化現(xiàn)象會產(chǎn)生土地利用規(guī)劃中責權(quán)不對稱、言路堵塞、信息無法及時傳遞和反饋等一系列弊端，從而導(dǎo)致土地利用規(guī)劃決策成本的增大和決策失誤概率的增加。從深層次看，該結(jié)果系因規(guī)劃體制與現(xiàn)行的政府土地利用規(guī)劃事權(quán)嚴重脫節(jié)，無法實現(xiàn)技術(shù)與體制之間的平衡所致。

（一） 信息不對稱

中央在土地利用規(guī)劃決策方面的過分集權(quán)化會產(chǎn)生信息不對稱。從土地經(jīng)濟學視角看，在權(quán)力主導(dǎo)型的宏觀調(diào)控制度下，調(diào)控的合理性建立在政府掌握充分信息和知識的假定之上。隨著知識的高度開放并走向公共性，這種優(yōu)勢并不必然存在。由于中央政府及職能部門不占有關(guān)于土地利用規(guī)劃的全部相關(guān)信息，因而不可能制定出一個整合規(guī)劃。土地利用規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)方式不能掌握其所需要整合的不同城市活動的分散知識。關(guān)于適合用作商業(yè)、住宅和工業(yè)發(fā)展適當?shù)攸c的知識基本由不同的市場主體所掌握，而這些信息也不可能集中收集到一個中央調(diào)制機構(gòu)。因此，中央政府幾乎沒有理由對土地利用模式進行微觀管 理。[1]中央政府在規(guī)劃決策時所擁有的信息只是各地方總和信息的一部分，因為中央規(guī)劃者是根據(jù)自身的偏好以及編制規(guī)劃的需要來確定所搜集的信息，并排除了自己不感興趣或不易獲取的信息。地方政府的利益訴求在中央的土地利用規(guī)劃編制中被化約，必然會導(dǎo)致中央土地利用規(guī)劃決策缺乏科學性與可行性。

（二） 地方利益訴求被忽略

土地利用規(guī)劃要想達到良好效果，既要體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展的要求，又要在全國范圍內(nèi)進行土地利用的綜合平衡。這就意味著，中央和地方都要參與到土地利用規(guī)劃編制的過程中，這種中央和地方政府同時參與規(guī)劃的優(yōu)點在于考慮了國家和地方的利益。[2]在中央規(guī)劃集權(quán)體制下，地方政府的合理訴求無法在中央的土地利用規(guī)劃法律與政策中得到回應(yīng)，因而土地利用規(guī)劃法律政策實施過程中難免會發(fā)生中央與地方意志的碰礪、沖撞甚至激烈對抗。中央政府為了強制推行其土地利用規(guī)劃法律政策，難免要加大執(zhí)法力度，扭轉(zhuǎn)地方政府的不配合、不協(xié)作。在一定條件下，由此產(chǎn)生的問題是在執(zhí)行中央土地利用規(guī)劃法律政策上，地方政府有時以受控制的角色搞“上有政策，下有對策”，表現(xiàn)出反向控制的傾向。在分級調(diào)控權(quán)的范圍內(nèi)實施區(qū)域性調(diào)控政策時，地方政府會在自身利益驅(qū)使下對中央土地利用規(guī)劃調(diào)控政策與法律進行歪曲執(zhí)行，如“你有政策我有對策”替代性執(zhí)行、“陽奉陰違”象征性執(zhí)行、“搞土政策”附加性執(zhí)行、“斷章取義”選擇性執(zhí)行，還有“虎頭蛇尾”敷衍性執(zhí)行。以保障性住房規(guī)劃為例，保障性住房規(guī)劃與具體城市有關(guān)聯(lián)，并且需要地方政府予以具體實施，說到底，保障性住房規(guī)劃是個地方性的事務(wù)。但是中央出臺的規(guī)劃法規(guī)政策僅突出了對保障性住房用地的強制性保障，并未賦予地方政府參與決策權(quán)。當前，全國保障房開工建設(shè)的任務(wù)重、時間緊，保障房用地規(guī)劃任務(wù)層層分解，各地都領(lǐng)到了數(shù)量不小的責任目 標①。各地方政府為此都大感力不從心，如果對中央保障性住房規(guī)劃落實不力，還會被問責。在這種情況下，中央政府并未根據(jù)特定條件的變化而動態(tài)地進行適度調(diào)整各地保障房土地利用規(guī)劃指標，也沒有賦予地方靈活確定保障性住房用地規(guī)劃自主權(quán)。因此，地方政府在保障性住房規(guī)劃方面的積極性一直不高。

二、域外土地利用規(guī)劃地方分權(quán)化

立法模式及其啟示

（一） 英國地方土地利用規(guī)劃權(quán)制度模式

1. 中央規(guī)劃權(quán)對地方的影響

英國的規(guī)劃體系為國家層的規(guī)劃政策導(dǎo)則，區(qū)域?qū)拥膮^(qū)域規(guī)劃導(dǎo)則，地方層的結(jié)構(gòu)規(guī)劃、地方規(guī)劃和單一發(fā)展規(guī)劃。在中央政府一級，環(huán)境部是城市規(guī)劃管理的主管，此外，交通部、通商產(chǎn)業(yè)部、歷史遺產(chǎn)部、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)部等部門也同時參與地方政府的規(guī)劃指導(dǎo)監(jiān)督。各級地方政府都設(shè)有相關(guān)的區(qū)域及土地利用規(guī)劃部門進行規(guī)劃管理及開發(fā)控制。地方政府擁有土地利用規(guī)劃的決定權(quán)，而中央政府可以通過修改初始規(guī)劃法、發(fā)布規(guī)劃行政文書、規(guī)劃審查結(jié)果上訴重審、特殊情況下的自治權(quán)限的強行介入、自治權(quán)限外特定區(qū)域的設(shè)定、補助金制度的設(shè)立等途徑，對地方的規(guī)劃管理審查權(quán)進行干預(yù)。[3]而且，從中央主管部門發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)性的行政文件的頻率和內(nèi)容范圍等實際情況看，中央主管部門對地方規(guī)劃制定和實施進行的政策和及時的指導(dǎo)是全面而具體的。從中央政府與地方政府關(guān)系來看，英國的土地利用規(guī)劃是在地方自治的前提下，中央政府仍具有較強的影響，中央政府擁有制定與修改政策準則的權(quán)力，這也是左右地方政府開發(fā)管制的重要權(quán)力。

2. 地方在規(guī)劃中的自治權(quán)

在英國，開發(fā)管制乃是地方當局接受開發(fā)者的申請并進行決策，決策過程由地方議會聽取地方規(guī)劃師專業(yè)與行政意見后加以決定。此外，地方當局以土地使用政策準備的開發(fā)計劃作為決策的參考，但是開發(fā)計劃并非有法定約束力的計劃?？h委員會和區(qū)委員會都作為地方規(guī)劃當局行使法律授予的權(quán)力。根據(jù)2004年《規(guī)劃與強制購買法》，如果在某一區(qū)域內(nèi)既有縣委員會又有區(qū)委員會，國務(wù)大臣可以發(fā)布命令，在該區(qū)域內(nèi)設(shè)立一個聯(lián)合委員會，行使地方規(guī)劃當局的職能。[4]英國的地方規(guī)劃均由地方政府規(guī)劃部門自行編制，地方規(guī)劃內(nèi)容是全面而詳細的（如卡迪夫1997年地方規(guī)劃），內(nèi)容涉及從宏觀政策直至地塊規(guī)劃要求等。這種規(guī)劃并沒有三年、五年或十年規(guī)劃目標的概念、而是一年一稿、每年都要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同情況進行相應(yīng)的修改。[5]土地利用規(guī)劃結(jié)合地方政府架構(gòu)的變化，改變過去一套頑固的、例行的和官僚的程序規(guī)劃體系，更強調(diào)地方政府效能的發(fā)揮和社會公眾的參與，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展原則的貫徹執(zhí)行。隨著2004年《規(guī)劃與強制購買法》的頒行，在新的規(guī)劃體系中，國家尺度的規(guī)劃政策導(dǎo)則被更為簡潔的規(guī)劃政策描述取代，區(qū)域尺度的區(qū)域規(guī)劃導(dǎo)則被法定的區(qū)域空間戰(zhàn)略取代，地方尺度的地方規(guī)劃被地方發(fā)展框架取代（包括地方發(fā)展方案、地方發(fā)展文件以及社會參與文件）。在空間規(guī)劃中存在一種“第三條道路”的方式強調(diào)網(wǎng)絡(luò)性、關(guān)聯(lián)方式以及需要多層級部門整合和地方治理的合作形式。英國在土地利用規(guī)劃決策中的地方自治模式很好地解決了中央政府的宏觀調(diào)控和地方政府的獨立自主之間的平衡問題。

（二） 德國土地利用規(guī)劃地方分析化模式

1. 中央與地方規(guī)劃編制權(quán)的共享

在德國，聯(lián)邦空間規(guī)劃的主體是聯(lián)邦政府城市發(fā)展房屋交通部與各州（通過州空間規(guī)劃）部長聯(lián)席會議共同編制。編制規(guī)劃時要聽取各州的意見。[6]在德國的空間規(guī)劃體系中，區(qū)域規(guī)劃是位于州空間規(guī)劃以下的實現(xiàn)聯(lián)邦州內(nèi)不同區(qū)域發(fā)展目標的一種功能性規(guī)劃。聯(lián)邦空間規(guī)劃法要求那些包含了多個高度聚集中心的州編制區(qū)域規(guī)劃，并要求區(qū)域規(guī)劃與其上、下級規(guī)劃之間建立“交互反饋機制”。

2. 中央政府規(guī)劃權(quán)力行使的輔助性原則

在中央與地方規(guī)劃權(quán)力關(guān)系中，中央政府的規(guī)劃決策處于地方的輔助地位。中央負責的區(qū)域規(guī)劃與州空間規(guī)劃的任務(wù)不完全相同，區(qū)域規(guī)劃以土地利用為核心，旨在完成以下目標：補充和實現(xiàn)具體的聯(lián)邦空間規(guī)劃和州空間規(guī)劃原則、目標；總覽區(qū)域內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和發(fā)展問題，制定特定目標，適當顧及地方政府規(guī)劃；根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要，協(xié)調(diào)上級項目，并把項目宗旨結(jié)合到區(qū)域規(guī)劃中。根據(jù)《聯(lián)邦建設(shè)法典》，地方城市土地利用規(guī)劃的任務(wù)是計劃和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具體、很獨立的規(guī)劃，而只有在規(guī)劃過程的最后階段才涉及聯(lián)邦州的相關(guān)規(guī)定。

（三） 荷蘭地方土地利用規(guī)劃權(quán)制度模式

根據(jù)歐盟輔助性原則，荷蘭2008年出臺的《空間規(guī)劃法案》也規(guī)定了上述原則。當更高的利益處于危險之中時，中央和地方政府會以比以前更為強勢的手段來干預(yù)土地利用規(guī)劃?？梢哉f，荷蘭中央空間規(guī)劃權(quán)的關(guān)鍵就是協(xié)調(diào)，立法更多地賦予了地方政府空間規(guī)劃自治權(quán)，后者表現(xiàn)為以開發(fā)為中心、空間規(guī)劃分權(quán)、放松管制以及分區(qū)管制外的地方實驗項目。

1. 以開發(fā)為中心

空間規(guī)劃以開發(fā)為中心意味著空間規(guī)劃從保持現(xiàn)狀向可持續(xù)發(fā)展的開發(fā)轉(zhuǎn)變。這導(dǎo)致的一個重要后果就是荷蘭廢除了第四次備忘錄強調(diào)的中央政府限制性干預(yù)，這為在農(nóng)村建設(shè)住房提供了廣闊空間。中央政府不再直接干預(yù)規(guī)劃，取而代之的是允許地方政府決定其認為是負責的空間規(guī)劃行為。

2. 分權(quán)化

空間規(guī)劃分權(quán)化意味著對規(guī)劃任務(wù)的重新分配。在《國家空間戰(zhàn)略》中，地方政府、社會團體、市民和私人行為者已經(jīng)明確被邀請參與到土地規(guī)劃中來，從而保證對地方空間規(guī)劃達成共識以及規(guī)劃政策執(zhí)行具有廣泛的支持基礎(chǔ)?！秶铱臻g戰(zhàn)略》加強了地方活力，中央政府只有在國家或國際利益受到威脅時才能對空間開發(fā)設(shè)置限制。

3. 放松管制

隨著社會和政治上對中央空間規(guī)劃權(quán)的不斷抵觸，地方政府、個人和企業(yè)規(guī)劃自由的呼聲日益高漲。從2008年《空間規(guī)劃法案》實施以來，規(guī)劃權(quán)力層級正在逐漸簡化，地方政府的規(guī)劃決策程序變得更加便捷，提升了地方政府規(guī)劃決策的效率。另外，新法案對于中央政府、省級、市級政府的責任分配更加清晰。地方政府出臺的城市法案優(yōu)先權(quán)在不斷擴大：中央政府對關(guān)鍵城市網(wǎng)絡(luò)節(jié)點和阿姆斯特丹南軸以及5個國家關(guān)鍵項目——鹿特丹中心、海牙中心、烏特勒之中心、阿納姆、布雷達進行投資建設(shè)。所有的城市政府都可以行使土地開發(fā)優(yōu)先權(quán)；中央與市政府有權(quán)簽署集中發(fā)展城市的合作協(xié)議。在這種合作關(guān)系中，中央與地方政府都將不得不做出妥協(xié)與讓步，這意味著中央的規(guī)劃決策必須為地方政府規(guī)劃制定和解釋留有合理的空間。[7]

4. 分區(qū)管制外的實驗項目

由于中央政府本身只能啟動小規(guī)模的建筑工程和活動，因而地方政府的首要義務(wù)是保證中央目標的實現(xiàn)。所謂試驗項目是指中央政府采用立法、投資或合作的形式促進與幫助地方規(guī)劃項目的有效實施。因為中央政府當然不能期望將空間規(guī)劃責任轉(zhuǎn)嫁給地方政府并聽之任之。其目的是為地方政府行使土地利用規(guī)劃權(quán)提供清晰的指引，以及在工具性和參與性干預(yù)之間完成立法地位的轉(zhuǎn)換。在該實驗項目中，各層政府均將中央政府視為必要的且權(quán)威的空間規(guī)劃參與者，中央與地方政府共同參與空間規(guī)劃決策，以指導(dǎo)程序、提供實驗空間、支持開發(fā)創(chuàng)新能力，提供財政刺激和決定規(guī)劃項目開發(fā)治理。

（四） 域外規(guī)劃分權(quán)模式對我國的啟示

英國、德國和荷蘭均為土地利用規(guī)劃立法的代表性國家，對我國具有以下幾點啟示：第一，上述國家土地利用規(guī)劃權(quán)配置的立法趨勢表明，在地方自主的格局下，土地利用規(guī)劃權(quán)日趨地方化。前述國家的土地利用規(guī)劃法律都采取了中央與地方自上而下與自下而上相結(jié)合的規(guī)劃民主互動機制，強調(diào)下位規(guī)劃的特色與個性、自主性，防止上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的過度限制。第二，中央與地方土地利用規(guī)劃權(quán)的配置采用輔助性原則。中央土地利用規(guī)劃不能無限制地對地方土地利用規(guī)劃加以約束，而應(yīng)為地方土地利用規(guī)劃保留足夠的自主空間。第三，規(guī)劃涉及的事項與地方自主性事務(wù)之間關(guān)聯(lián)程度越高，地方政府的參與程度就應(yīng)當越大。土地利用規(guī)劃權(quán)在中央和地方合作框架里，國家與地方結(jié)成地位對等、互相協(xié)商的合作伙伴；而地方政府在獲得部分土地利用規(guī)劃決定權(quán)的同時，也需要承擔相應(yīng)的規(guī)劃義務(wù)。第四，中央與地方規(guī)劃權(quán)呈現(xiàn)動態(tài)的配置，立法通過賦予地方土地利用規(guī)劃適度的立法權(quán)，使地方政府的規(guī)劃決策隨著地方的社會、經(jīng)濟和環(huán)境變化，富有及時回應(yīng)性。

三、構(gòu)建我國地方土地利用規(guī)劃權(quán)

制度的基本思路

（一） 地方政府分享土地利用規(guī)劃權(quán)力的意義

1. 市場經(jīng)濟需要地方參與土地利用宏觀調(diào)控

地方政府參與是土地利用規(guī)劃決策對市場失靈做出的必要回應(yīng)。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，地方政府更加靠近土地市場，在組織上更能體現(xiàn)地方的訴求。將土地利用規(guī)劃權(quán)更多留給市場，或者追求縱向行政系統(tǒng)內(nèi)部的自愿合作，能夠達成多層級政府規(guī)劃管制內(nèi)的共識。賦予地方政府合理的土地利用規(guī)劃決策權(quán)，有助于地方政府基于地方公共利益訴求，密切關(guān)注民眾的規(guī)劃權(quán)利問題，并為其提供正規(guī)的疏通渠道。實踐證明，賦予地方適度的土地利用規(guī)劃決策權(quán)有助于貼近公眾的需要，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標。

2. 表達地方發(fā)展的合理訴求

賦予地方政府參與宏觀調(diào)控決策權(quán)有利于表達地方合理發(fā)展訴求，其理由是：公共物品是分級次的，不同級次的公共物品從提供的效率來看又是不盡相同的。隨著地區(qū)差異的增大和市場的一體化傾向，中央與地方之間在土地利用規(guī)劃中呈現(xiàn)出極為復(fù)雜的利益沖突，將使規(guī)劃權(quán)力的配置逐步突破中央集權(quán)的管理邊界。[8]在土地利用規(guī)劃中，地方政府的價值性被充分張揚，能夠充分調(diào)動其在地方治理中的積極性，實現(xiàn)地方的主體性和責任性，使其在土地開發(fā)系統(tǒng)中依據(jù)所處區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展情勢，制定符合地方情況的土地利用政策，應(yīng)對各種現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，完成土地關(guān)系調(diào)整的權(quán)變。

3. 促進地方的制度實驗與制度創(chuàng)新

分權(quán)改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展使地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的配置資源的權(quán)力，地方成為相對獨立的行為主體和利益主體。中央政府只有在“中央—地方”這一“委托—代理”關(guān)系中設(shè)計“激勵相容約束”的制度機制，才可能使地方政府按照自己的期望行事，減少其對策性的道德風險。[9]在土地利用規(guī)劃領(lǐng)域，我國的土地市場化改革的特點是個針對地方放權(quán)讓利的過程，也是使地方政府成為“中心”的過程。地方政府土地利用規(guī)劃試驗和試錯的方法已經(jīng)成為土地利用規(guī)劃逐漸適應(yīng)新挑戰(zhàn)的普遍方法。因為，轉(zhuǎn)型時期土地利用關(guān)系的動態(tài)性使規(guī)劃立法一方面由于經(jīng)驗、理性的局限不可能制定得絕對剛性，不得不選擇富有彈性的規(guī)劃立法；另一方面，由于缺乏足夠的創(chuàng)新知識，中央政府通常要借助地方政府對土地利用規(guī)劃制度進行創(chuàng)新“實驗”，以便對其加以事后的立法追認或立法調(diào)試。

（二） 地方土地利用規(guī)劃權(quán)改革的制度設(shè)計

1. 賦予地方土地利用規(guī)劃的自治權(quán)

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條的規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標準?！睋?jù)此，立法需要厘清土地利用規(guī)劃權(quán)縱向配置的各個層級，土地利用規(guī)劃必須建立在尊重地方自主權(quán)、“剩余權(quán)力歸地方”的基礎(chǔ)之上，只有在土地利用規(guī)劃政策與地方社會經(jīng)濟發(fā)展目標相適應(yīng)，地方政府才會積極配合中央政府土地利用規(guī)劃政策的實施。

我國幅員遼闊，各地土地資源與利用需求差異較大。土地利用規(guī)劃應(yīng)當因地制宜，中央應(yīng)當適度放權(quán)給地方，以便地方政府能夠?qū)Ξ數(shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需求做出及時回應(yīng)。借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，我國立法應(yīng)當加強中央和地方政府共同規(guī)劃的責任。首先，國家和省級規(guī)劃應(yīng)當注重宏觀性、戰(zhàn)略性，國家規(guī)劃明確國家宏觀戰(zhàn)略與目標，提出土地利用規(guī)劃的原則性問題；省級規(guī)劃根據(jù)國家規(guī)劃目標與各省實際提出具體的規(guī)劃條例，國家應(yīng)給予各省一定的自主權(quán)；地市級規(guī)劃應(yīng)注重協(xié)調(diào)性，具有上下溝通的作用。[10]其次，地方政府規(guī)劃參與權(quán)具體形式分為多個層次，包括中央政府在行使土地利用規(guī)劃權(quán)時應(yīng)當聽取地方政府的意見，這是較低參與層次的形式；地方土地利用規(guī)劃決策參與程度較高的形式還有參與起草、取得地方政府的同意、組成制定規(guī)劃的共同組織等。最后，對規(guī)劃法律中強制的內(nèi)容，例如生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)保護的規(guī)劃，地方當嚴格按照中央政府土地利用規(guī)劃實施執(zhí)行；而對于指導(dǎo)性的內(nèi)容，則可以根據(jù)地方不同的情況尊重地方政府的自主選擇行使土地利用規(guī)劃權(quán)力。

2. 中央與地方規(guī)劃權(quán)力的動態(tài)配置

《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第17條規(guī)定：“省級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當重點突出下列內(nèi)容：……規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。”基于轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃立法的動態(tài)性，2000年國土資源部出臺的《土地利用規(guī)劃實施管理工作若干意見》提出了深入調(diào)查研究，搞好試點示范，積極探索實施規(guī)劃的有效機制和途徑，要求各級土地行政主管部門要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和客觀情況變化，有針對性地開展調(diào)查，研究解決規(guī)劃實施中的問題。近期要重點圍繞實施西部大開發(fā)、加快城市化發(fā)展、加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)等規(guī)劃實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，搞好規(guī)劃實施試點。各省、自治區(qū)、直轄市可以相應(yīng)開展規(guī)劃實施試點工作。

借鑒荷蘭規(guī)劃實驗項目的立法經(jīng)驗，立法者應(yīng)當明確：即使在可以明確、詳細規(guī)定規(guī)劃權(quán)力的情況下，中央土地利用規(guī)劃法律也往往要預(yù)留一定的制度創(chuàng)新空間給地方。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，土地利用規(guī)劃立法應(yīng)當采用 “宜粗不宜細”，使用委任立法、“空白立法”和“例外立法”技術(shù)。這種立法技術(shù)的彈性適應(yīng)了轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃政策多變性的特點，便于地方政府靈活地行使土地利用規(guī)劃權(quán)。同時，地方實驗立法如果出現(xiàn)對社會的消極影響，需要及時糾正，以便保持規(guī)劃的公平正義。因此，必須保證地方政府土地利用規(guī)劃權(quán)的行使受到中央土地利用規(guī)劃法律與政策的約束和指引。

3. 加強規(guī)劃中地方與中央的民主互動

實現(xiàn)目標的行政權(quán)力與制度的交往權(quán)力可以通過一種功能性權(quán)力分立而建立起來。因為民主法治國的任務(wù)不僅僅在于平均的分配政治權(quán)力，而且通過對它的合理化而剝?nèi)テ浔┝π?。[11]中央和地方應(yīng)當按土地利用規(guī)劃效率原則分配權(quán)力，尋找激勵和約束配置的最優(yōu)機制，在地方更具有信息優(yōu)勢和效率時就應(yīng)給地方更多的規(guī)劃權(quán)力空間。從博弈論的視角考察，中央與地方的協(xié)商民主關(guān)系實質(zhì)就是要改變以往的中央與地方“對立”思維，強調(diào)二者互動，且在建構(gòu)公正和互動范式時重視民主原則的作用。民主是手段，互動是目的。通過立法在中央與地方間建立一個集體選擇的平臺，在這樣的平臺上，對權(quán)力的分配、行使、監(jiān)督、調(diào)整在集體選擇規(guī)則下的完成行為與權(quán)力的選擇；各方可以有效地顯示地方的偏好，最大程度地協(xié)調(diào)地方利益與全國利益的沖突。[12]因為中央宏觀調(diào)控的制度化過程與地方層面的制度化過程經(jīng)常交織在一起，中央制度與地方制度會不可避免地沖突，這些會對中央制度的執(zhí)行產(chǎn)生影響。當中央層面對地方層面已經(jīng)發(fā)揮作用并且已經(jīng)變成制度的方式記錄不充分時，就可能發(fā)生中央/地方制度的不協(xié)調(diào)與沖突。查韋斯認為，中央政府與地方政府存在五種互動類型，從最協(xié)調(diào)到最不協(xié)調(diào)：互補性、適應(yīng)性、替代性、壓抑性和競爭性。[13]在中央與地方土地利用規(guī)劃權(quán)配置方面，如果權(quán)力下放到地方，低層級土地利用規(guī)劃常用來實現(xiàn)它們的土地利益目標，這樣就有可能出現(xiàn)地方的目標與國家的目標不一致；或者雖然一致，但是行為卻表現(xiàn)出與目標不一致的情況。此時，高層級或上一級的土地利用規(guī)劃容易被低層次群體所忽視或拒絕，而低層次的土地利用規(guī)劃即使效力較弱，甚至沒有強制措施，也會得到人們的遵守。[14]

基于以上分析，我國立法可以借鑒德國空間規(guī)劃法中地方分權(quán)的立法經(jīng)驗，加強中央與地方的互動和反饋機制，中央與地方在土地利用規(guī)劃權(quán)配置上要注意尋找統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的 “黃金分割點”。具體而言，地方政府應(yīng)當保障中央制定的土地利用規(guī)劃總體目標的實現(xiàn)，中央政府也應(yīng)當建立與地方政府溝通協(xié)商的程序規(guī)則，傾聽地方政府在土地利用規(guī)劃中的合理訴求。

注釋：

① 例如，2013年，青海要完成17.62萬套保障房建設(shè)目標，上海新開工和籌措保障房總體目標為1500萬平方米，江蘇確定的保障房建設(shè)計劃包括新增公租房、廉租房15萬套、經(jīng)濟適用房6萬套等。

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Research on legal system of decentralization in

Land-use planning

ZHAO Ning

（Law School， Liaoning University， Shenyang 110036， China）

Abstract： Our current system of land use planning is only designed by the central government， resulting in centralized planning decision-making and local government interests being ignored for a long time. Under the background of increasing localization in land use planning power abroad， the central government in China should gradually devolve power of land use planning to maintain the local autonomy of land use planning power. Under the premise of unification of legal system， the central government should recognize the local governments the position as participator in the land use decisions. The legal system should also strengthen the democratic interaction process between the central and local government， improving the dynamic configuration of the central and the local planning power. In this way can local interest demand be normalized and integrated.

Key Words： land-use planning； decentralization； central government； legal system

[編輯： 蘇慧]

收稿日期：2013?05?02；修回日期：2013?10?07

基金項目：教育部人文社會科學研究一般項目《房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控法律制度研究——以土地供給為視角》（10YJA820034）

作者簡介：趙寧（1980?），女，遼寧沈陽人，遼寧大學法學院博士研究生，河南師范大學法學院副教授，主要研究方向：經(jīng)濟法，自然資源法.